Грудень 2023 року було відзначено появою кількох державних планувальних документів стратегічного характеру: Проєкту оновленої Державної стратегії регіонального розвитку-2027; Національної стратегії доходів і Дорожньої карти реформування управління публічними інвестиціями. При уважному вивченні цих документів не полишає відчуття, що в Україні закони та розробка політики продовжують існувати окремо одне від одного. А про координацію політик узагалі не йдеться.
У статті 3 Закону «Про засади державної регіональної політики» визначено ключові принципи державної регіональної політики. Серед них є і принцип «6) координації — взаємозв’язку та узгодженості довгострокових стратегій, планів і програм розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях».
Також у статті 18 передбачено створення спеціального координуючого органу: «Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку може утворюватися Кабінетом міністрів України як тимчасовий консультативно-дорадчий орган з метою забезпечення координації діяльності органів виконавчої влади із обов’язковим залученням органів місцевого самоврядування до формування та реалізації державної регіональної політики».
На жаль, ні в уже схваленій Національній стратегії доходів, ні у Дорожній карті реформування управління публічними інвестиціями нічого не сказано про особливості застосування та впливу запропонованих рішень на різні типи територій в Україні.
Тому цікаво, як саме Державна стратегія регіонального розвитку (ДСРР) має узгоджуватись із цими «свіжими» документами? Чи, може, все ж таки потрібно робити навпаки: зазначені Стратегія та Дорожня карта мали б відповідати ідеології державної регіональної політики, яка визначена Законом «Про засади державної регіональної політики» та Державною стратегією регіонального розвитку?
Поява планувальних документів, які впливають на весь український простір і не містять жодної аналітики про їхній прогнозний вплив на розвиток територій, не повною мірою узгоджуються із принципами та метою державної регіональної політики, визначеної законом, свідчить про досить слабку інституційну спроможність, а то й про неготовність органів виконавчої влади формувати власні галузеві політики у гармонії з державною регіональною політикою.
Оскільки завданням цієї статті не є аналіз усіх цих документів, звернемо увагу на документ, який іще не затверджений, і тому існує теоретична можливість впливати на його зміст.
Проєкт оновленої Державної стратегії регіонального розвитку: куди йдемо?
Державна стратегія регіонального розвитку-2027 формально є чинною, але реально не реалізовується. І не тільки тому, що війна, а й тому, що до плану заходів із реалізації Стратегії так і не було підготовлено програм регіонального розвитку для окремих типів територій і не було виділено коштів у державному бюджеті України на реалізацію Стратегії.
Через війну і радикальні зміни, що відбулися в Україні та її регіонах, Стратегія справді потребує оновлення. Але таке оновлення має відбуватися на основі певної логіки: виклики — проблеми — мета стратегії — стратегічні цілі, що спрямовані на досягнення мети, — оперативні цілі, через які розкривається досягнення стратегічних цілей, — завдання, які випливають із оперативних цілей, мають зрозумілий зміст, що дає можливість визначити результати та індикатори успішності виконання завдання. Здається, все просто, але насправді виходить не дуже.
Виклики
У проєкті Стратегії, яку підготувало профільне Міністерство розвитку громад, територій та інфрастуктури, записано: «Було визначено вісім актуальних викликів розвитку країни, що потребують вирішення, в тому числі, в рамках державної регіональної політики до закінчення планового періоду». На наш погляд, при ідентифікації викликів припустилися певної методологічної помилки: формулювати нові виклики й ігнорувати інші, які були визначені до війни та залишаються актуальними й сьогодні. Війна просто посилила деякі з них. Тому зрозуміти логіку заміни чітко зрозумілих викликів на контроверсійні досить складно.
Як приклад:
Про територіальний підхід і безпеку
В аналітичній частині проєкту Стратегії вказано: «Реалізація державної регіональної політики на період до 2027 року здійснюватиметься на основі комплексного територіального підходу, що передбачає, що об’єктом у рамках регіональної політики є територія, яка характеризується специфічним набором соціальних, просторових, безпекових, екологічних та економічних особливостей». Це ключовий підхід, який має бути застосований при формулюванні дерева цілей і завдань Стратегії.
