Декабрь 2023 года был отмечен появлением нескольких государственных планировочных документов стратегического характера: Проекта обновленной Государственной стратегии регионального развития-2027; Национальной стратегии доходов и Дорожной карты реформирования управления публичными инвестициями. При внимательном изучении этих документов не оставляет чувство, что в Украине законы и разработка политики продолжают существовать отдельно друг от друга. А о координации политик речи вообще нет.
В статье 3 Закона «О принципах государственной региональной политики» определены ключевые принципы государственной региональной политики. Среди них есть и принцип «6) координации — взаимосвязи и согласованности долгосрочных стратегий, планов и программ развития на государственном, региональном и местном уровнях».
Также в статье 18 предусмотрено создание специального координирующего органа: «Межведомственная координационная комиссия по вопросам регионального развития может образовываться Кабинетом министров Украины как временный консультативно-совещательный орган с целью обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти с обязательным привлечением органов местного самоуправления к формированию и реализации государственной региональной политики».
К сожалению, ни в уже принятой Национальной стратегии доходов, ни в Дорожной карте реформирования управления публичными инвестициями ничего не сказано об особенностях применения и влияния предложенных решений на разные типы территорий в Украине.
Поэтому интересно, как именно Государственная стратегия регионального развития (ГСРР) должна согласовываться с этими «свежими» документами? Или, может, все же нужно делать наоборот: указанные Стратегия и Дорожная карта должны были бы соответствовать идеологии государственной региональной политики, которая определена Законом «О принципах государственной региональной политики» и Государственной стратегией регионального развития?
Появление планировочных документов, которые влияют на все украинское пространство и не содержат никакой аналитики об их прогнозном влиянии на развитие территорий, не в полной мере согласовываются с принципами и целью государственной региональной политики, определенной законом, свидетельствует о довольно слабой институционной состоятельности, а то и о неготовности органов исполнительной власти формировать свои отраслевые политики в гармонии с государственной региональной политикой.
Поскольку задачей этой статьи не является анализ всех этих документов, обратим внимание на документ, который еще не утвержден, и потому существует теоретическая возможность влиять на его содержание.
Проект обновленной Государственной стратегии регионального развития: куда идем?
Государственная стратегия регионального развития-2027 формально является действующей, но реально не реализовывается. И не только потому, что война, но и поэтому, что к плану мероприятий по реализации Стратегии так и не были подготовлены программы регионального развития для отдельных типов территорий и не были выделены средства в государственном бюджете Украины на реализацию Стратегии.
Из-за войны и радикальных изменений, произошедших в Украине и ее регионах, Стратегия действительно нуждается в обновлении. Но такое обновление должно проходить на основе определенной логики: вызовы — проблемы — цель стратегии — стратегические цели, направленные на достижение цели, — оперативные цели, через которые раскрываются достижения стратегических целей, — задачи, вытекающие из оперативных целей, имеют понятное содержание, которое дает возможность определить результаты и индикаторы успешности выполнения задачи. Кажется, все просто, но на самом деле получается не очень.
Вызовы
В проекте Стратегии, подготовленной профильным Министерством развития громад, территорий и инфраструктуры, записано: «Было определено восемь актуальных вызовов развития страны, нуждающихся в решении, в том числе, в рамках государственной региональной политики до окончания планового периода». На наш взгляд, при идентификации вызовов допустили некоторую методологическую ошибку: формулировать новые вызовы и игнорировать другие, которые были определены до войны и остаются актуальными и сегодня. Война просто усилила некоторые из них. Поэтому понять логику замены четко понятных вызовов на контроверсионные довольно сложно.
Например:
О территориальном подходе и безопасности
В аналитической части проекта Стратегии указано: «Реализация государственной региональной политики на период до 2027 года будет осуществляться на основе комплексного территориального подхода, который предусматривает, что объектом в рамках региональной политики является территория, характеризующаяся специфическим набором социальных, пространственных, сферы безопасности, экологических и экономических особенностей». Это ключевой подход, который должен быть применен при формулировании дерева целей и задач Стратегии.
В аналитической записке достаточно подробно и в цифрах проиллюстрированы вызовы, которые были идентифицированы для Стратегии ее разработчиками.
