Нещодавня заява першого віцеспікера та наближеної до президента людини Олександра Корнієнка про те, що влада тестує президентську модель, доволі неоднозначна, але небезпідставна Хоч би скільки сам Корнієнко потім пояснював, що його слова вирвані з контексту, але ж він лише констатував фактичний стан справ. Адже зараз президент контролює і парламент, і уряд. І найголовніше — очолює силовий блок в умовах війни.
Ідея про розширення влади президента для України завжди актуальна, а бажання будь-якого чергового гаранта Конституції відтяпати побільше повноважень у парламенту і Кабміну — закон. То, може, нам і треба йти туди, наділивши президента на рівні Конституції відповідальністю за виконавчу гілку влади? А якщо ні, то все-таки чому?
Як президенти впливали на владу в країні
Теперішня парламентсько-президентська форма змінила президентсько-парламентську внаслідок внесення змін до Конституції 2004 року. Але, незважаючи на всі зміни до Основного Закону, кожний президент знаходив можливість його порушувати та розширювати свої фактичні повноваження.
За Конституцією 1996 року, парламент затверджував кандидата на посаду прем’єра та міг висловлювати недовіру складу уряду. Але всіх міністрів президент Кучма призначав за пропозицією прем’єра без участі народних депутатів. Тому парламент не контролював ні міністрів, ні доручення президента уряду.
Олігархат у його класичному розумінні породили вибори 1998 року, коли депутатами було обрано представників великого бізнесу. Президент Кучма з допомогою силових структур і через надання доступу до бюджетних коштів контролював цих олігархів.
Під кінець каденції Леоніда Кучми, щоб урегулювати кризу, з порушеннями процедури до Конституції внесли зміни, забравши в президента частину повноважень. Ініціювати вибір кандидатів на посаду прем’єра та більшості міністрів тепер міг парламент, президент обмежився лише кандидатами на посади міністрів закордонних справ та оборони. Увесь склад уряду затверджував парламент. Схожа ситуація була і з генпрокурором і головою СБУ: щоб їх призначити, потрібна була згода депутатів.
Здавалося, що світле майбутнє без порушень Конституції настане після Помаранчевої революції. Проте новообраний президент Ющенко започаткував практику скасування указів про призначення суддів Конституційного суду і генерального прокурора.
Згодом чинна редакція Конституції заважала Януковичу стати диктатором, тому в липні 2010 року 252 народні депутати звернулися до КСУ, щоб з’ясувати, чи були ухвалені зміни до Конституції 2004 року відповідно до процедури. Конституційний суд погодився, що процедуру порушили, і скасував зміни 2004 року. Повернення до Конституції 1996 року зміцнило одноосібну владу Януковича, і як наслідок ми отримали Революцію Гідності.
21 лютого 2014 року після втечі Януковича парламент конституційною більшістю ухвалив закон про відновлення дії окремих положень Конституції України 2004 року.
Новообраний президент Порошенко продовжив практику попередників і знаходив нові способи порушувати Конституцію. До прикладу, народні депутати наділили його невластивими повноваженнями щодо створення НАБУ, формування конкурсних комісій для добору директора та його призначення на посаду.
Після різкого старту і турборежиму президента Зеленського практично зникли сподівання, що він не порушуватиме Конституції. Продовжуючи практики Ющенка, у березні 2021 року президент скасував указ про призначення Олександра Тупицького і Олександра Касмініна суддями Конституційного суду. Також чинний президент дуже любить давати доручення уряду, хоча за Конституцією він не є головою виконавчої влади. А нещодавній документ, що з'явився в публічному просторі, де доручення прем'єр-міністрові дає вже голова офісу президента Єрмак, тільки закріпили факт того, як вдало Банкова відпрацьовує президентську модель.
Усі ці історії ведуть до одного висновку: незалежно від того, за якою Конституцією ми живемо і хто має більше повноважень — парламент чи президент, змішана форма правління із закладеним у неї дуалізмом (а голови обласних адміністрацій, які наразі координують силовиків і територіальні органи центральної влади в регіонах, призначаються і контролюються президентом) штовхає президентів порушувати Конституцію, а разом із нею і фундаментальний баланс влад. Тобто рано чи пізно, щоб урівноважити систему державного управління, постане питання самовизначення: куди нам — до парламентської чи президентської республіки?
Чи можливо Україні повторити успіх президентської республіки США?
Коли ми чуємо про успішну президентську республіку, на думку одразу спадають США. Країни Латинської Америки та деякі країни Африки намагалися відтворити цю модель, але все закінчувалося або військовою диктатурою, або скочуванням до рівня бананових республік, з разючим розшаруванням на бідних і багатих та слабкою економікою.
То чому ж система влади в США зробила державу такою успішною? Баланс гілок влади, який закладено в Конституції США 1787 року, фактично залишається незмінним протягом трьох століть. Вона є життєздатною через суму кількох факторів.