В аналітичній записці досить детально та в цифрах проілюстровано виклики, які були ідентифіковані для Стратегії її розробниками.
Проте, незважаючи на заявлений у проєкті Стратегії територіальний підхід, у тексті документа так і не зафіксовано, що в Україні реально склалася ситуація із новим макрорегіональним поділом за таким важливим параметром, як безпека.
Рис. Макрорегіони України за показником «безпека»
На наведеній мапі добре видно, що на сьогодні в Україні є території, які дуже відрізняються між собою за показником безпеки.
Частина територій у межах 5 км уздовж лінії фронту й україно-російського/білоруського кордону взагалі непридатна для проживання та ведення економічної діяльності.
Частина території України в межах 30 км уздовж лінії фронту й україно-російського/білоруського кордону є найбільш небезпечною для проживання та ведення економічної діяльності, в межах 100 км — небезпечною.
Для таких територій потрібні свої особливі підходи щодо організації проживання там людей і ведення економічної діяльності.
Про пріоритети регіонального розвитку до 2027 року
Оновлена стратегія розрахована до 2027 року, тому перелік пріоритетів логічно має бути досить коротким і таким, що відповідає потребам для різних макрорегіонів за безпековими показниками.
Пропонуємо для кожного з макрорегіонів — Фронтиру, Опори, Тилу — визначити свої пріоритети:
- у тиловому макрорегіоні (Тил) пріоритетами мають стати швидке економічне зростання на інноваційній основі відкриття спільних підприємств із партнерами ЄС, релокованих підприємств; інтеграція вимушених переселенців у територіальні громади; створення логістичних імпортно-експортних центрів і нових транскордонних переходів;
- у центральному макрорегіоні (Опора) пріоритетами можуть бути розвиток оборонної промисловості та об`єктів, що підтримують обороноздатність країни, захищені аеродроми, виробництва; розвиток науки та досліджень подвійного призначення; освіта та професійна підготовка, спрямована на відновлення країни та її обороноздатність; ефективне сільське господарство з високою доданою вартістю завдяки переробці; формування бази для відновлення деокупованих та уражених територій;
- у макрорегіоні Фронтир безумовними пріоритетами є безпека проживання громадян; створення умов для часткового повернення жителів у місця із певною стабілізацією безпеки для проживання; розмінування й очищення територій від забруднень вибухонебезпечними предметами та речовинами; відновлення соціальної, транспортної інфраструктури та управління в територіальних громадах.
Про стратегічні та оперативні цілі
При підготовці стратегій важливо дотримуватися певної логіки руху від загального до часткового, від цілей до завдань. Відтак, зміст стратегічної цілі має розкриватись у цілях оперативних, а завдання під кожну оперативну ціль повинні забезпечувати її досягнення. Тому формулювання стратегічної та оперативних цілей, які мають забезпечити досягнення стратегічної, повинні кореспондуватись: оперативні цілі випливають із цілі стратегічної.
Тому, коли ми беремо формулювання стратегічної цілі 1: «Формування згуртованої держави у соціальному, гуманітарному, економічному, кліматичному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах», то ми розуміємо, що оперативні цілі якраз спрямовуються на те, як досягається згуртованість у просторовому чи безпековому вимірі. На жаль, у проєкті Стратегії така чіткість відсутня.
Табл.2. Стратегічна ціль І. Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, кліматичному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах
Оперативні цілі виглядають перевантаженими і такими, що не розкривають змісту стратегічної цілі достатньою мірою. На наш погляд, тут потрібно було б підійти більш комплексно та спробувати розкрити стратегічну ціль у такий спосіб, як це показано нижче.