Но, несмотря на заявленный в проекте Стратегии территориальный подход, в тексте документа так и не зафиксировано, что в Украине реально сложилась ситуация с новым макрорегиональным делением по такому важному параметру, как безопасность.
На приведенной карте хорошо видно, что на сегодняшний день в Украине есть территории, сильно отличающиеся между собой по показателю безопасности.
Часть территорий в пределах 5 км вдоль линии фронта и украино-российской/белорусской границы в целом непригодна для проживания и ведения экономической деятельности.
Часть территории Украины в пределах 30 км вдоль линии фронта и украино-российской/белорусской границы наиболее опасна для проживания и ведения экономической деятельности, в пределах 100 км — опасна.
Для таких территорий нужны свои особые подходы по организации проживания там людей и ведения экономической деятельности.
О приоритетах регионального развития до 2027 года
Обновленная стратегия рассчитана до 2027 года, поэтому перечень приоритетов логично должен быть достаточно коротким и соответствовать потребностям для разных макрорегионов по показателям безопасности.
Предлагаем для каждого из макрорегионов — Фронтира, Опоры, Тыла — определить свои приоритеты:
- в тыловом макрорегионе (Тыл) приоритетами должны стать быстрый экономический рост на инновационной основе открытия совместных предприятий с партнерами ЕС, релоцированных предприятий; интеграция вынужденных переселенцев в территориальные громады; создание логистических импортно-экспортных центров и новых трансграничных переходов;
- в центральном макрорегионе (Опора) приоритетами могут быть развитие оборонной промышленности и объектов, поддерживающих обороноспособность страны, защищенные аэродромы, производства; развитие науки и исследований двойного назначения; образование и профессиональная подготовка, направленная на восстановление страны и ее обороноспособность; эффективное сельское хозяйство с высокой добавленной стоимостью благодаря переработке; формирование базы для восстановления деоккупированных и пораженных территорий;
- в макрорегионе Фронтир безусловными приоритетами являются безопасность проживания граждан; создание условий для частичного возвращения жителей в места с определенной стабилизацией безопасности для проживания; разминирование и очистка территорий от загрязнений взрывоопасными предметами и веществами; восстановление социальной, транспортной инфраструктуры и управления в территориальных громадах.
О стратегических и оперативных целях
При подготовке стратегий важно соблюдать определенную логику движения от общего к частному, от целей к задачам. Следовательно, содержание стратегической цели должно раскрываться в целях оперативных, а задача под каждую оперативную цель обязана обеспечивать ее достижение. Поэтому формулирование стратегической и оперативных целей, которые обеспечат достижение стратегической, должны корреспондировать: оперативные цели вытекают из цели стратегической.
Поэтому, когда мы берем формулировку стратегической цели 1: «Формирование сплоченного государства в социальном, гуманитарном, экономическом, климатическом, экологическом, в сфере безопасности и пространственном измерениях», то мы понимаем, что оперативные цели как раз направляются на то, как достигается сплоченность в пространственном или в сфере безопасности измерении. К сожалению, в проекте Стратегии такая четкость отсутствует.
Табл.2. Стратегическая цель I. Формирование сплоченного государства в социальном, гуманитарном, экономическом, климатическом, экологическом, безопасностном и пространственном измерениях
Оперативные цели выглядят перегруженными и такими, которые не раскрывают содержания стратегической цели в достаточной степени. На наш взгляд, здесь нужно было бы подойти более комплексно и попытаться раскрыть стратегическую цель таким образом, как это показано ниже.
Табл.3. Стратегическая цель І. Формирование сплоченного государства
в социальном, гуманитарном, экономическом, климатическом, экологическом, безопасном и пространственном измерениях
О функциональных типах территорий
В проекте обновленной Государственной стратегии регионального развития-2027 определение функциональных типов территорий существенно отличается от заложенного в действующей Стратегии. К сожалению, новый подход вряд ли является более эффективным и таким, который согласовывается с европейскими подходами и украинскими реалиями. Неправильное применение территориального подхода в Стратегии содержит риски девальвации такого подхода при стратегировании в целом.