По-перше, в Конституції США закладено ефективну систему стримувань і противаг між президентом і парламентом. Якщо президент не схвалює закону, його можуть повторно прийняти двома третинами голосів Сенату та Палати представників. (Хоча зазвичай без волі президента ухвалити законопроєкт неможливо.) Прихід до влади Дональда Трампа якраз і продемонстрував, наскільки потужно працює система противаг та інституції в цій державі.
По-друге, важливим фактором є те, що США — федерація, а не унітарна держава. Тож кожен штат має суттєву фінансову самодостатність, оскільки через модель розподілу влади між центром і суб’єктами федерації значну частину повноважень і грошей для їхньої реалізації в країні віддано саме на рівень штатів. Тому навіть якби хтось із президентів забажав встановити диктатуру, він не зміг би цього зробити через неможливість зосередити доступ до державних грошей у своїх руках.
Так, дійсно, в нас теж іде процес децентралізації влади, і гроші та повноваження — у громад. Але ж то було до війни. Зараз ми спостерігаємо війну між Центром та органами місцевого самоврядування за ПДФО військових. Плюс постійні наїзди на не «своїх» мерів, яких відстороняють від влади, використовуючи інструмент військових адміністрацій. Держава стабільно віджимає гроші і повноваження у громад, і це говорить про несталість реформи.
По-третє, двопартійна політична система додає стабільності американській владі, адже змушує збалансовувати протилежні політичні інтереси і враховувати інтереси різноманітних суспільних груп.
А що маємо в Україні? Партії лідерського типу без ідеологій, відповідальності та якихось перспектив у випадку, якщо лідера не стане або він захоче пити з політики. В державі взагалі немає політичної структурованості, але ж і не буде, якщо ми підемо в бік президентської республіки.
Тому сподівання, що, скопіювавши американську систему влади, ми заживемо щасливо, ілюзорні. Адже умови і традиції в нас кардинально різні. Тим більше що, попри всю силу американської системи влади і партійної структурованості, сьогодні ми бачимо, що і в Америці не все гаразд — республіканці перестали бути єдиними після появи постаті Трампа в політиці. Один із провідних конституціоналістів США Девід Вільямс зазначає, що «на жаль, конституційні проблеми такі глибокі, а ризики наступних президентських виборів такі глобальні, що це не триватиме вічно… Ми в Америці не менше за вас потребуємо парламентської системи, бо президентська провокує лобові зіткнення і конфлікти».
Противники парламентської республіки часто питають: а що було б з Україною після початку широкомасштабного вторгнення, якби вона була парламентською республікою? Ризики відсутності стабільного уряду звичайно є. Але! Проблеми із формуванням уряду в Україні були і в умовах напівпрезидентської республіки. Вони є і зараз: уряд Шмигаля нібито й є, але він не має жодної суб’єктності. Тобто інституція, яка мала б керувати всією виконавчою владою, є лише статистом офісу президента. А в ньому заправляють ті люди, яких ніхто з нас не обирав. Ці люди обросли своїми апаратами, купою радників і консультантів, які керують усіма процесами в країні, але ж юридично ні за що не відповідають.
Уся система держуправління напхана «своїми» людьми, і це жах. І, як на мене, більший, ніж коаліційний уряд, де партії хоча би номінально просуватимуть найкращих своїх, які будуть конкурувати між собою, а не мовчки виконувати команди бозна кого з офісу президента або конституційно підконтрольного президенту Кабміну. Реформу держслужби провалено вщент. Конкурси на посади всіх рівнів — блеф. Ви ж не думаєте, що щось зміниться, коли буде один цар?
Понад те, парламентська республіка в жодному разі не позбавляє державу сильного лідерства. Якби ми були 2019 року парламентською республікою, то Володимир Зеленський намагався би стати прем’єром, а не президентом. А може, у силу цього і не намагався б. Найважливіше, в парламентській республіці є природний розподіл впливу. Очевидно, що найпопулярніший політик країни має очолювати виконавчу владу. Парламентська республіка такий стан справ забезпечує.
Прихильники президентської форми влади малюють апокаліптичні сценарії розвалу країни за умови відсутності сильного президента в час війни і після. «Наші еліти цинічні і безвідповідальні, — справедливо кажуть опоненти парламентської республіки. — Вони за 30 років нічого не зробили для країни, а у разі парламентської республіки просто розтягнуть її на частини».
Однак давайте розглянемо, які механізми передбачені в європейських парламентських республіках на такі випадки. До спільноти яких ми, власне, і зібралися йти.
Чим парламентський досвід Хорватії та Чехії корисний для України
Хорватія є парламентською республікою. Досвід Хорватії для нас актуальний і можливий для наслідування, бо Хорватська війна спочатку спричинила певні авторитарні тенденції, а подальший перехід до парламентської моделі сприяв вступу до ЄС.
Отже, роль президента в державі здебільшого церемоніальна. Він відповідає за представництво держави за кордоном, забезпечує стабільність державного управління, захист незалежності та територіальної цілісності. Але справжня його сила проявляється лише тоді, коли йдеться про війну.