Табл.3. Стратегічна ціль І. Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, кліматичному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах
Про функціональні типи територій
У проєкті оновленої Державної стратегії регіонального розвитку-2027 визначення функціональних типів територій суттєво відрізняється від закладеного у чинній Стратегії. На жаль, новий підхід навряд чи є більш ефективним і таким , що узгоджується з європейськими підходами та українськими реаліями. Неправильне застосування територіального підходу у Стратегії містить ризики девальвації такого підходу при стратегуванні загалом.
У договорі про функціонування ЄС записано: «Стаття 174. З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Зокрема, Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталих регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах.
Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони крайньої півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам».
Як бачимо, із змісту наведеної статті можна зробити певні висновки:
- ЄС здійснює політику зміцнення власної економічної, соціальної та територіальної згуртованості;
- політика згуртованості спрямовується на зменшення диспропорцій у розвитку між регіонами;
- особлива увага приділяється відсталим регіонам, які об`єктивно перебувають у найменш сприятливих (несприятливих) умовах;
- у рамках регіонів окремо виділяється низка типів територій, які потребують додаткової уваги;
- безпосередньо у договорі до таких найбільш проблемних територій віднесено сільські території, території під впливом промислової трансформації (старопромислові), острівні, гірські, прикордонні, а також ті, для яких характерні суворі природні умови або дуже низька щільність населення.
Логічно із наведеного можна побачити, що віднесення окремих територій до певного типу може відбуватися на основі характеристики їхнього стану: належність до сільських територій, прикордонних, гірських або наявність іншої об`єктивної ознаки — клімат, низька щільність населення, промислова трансформація (промисловий занепад, старопромислові райони — так це називають у реальному житті).
Натомість у додатку 1 до проєкту оновленої ДСРР-2027 вказано, що для цілей Стратегії визначаються такі функціональні типи територій:
- території відновлення;
- регіональні полюси зростання;
- території з особливими умовами для розвитку:
- території з низьким рівнем соціально-економічного розвитку;
- території з міжнародними, безпековими обмеженнями;
- території з природними обмеженнями;
- території техногенних і природних катастроф;
- території, що потребують економічної реструктуризації;
- території сталого розвитку.
Незрозуміло, навіщо відходити від європейської термінології там, де це не є вкрай необхідним? В Україні існують такі проблемні території, як сільські, прикордонні, гірські, про які йдеться у ключовому договорі ЄС, а проєкт пропонує зовсім інші визначення, які складно прив`язати до загальновживаних у Європі термінів.
Відтак, можна стверджувати, що визначені у проєкті оновленої ДСРР-2027 підходи до переліку функціональних типів територій без їхнього попереднього моделювання не є прийнятними. Хибне визначення таких територій неминуче призведе до неефективності використання інструментів їхньої державної підтримки та стимулювання, дискредитуватиме саму ідею застосування такого підходу до стратегічного планування. 627 територій відновлення, де в одній категорії перебувають Чоп та Ізюм, — яскравий приклад хибності такого підходу.
Замість висновку
Спроба оновити Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2027 року заслуговує на увагу. Це дійсно потрібно. При цьому ми маємо розуміти, що таке оновлення потрібне не заради оновлення, а для створення просторової основи відновлення уражених територій і регіонів, вироблення політики розвитку, яка враховувала б нові реалії, спричинені війною.
Також ми маємо розуміти, що внутрішніх ресурсів для фінансування програм і проєктів розвитку у нас наразі немає і найближчими роками не буде. Тому наші планувальні документи мають бути дуже логічними і зрозумілими для наших іноземних партнерів, на кошти яких ми розраховуємо. Відтак, Стратегія повинна оперувати термінологією, яка є близькою та зрозумілою для них, мати логічну структуру, спиратися на чіткі причинно-наслідкові зв`язки, містити індикатори успішності, які можна виміряти.
На жаль, поки що проєкт Стратегії не відповідає таким вимогам повною мірою. Залишається сподіватися, що після громадського обговорення міністерство врахує багато поданих пропозицій, і ми отримаємо Стратегію, яку справді можна реалізувати і під яку Україна зможе залучити необхідні зовнішні ресурси.