Побоювання щодо місцевих бюджетів, висловлені в статті Оксани Продан та Олександра Слобожана, розкривають ширшу проблему: децентралізація не набула сталого характеру. Загроза скотитися до централізації, навіть до авторитаризму, є більш ніж реальною, про що свідчить хоча б упровадження в місті Чернігові, віддаленому від зони бойових дій, військової адміністрації. Яка, зрештою, так і не виконала основної своєї функції — убезпечення громадян — оскільки не заборонила проведення важливого, але потенційно небезпечного заходу волонтерів.
Необхідних законодавчих актів для сталого розвитку місцевого самоврядування не ухвалено. Формування нової просторової основи місцевого самоврядування й територіальної організації не підкріплено законодавчим регулюванням адміністративно-територіального устрою. Системи зворотного зв’язку між повноваженнями та відповідальністю органів місцевого самоврядування не створено через зволікання з ухваленням законопроєкту №4298, яким упроваджується формалізований державний контроль над законністю діяльності місцевого самоврядування. І, зрештою, найвагоміший крок у реформі — фіскальна децентралізація — опинився під загрозою ревізії.
Що не так із позицією АМУ?
Цілком поділяючи занепокоєння очільників виконавчої дирекції Асоціації міст України (АМУ) щодо намірів спрямувати надходження від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) з військовослужбовців до державного бюджету, варто уточнити певні позиції. Насамперед дещо некоректно в порівняльній діаграмі наводити видатки, прямо не пов’язані з оборонними.
Проблема тих-таки тарифів не виникла під час війни — для компенсації різниці в тарифах держава вже закріпила за місцевими бюджетами додаткових 4% ПДФО. Знов-таки, залишки коштів на кінець 2022 року не були списані до державного бюджету, а стали фінансовим ресурсом 2023-го. І, зрештою, фінансування делегованих повноважень є головним повноваженням місцевого самоврядування, заради якого держава закріпила за місцевими бюджетами 60% ПДФО для міських, сільських, селищних бюджетів і 15% ПДФО та 10% податку на прибуток для обласних.
Тобто загальнонаціональні податки було закріплено 2014 року для балансування саме делегованих повноважень. Тому некоректно ставити питання, куди держава витратила рештки часток ПДФО, який апріорі є не місцевим, а саме державним податком. Зрештою, будьмо толерантні до того, що автори статті «не помітили» 15% ПДФО, що зараховується до обласних бюджетів.
Як узагалі виникла проблема з військовим ПДФО?
На це в статті відповіді немає. Насправді це є наслідком норми Податкового кодексу, що передбачає зарахування ПДФО за місцем реєстрації підприємства чи розташування відокремлених підрозділів. Це створює величезні диспропорції між бюджетами — більш як утричі навіть після вирівнювання, що є неприйнятним для європейської практики. Так, Гірська громада, де розташований аеропорт Бориспіль, має доходи від ПДФО, в 15 разів вищі за середній рівень в Україні до війни. Звісно, в цьому заслуг мешканців громади немає, просто під час формування нового адмінтерустрою її було пролобійовано, хоча методологія передбачала віднесення території аеропорту до Бориспільської громади.
ПДФО з військових становить уже третину надходжень цього податку, тож місце реєстрації/дислокації військової частини стає золотим дном для відповідної громади. Звідси нашумілі видатки на стадіони та бруківку. Бо ж місцеві керівники знають, що іншої можливості підремонтувати соціальну та інженерну інфраструктуру не буде. Особливо якщо сусід умовить керівництво такої частини передислокуватись і перереєструватись у себе.
Наступного року, звісно, настане фінансовий колапс у бюджеті, бо доходи поточного року ввійдуть до бази наступного, відповідно Мінфін передбачить вилучення коштів із «багатої» громади, в якої насправді не буде змоги навіть покрити обов’язкові видатки в разі перереєстрації військової частини. Тому Мінфін і запропонував вилучити весь «військовий» ПДФО до державного бюджету.
Але це суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем, оскільки ПДФО з військовослужбовців за своєю природою нічим не відрізняється від такого самого податку на доходи представників інших професій. І це буде поганим прикладом, оскільки величезні дисбаланси є також у ПДФО, що стягується з державних монополій — НАК «Нафтогаз України», «Укрпошти», «Укрзалізниці» — і зараховується за місцем їх реєстрації в Києві. Знову пересмикування в статті — до бюджету Києва зараховується ПДФО не лише з киян, а фактично з мешканців усієї України.
Яким може бути рішення проблеми?
Рішення є простим і апробованим у ЄС — зараховувати цей податок за місцем проживання чи реєстрації фізичної особи — платника податку. Насамперед це відповідає природі цього податку, де платником є саме фізична особа, а роботодавець лише виконує функції податкового агента. Надходження податку в такому разі будуть планомірними й добре прогнозованими. Водночас диспропорції будуть невисокими навіть до фінансового вирівнювання. Це справедливо, оскільки фізична особа отримує соціальні послуги загалом саме за місцем проживання, а не роботи.
Знов-таки вирішується проблема голосування внутрішньо переміщених осіб — людина сплачуватиме свій ПДФО в бюджет громади, де фактично проживає, що створює прямий зв’язок між виборцем і владою. Технічно реалізувати цю ідею досить просто — додати ще одну колонку в податковому звіті із зазначенням коду громади — місця реєстрації (декларації) платника. З урахуванням того, що інформація про індивідуальний код вже є у звіті (оскільки використовується для обліку внесків на пенсійне забезпечення), закиди деяких чиновників із ДПА, буцімто це важко зробити, варто відносити до їх природженої ліні й небажання щось змінювати.