Він є верховним головнокомандувачем збройних сил і призначає все військове керівництво держави. На підставі попереднього рішення парламенту президент оголошує війну та укладає мир, а у разі загрози для держави може приймати рішення про використання військ навіть тоді, коли воєнний стан ще не запроваджений.
Під час дії режиму воєнного стану глава держави може видавати акти, які мають силу закону щодо питань воєнного стану. Щоправда, тільки за умови, коли парламент не працює. Завдяки цьому країна може функціонувати навіть тоді, коли через рівень воєнної загрози неможливо зібрати парламентаріїв на засідання. Більш того, на період дії воєнного стану парламент може надати президенту додаткові повноваження. Для збалансування президентського впливу у конституції Хорватії передбачено, що його рішення має підтвердити парламент, як тільки він збереться. Така система гарантує керованість країною у час війни, одночасно застосовуючи якісні запобіжники від президентської диктатури.
Ще одним прикладом того, що парламентська форма правління може бути цілком успішною, є Чехія. Там президент має традиційні для парламентської республіки церемоніальні повноваження у сфері зовнішніх відносин: приймає вірчі грамоти іноземних послів і формує закордонні дипломатичні установи самої Чехії. Також він є верховним головнокомандувачем збройних сил. Але на практиці питаннями війська здебільшого займається профільний міністр.
Конституція надає президенту повноваження призначати прем’єра та інших міністрів. Проте уряд не може працювати без згоди парламентаріїв. Тому президент лише номінує той склад урядовців, який йому пропонує парламентська більшість.
Модель влади, яку прийняла Чехія в процесі демократизації суспільства, закономірно зробила країну успішною. Вона проста й ефективна, і це сприяє швидкому ухваленню рішень. А злагоджена робота уряду і парламенту допомагає розв’язувати проблеми громадян, а не займатися нескінченною імітацією.
Приклади Хорватії та Чехії показують, що парламентська модель управління державою може бути ефективною, попри побоювання, які існують і серед людей, і у владі.
Безумовно, стартувати в якусь нову конституційну реальність з такого низького рівня довіри до парламенту, який ми маємо зараз, — проблема. Але є тенденція: якщо взяти нинішній (ІХ) склад парламенту, то більшість депутатів до нього потрапили виключно за рахунок іміджу президента Зеленського. В попередньому парламенті людей, які пов’язані з президентом Порошенком, була щонайменше третина. В парламенті часів Януковича — близько половини тих, хто прямо чи опосередковано пов’язаний із ним і його партією. Тобто в українській системі влади президент — саме та людина, яка найбільше зацікавлена, щоб у парламенті не було кваліфікованих депутатів. Якщо там є слабкі люди без особистого політичного капіталу, то ними легко керувати з Банкової. Таким чином президенти отримують значно більше влади, ніж їм дають виборець і Конституція.
Натомість у парламентській демократії немає подібної залежності від лідера. Для прикладу, в Британії лише за час широкомасштабної війни в Україні змінився вже третій прем’єр-міністр від Консервативної партії. Парламентська система дає депутатам реальний вплив, що робить посаду депутата привабливою для компетентних, відповідальних людей.
Тож яка система влади потрібна нам?
Зараз президент перебуває поза системою розподілу влади в країні, і це порушує фундаментальний принцип балансу між гілками влади. Цей принцип є наріжним каменем для стійкого розвитку демократії в Україні.
Замість стримувань і противаг наша система наразі продукує протистояння між гілками влади через спроби президента розширити свої повноваження понад ті, які йому відведено Конституцією. Монобільшість у парламенті є тільки номінально — «слуги народу» стабільно користуються голосами ОПЗЖ (хоч би як ця фракція зараз називалася), а також кишенькових парламентських груп. Кабмін — ручний, але загострюється протистояння з органами місцевого самоврядування. І тут дуже логічно нарешті згадати про суспільство, яке виходить на Майдан якраз проти авторитарних лідерів.
Так, тут є протиріччя: українські майдани звергають авторитарних президентів, відчиняють двері іншим політикам, які знову наступають на ті ж самі граблі. В бажанні володарювати над усім і одразу. Тут можна довго розмірковувати, хто і коли лукавить: суспільство на майданах або нові представники влади у високих кабінетах, але все ж таки історично українці не сприймали диктатур. А це говорить лише про загальновідому річ — колективні форми управління державою в нас домінують над одноосібними намаганнями запровадити свої порядки та правити міцною рукою. Тому Україна повинна рухатися саме до розвитку колективних форм управління державними справами. Це передбачає зростання функції контролю парламенту за роботою уряду. Разом із зменшенням впливу президентів та їхніх особистих оточень на владу в державі.
І, так, про майбутнє країни варто чесно говорити вже зараз. Щоб не втрачати дорогоцінного часу для якнайшвидшого відновлення після війни.