Минув рік після того, як західні лідери пообіцяли швидкі та жорсткі санкції проти Росії. Чи відповідає реальність політичній риториці? Про це йдеться у опублікованому Королівським інститутом об’єднаних служб (RUSI) найстарішим у світі та провідним аналітичним центром у сфері оборони та безпеки Великої Британії, аналізі.
Повномасштабне вторгнення Росії в Україну наближається до своєї першої річниці. Санкції, поряд із наданням військової підтримки, залишаються центральною частиною відповіді на агресію, яку застосовують союзні західні країни. Швидкість, згуртованість і координація цієї реакції часто називали безпрецедентними. Незважаючи на тиск, з якими стикаютьcя країни в плані поставок енергоресурсів, інфляції та значних економічних збитків, пов’язаних із впровадженням ними програм санкцій, занепокоєння щодо того, що вузькі економічні інтереси окремих держав можуть роздробити цю коаліцію, досі не справдилися.
Разом із тим, минуло більше року відтоді, як західні лідери вперше заявили про застосування санкцій проти Росії, коли Кремль зосередив свої сили на кордоні з Україною.
Як ці погрози «найжорсткіших санкцій проти Росії» втілилися в життя, зіткнувшись з реальністю? І чи виправдався їх вплив на російську економіку та тих, хто отримує вигоду від російського уряду або підтримує його — те, що обіцяли західні лідери напередодні повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року?
Ця стаття — огляд останніх 12 місяців. В ній зібрано теми та наративи, вжиті щодо санкцій політичними лідерами Великої Британії, ЄС і США до подальшого вторгнення Росії в Україну. Огляд повідомлень ЗМІ, урядових заяв і політичних дебатів аналізує політичні цілі та обмеження, з якими стикаються західні лідери в своїх обговореннях щодо застосування санкцій проти Росії, зосереджуючись на єдності виправдань і загроз, оцінці їх неоднозначності та різниці у вартості для кожної з країн.
Забігаючи наперед, хоча зараз з’являються чіткі докази того, що санкції згортають російську економіку, перехід від політичної риторики до реальності виявився для західних лідерів складним, а вплив і наслідки санкцій для Росії були менш миттєвими, ніж передбачалося.
Незважаючи на спільні цінності та обґрунтування, політичні лідери США, ЄС та Великобританії зіткнулися з асиметричними витратами та внутрішнім тиском; і спроби досягти та зберегти єдність відповіді обмежили швидкість розгортання а, отже, і ефективність санкцій Це, зрештою, призвело до неоднозначних повідомлень щодо того, які санкції будуть застосовані до яких цілей і коли.
Союзники України не мають зупинятись. У 2023 році започатковані в 2022 спільність дій та згуртованість потрібно буде зміцнити та розширити, позаяк зашморг навколо російської економіки слід зберегти та затягнути.
Що звучало на початку
Від самого початку нарощування військової сили Кремля західні лідери відповіли власною риторикою нарощування санкцій. Наприклад, 25 листопада 2021 року тодішній канцлер Німеччини Ангела Меркель заявила, що «будь-яка подальша агресія проти суверенітету України матиме високу ціну».
За нею виступив президент США Джо Байден, який 10 грудня заявив, що «якщо [Путін] піде на Україну, економічні наслідки для його економіки будуть руйнівними».
Тодішній прем’єр-міністр Великої Британії Борис Джонсон 14 грудня попередив, що «якщо дії Росії будуть необдуманими та божевільними настільки, щоб вторгнутися на суверенну територію України, союзники запровадять надзвичайно жорсткий пакет економічних санкцій.
Бажання західних лідерів стримати войовничість Путіна було чітким і єдиним. Країни узгодили обґрунтування втручання, зокрема: наголос на суверенітеті та територіальній цілісності України; відповідь на порушення Росією заснованого на правилах міжнародного порядку; важливість дотримання Росією існуючих дипломатичних угод; і широке бажання підтримати Україну проти спрямованих на зміну встановлених кордонів і правових норм дестабілізуючих дій Росії,
У цих широко поширених обгрунтуваннях були чітко помітні відмінності в мотиваціях, що відображало різний вплив членів коаліції на Росію. Наприклад, для країн Балтії, що межують з Росією, особливе занепокоєння викликало порушення Кремлем національного суверенітету та територіальної цілісності. Наратив Великої Британії, в свою чергу, полягав у підкресленні її ролі як суверенного захисника свободи та демократії, що відповідає позиції уряду після Brexit. Для Німеччини джерелом тривалого політичного тиску та тривоги були енергетична безпека і майбутнє «Північного потоку-2».