Позиція Києва як перешкода продовженню реформи
Нібито все просто, але проти буде… Київ, який нині казково багатий, про що свідчать хоча б скандали з барабанами та овочерізками для бомбосховищ, які мали фінансуватися з міського бюджету, бо районних у місті Києві бюджетів немає. Водночас його бюджет об’єктивно втрачає, оскільки в ньому зареєстровано всі підприємства-монополісти й низку великих підприємств, які провадять діяльність по всій Україні. А оскільки АМУ традиційно очолює голова Київської міської державної адміністрації, за сумісництвом — київський міський голова, асоціація очікувано буде проти таких змін.
Як аргумент висловлюють думку, що в такому разі мер не буде зацікавлений у залученні підприємств на територію громади. Дійсність трохи інакша — бізнес іде туди, де краща ситуація з логістикою та робочою силою. Найбільше інвестицій спостерігалося з 2008-го до 2013 року, коли формула вирівнювання взагалі не стимулювала збільшення доходів від ПДФО. Знов-таки, в сусідній Польщі, де зберігається приплив інвестицій, податок на доходи громадян сплачують саме за місцем проживання людини, але мер гміни ніколи не відмовляє у створенні підприємства під приводом, що на такому виробництві працюватимуть мешканці інших гмін. Бо головне завдання місцевого керівництва — забезпечити зайнятість своїх мешканців і, відповідно, соціальний спокій та рівень добробуту. Така позиція відповідає політиці згуртованості, що домінує в ЄС, до якого ми прагнемо долучитися.
Що ще важливо для фіскальної реформи?
Окрім зміни порядку зарахування ПДФО, слід виконати низку інших завдань, які покращують місцеві фінанси й роблять фіскальну реформу незворотною. Насамперед це зміни у формулі вирівнювання, які передбачають:
- перехід до виключно горизонтального вирівнювання, коли обсяг коштів, які вилучають із багатих місцевих бюджетів, відповідає обсягу дотацій для бідних. Така практика, що застосовується в деяких країнах ЄС, дає змогу припинити розмови про те, що кошти забирають до державного бюджету. Це дотація солідарності, коли багаті діляться з бідними, а Мінфін є лише посередником, що здійснює розрахунки таких трансфертів;
- включення до формули вирівнювання єдиного податку третьої групи, який по суті заміняє ПДФО й податок на прибуток і тому не є місцевим податком;
- перерахування податку на прибуток до державного бюджету як такого, що є нестабільним і зменшується рік у рік;
- включення до формули вирівнювання бюджету міста Києва. Це дасть змогу припинити інсинуації стосовно того, що «всім дають 60% ПДФО, а Києву — лише 40%», водночас замовчуючи те, що з бюджету Києва не вилучають коштів у порядку реверсної дотації, як із інших міст. Звісно, потрібно нарешті визначитися щодо статусу Києва в системі адміністративно-територіального устрою. Якщо це громада—район, що відповідає, наприклад, статусу Парижа, то до його бюджету має перераховуватися 60% ПДФО, якщо громада—район—регіон, то 75%. І вирівнювання має здійснюватися окремо як для громади, так і для регіону.
Також слід реформувати місцеві податки та збори, скасувавши пільги, надані державою. Цим ми наблизимо бюджетну систему до ухваленої в ЄС, де місцеві податки є основними в місцевих бюджетах.
Необхідно зрештою поставити крапку в питанні визначення частки ПДФО, яка закріплюється за місцевими бюджетами. Для цього потрібно здійснити інвентаризацію делегованих повноважень, відокремивши їх від державних і власних, обрахувати їх вартість і в такий спосіб визначити відсоток ПДФО, необхідний для балансування обсягу цих видатків на національному рівні.
Що заважає зробити виважений крок?
Однак на сьогодні ні Мінфін, ні АМУ, схоже, не готові домовитися про такий розрахунок. Обидві сторони покладаються на застосування політичних, а не концептуально обґрунтованих методів. Перші апелюють до того, що місцеві бюджети розкошують під час війни, тож потрібно забрати частину доходів до державного бюджету. Друга сторона вказує на низку соціальних програм, які держава скинула на місцеві бюджети без належної фінансової компенсації.
І, нарешті, про нашумілий законопроєкт №9559-д, який має дозволити муніципалітетам легально витрачати гроші на оборону. По суті це констатація факту, що держава неспроможна виконувати одну зі своїх основних функцій — оборони. Це також суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, що визначає місцеве самоврядування як право та спроможність місцевої влади вирішувати питання місцевого, а не загальнодержавного значення. Зрештою, якщо хтось вважає, що внаслідок цього покращиться постачання в ЗСУ, то це геть не очевидно.
Одна річ — купувати китайські «Мавіки» для ТрО, інша — здійснювати процедури публічних закупівель, дотримуючись усіх вимог секретності. Реально до місцевої влади звернеться Міністерство оборони з рознарядкою перерахувати кошти на його рахунок. Дозволено — отже, обов’язково. В будь-якому разі кошти з місцевих бюджетів буде вилучено добровільно-примусово.
Альтернативу запропоновано. Чи вистачить мудрості в центральної та місцевої політичних еліт сісти за стіл переговорів, а чи й далі працюватиме принцип «сильному домовленості не потрібні», — покаже час. Але не потрібно постійно апелювати до війни — продумані рішення, як показує досвід, наближають нас до перемоги швидше за популістські, але руйнівні як для місцевого самоврядування, так і для держави загалом.