В договоре о функционировании ЕС записано: «Статья 174. С целью содействия общему гармоническому развитию Союз разрабатывает и проводит действия, которые ведут к укреплению его экономической, социальной и территориальной сплоченности. В частности, Союз направляет свою деятельность на уменьшение диспропорций между уровнями развития разных регионов и отсталых регионов, которые находятся в наименее благоприятных условиях.
Среди указанных регионов особое внимание нужно уделять сельской местности, территориям под влиянием промышленной трансформации, регионам, страдающим от суровых и постоянных природных или демографических проблем, таким как регионы крайнего севера с очень низкой плотностью населения, а также островным, пограничным и горным районам».
Как видим, из содержания приведенной статьи можно сделать определенные выводы:
- ЕС осуществляет политику укрепления своей экономической, социальной и территориальной сплоченности;
- политика сплоченности направляется на уменьшение диспропорций в развитии между регионами;
- особое внимание отводится отсталым регионам, которые объективно находятся в наименее благоприятных (неблагоприятных) условиях;
- в рамках регионов отдельно выделяется ряд типов территорий, которые нуждаются в дополнительном внимании;
- непосредственно в договоре к таким наиболее проблемным территориям отнесены сельские, территории под влиянием промышленной трансформации (старопромышленные), островные, горные, пограничные, а также те, для которых характерны суровые природные условия или очень низкая плотность населения.
Логически из приведенного можно увидеть, что отнесение отдельных территорий к определенному типу может проходить на основе характеристики их состояния: принадлежности к сельским территориям, пограничным, горным или наличия другого объективного признака — климата, низкой плотности населения, промышленной трансформации (промышленный упадок, старопромышленные районы — так это называют в реальной жизни).
В то же время в приложении 1 к проекту обновленной ГСРР-2027 указано, что для целей Стратегии определяются следующие функциональные типы территорий:
- территории восстановления;
- региональные полюса роста;
- территории с особыми условиями для развития:
- территории с низким уровнем социально-экономического развития;
- территории с международными, ограничениями по безопасности;
- территории с природными ограничениями;
- территории техногенных и природных катастроф;
- территории, нуждающиеся в экономической реструктуризации;
- территории устойчивого развития.
Непонятно, зачем отходить от европейской терминологии там, где это не крайне необходимо? В Украине существуют такие проблемные территории, как сельские, пограничные, горные, о которых идет речь в ключевом договоре ЕС, а проект предлагает совсем другие определения, которые сложно привязать к общеупотребляемым в Европе терминам.
Следовательно, можно утверждать, что определенные в проекте обновленной ГСРР-2027 подходы к перечню функциональных типов территорий без их предварительного моделирования неприемлемы. Ошибочное определение таких территорий неизбежно приведет к неэффективности использования инструментов их государственной поддержки и стимулирования, будет дискредитировать саму идею применения такого подхода к стратегическому планированию. 627 территорий восстановления, где в одной категории находятся Чоп и Изюм, — яркий пример ошибочности такого подхода.
Вместо вывода
Попытка обновить Государственную стратегию регионального развития на период до 2027 года заслуживает внимания. Это действительно нужно. При этом мы должны понимать, что такое обновление необходимо не ради обновления, а для создания пространственной основы восстановления пораженных территорий и регионов, выработки политики развития, которая учитывала бы новые реалии, вызванные войной.
Также мы должны понимать, что внутренних ресурсов для финансирования программ и проектов развития у нас сейчас нет и в ближайшие годы не будет. Поэтому наши планировочные документы должны быть очень логичными и понятными для наших иностранных партнеров, на средства которых мы рассчитываем. Поэтому Стратегия должна оперировать терминологией, которая близка и понятна им, иметь логическую структуру, опираться на четкие причинно-следственные связи, содержать индикаторы успешности, которые можно измерить.
К сожалению, пока проект Стратегии не отвечает таким требованиям в полной мере. Остается надеяться, что после общественного обсуждения министерство учтет множество поданных предложений, и мы получим Стратегию, которую действительно можно реализовать и под которую Украина сможет привлечь необходимые внешние ресурсы.