Основне виправдання для застосування санкцій було вперше помічене в їх розгортанні проти Росії у відповідь на визнання Кремлем незалежності сепаратистських регіонів Донецької та Луганської областей на сході України за кілька днів до повномасштабного вторгнення. Як зазначив тоді канцлер Німеччини Олаф Шольц, «ми не можемо з цим погодитись. Якщо всі в Європі почнуть гортати історичні підручники у пошуках того, де раніше були кордони, тоді на нас чекає дуже неспокійний час».
Оскільки ще за кілька місяців до цього першого відкритого кроку до подальшого порушення суверенітету та незалежності України провокації Кремля посилювалися, західні лідери намагалися використати обіцянку санкцій і загрозу їх впливу, як важелі для стримування планів Путіна та деескалації його очевидних військових амбіцій.
У грудні 2021 року президент Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн зазначила, що «ми хочемо деескалації та припинення будь-якої агресії проти сусідів [Росії]. В іншому випадку Європейський Союз намагатиметься посилити свої санкції та вжити інших заходів в економічному та фінансовому секторах за погодженням з нашими партнерами».
Так само за кілька днів до вторгнення Кремля державний секретар США Ентоні Блінкен заявив що «метою санкцій, у першу чергу, є спроба стримати Росію від війни. Щойно ви їх активуєте, це стримування зникає».
Борис Джонсон, стоячи поруч з президентом України Володимиром Зеленським, гучно пообіцяв , що санкції будуть автоматично застосовані до Росії, щойно перший російський солдат перетне кордон з Україною.
Проте, незважаючи на ці погрози та обіцянки, стратегію Заходу могли підірвати кілька факторів. Одним із таких факторів було те, як західні лідери, здавалося, покладалися на певну стратегічну неоднозначність у своєму наративі. Наприклад, речник ЄС Пітер Стано лише за три дні до повномасштабного вторгнення зазначив, що «жодних рішень щодо будь-яких нових санкцій проти Росії не прийнято… Наші санкції будуть запропоновані, обговорені та ухвалені лише у відповідь на подальше порушення чи агресію проти України».
Можливо це мало на меті залишити відкритим шлях для деескалації, але у поєднанні з попередньою анемічною реакцією Заходу на російську агресію в Україні, а також інші приклади порушення міжнародних норм, таких як екстериторіальні вбивства та отруєння опозиціонерів – це могло змусити Кремль повірити, що розмови Заходу не призведуть до обіцяних партнерами «безпрецедентних дій».
Вирівнювання та посилення
Незважаючи на те, що загалом спостерігалось співпадіння риторики, узгодження стратегії та виконання санкцій було важче помітити, можливо, частково через бажання зберегти стратегічну двозначність, а також через неоднозначні повідомлення, які надходили від деяких західних лідерів. Таким чином, ще однією причиною, через яку Путін сумнівався в здатності союзників України запровадити режими санкцій, якими вони погрожували, могло бути переконання, що узгодження дій держав-членів ЄС та інших західних країн буде для них надто складним завданням, особливо з урахуванням того, що серед них були і ті, хто готовий був саботувати їх впровадження цей рух.
Наприклад, під час зустрічі з Путіним на початку лютого 2022 року прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан зазначив, що Росія зіткнулася з попередніми пакетами санкцій, які, на його думку, завдали більшої шкоди економіці Угорщини передусім з огляду на втрату доступу до ринку. Він наполягав на тому, що санкції є «невдалим інструментом, інструментом, який приречений на провал у міжнародній політиці».
У більш широкому плані лідери ЄС визнали, що джерелом потенційної напруги є різні витрати для держав-членів. Німеччина, на той час найбільший споживач російського газу в ЄС, обмірковувала свою майбутню енергетичну безпеку та незворотні витрати на «Північний потік-2», газопровід з Росією вартістю 11 мільярдів доларів.
Перші політичні сигнали з Німеччини ставили акцент на переговорах і деескалації, стверджуючи, що нещодавно завершений проект не слід використовувати в якості санкційного інструменту. Як зазначив ненfзаваний високопоставлений дипломат ЄС, «безкоштовного сиру не буває». Мовляв Німеччина має глибокі стосунки з Росією, тож економічний біль від санкцій для неї буде більш відчутним, ніж для інших.
Президент США Джо Байден, чия економіка набагато менше за більшість економік світу зав’язана на Росії, також, здавалося, не був надто готовий миритися з цими наслідками, висловлюючи бажання «обмежити біль, який відчуває американський народ через ціни на пальне».
На противагу цьому, Ендрю Бейлі, керуючий Банком Англії, був більш оптимістичним у своїй оцінці потенційної шкоди Великій Британії, стверджуючи , що те, що «санкції проти Росії можуть завдати шкоди Лондону як фінансовому центру», є аргументом, що не втримує критики.
Від розмов до справи
Невідомо, чи Путін не повірив погрозам і обіцянкам західних лідерів, ґрунтуючись на минулому досвіді, або на власному переконанні, що західні економіки не можуть дозволити собі виконати погрози, особливо з огляду на їх енергетичну залежність. Так само невідомо, чи вірив він (чи йому радили), що російська економіка є достатньо стійкою, щоб витримати обіцяні західні санкції. Або просто не зважав на це і вперто зосередився на втіленні своєї віри в те, що Росія та Україна є «єдиним народом», спроби союзників стримати його провалилися 24 лютого 2022 року.
Незважаючи на чималі проблеми, включно з проблемою об’єднання 27 країн-членів ЄС, вузькими місцями в процесі визначення Великої Британії та очевидною відсутністю єдності у виборі цілей санкцій союзників, розгортання санкцій Заходу було справді швидким і сильним.
Але чи «знищили» російську економіку? Ні, поки що ні – але так само постійні заперечення з боку Москви, зокрема заяви Путіна про те, що «стратегія економічного бліцу провалилася» і спричиняє «погіршення економіки на Заході», також не відповідають дійсності.
Дорога вперед
Погрожуючи «масовими» санкціями в невдалій спробі стримати вторгнення Путіна, західні лідери дотримувалися обіцяного шквалу економічних і торговельних обмежень, постійно визначаючи нові цілі в своїх зусиллях обмежити здатність Кремля фінансувати та забезпечувати ресурсами свою військову машину.
Незадовго до того, як російські танки перетнули український кордон 24 лютого минулого року, колишній посол США в Росії Майкл Макфол зазначив, що шлях до успішного застосування санкцій полягає в постійному посиленні тиску, який вони чинять. Протягом останніх 12 місяців союзники України прагнули зробити саме це, але попереду ще довгий шлях.
Як визнають самі західні лідери, санкції легше оголосити, ніж втілити. Для багатьох країн попередні режими санкцій були спрямовані проти більш віддалених цілей і вимагали обмежених дій через відсутність зв’язку між цілями санкцій і тими, хто приймає рішення. Відсутність ефективного впровадження, таким чином, майже не мала наслідків. Наприклад, санкції проти Росії після її анексії Криму в 2014 році та проти Білорусі після фальсифікованих президентських виборів у серпні 2020 року були тьмяними та мали обмежений вплив. Якщо однією з цілей санкцій було «надіслати повідомлення», то, здавалося б, повідомлення, які надсилали західні лідери 12 місяців тому напередодні військової мобілізації Росії, не сприймалися як реальні та такі, що матимуть наслідки.
В наступні 12 місяців завдання полягає в тому, щоб ці союзники залишалися єдиними та знаходили подальші заходи, за допомогою яких можна було б обмежити військове фінансування та ресурси Росії. Вони повинні включати визначення додаткових засобів зменшення спроможності Росії отримувати іноземні доходи та джерела компонентів, необхідних для поповнення її військової діяльності; виявлення та усунення лазівок, через які Росія обходить фінансові та торговельні обмеження Заходу; а також усунення лазівок і можливостей ухилення від санкцій, які пропонують треті країни, які досі не визнали важливість застосування санкцій перед лицем російської агресії для власної безпеки.
Протягом усього нарощування російської військової сили за кілька місяців до вторгнення Захід вважав санкції критичним інструментом у відповідь на агресію Кремля. Незважаючи на те, що вони були критично важливими, нам ще належить побачити, чи вони зрештою матимуть обіцяний ефект, про який багато політиків говорили 12 місяців тому.