Українська система кримінальної юстиції перебуває в зоні перманентної турбулентності, викликаної процесом її реформування з 1996 року, коли набрала чинності Конституція України, із зобов’язанням передати функцію нагляду за дотриманням законності в місцях позбавлення волі від прокуратури до новоствореного органу. Такий орган мав би бути створений після закінчення дії Перехідних положень, ще у 2001 році. Але вже 20 років прокуратура продовжує порушувати Конституцію.
Відповідно до статті 3 чинного Закону «Про прокуратуру» («Функції прокуратури»), на прокуратуру покладається функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних із обмеженням особистої свободи громадян (так званий «пенітенціарний нагляд»).
Тим часом, відповідно до статті 131-1 Конституції України, функції пенітенціарного нагляду, за конституційними приписами, у прокуратури немає.
Проте пункт 9 Перехідних положень передбачає, що прокуратура продовжує виконувати функцію пенітенціарного нагляду відповідно до чинних законів до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.
Питання позбавлення прокуратури пенітенціарного нагляду стало предметом обговорення та відповідних рекомендацій експертів Ради Європи з 1990-х років. Так, у доповіді «Оцінка в’язничної системи України» (1996) наголошувалося на нагальній потребі «створити незалежні пенітенціарні інспекції та водночас ліквідувати інспекційні функцій прокуратури». У 2003 році експерти Ради Європи зазначили, що «інспекція пенітенціарної служби прокуратурою є недоречною». (Повторне оцінювання потреб пенітенціарної системи України. Доповідь експертної місії Ради Європи в Україні у квітні 2003 року. Страсбург, 2003.).
Саму ж категорію «подвійна система регулярних інспекцій» було представлено 2015 року в основоположному міжнародному стандарті управління пенітенціарними системами — Мінімальних стандартних правилах ООН щодо поводження з ув'язненими, що названі «Правилами Мандели» на честь відомого борця за права людини Нельсона Мандели. Майже одразу ця категорія з’явилась у Конституції України (зміни щодо правосуддя 2016 року).
Правило 83 «Правил Мандели» («Внутрішні інспекції та зовнішні перевірки») передбачають, що в кожній державі «повинна існувати подвійна система регулярних інспекцій тюремних установ та пенітенціарних служб»:
- a) внутрішні (адміністративні) інспекції, що проводяться центральними органами тюремного управління;
- b) зовнішні перевірки, що проводяться не залежним від тюремної адміністрації органом, яким може бути компетентний міжнародний або регіональний орган.
Іншим, не менш важливим міжнародним стандартом управління пенітенціарними системами, який передбачає створення пенітенціарних інспекцій, є Європейські пенітенціарні правила.
Предметом «незалежного моніторингу» з боку незалежного органу або органів, які оприлюднюють результати моніторингу, відповідно до Правила 93.1, мають бути умови тримання та поводження з ув'язненими.
У березні 2021 року до Верховної Ради України було внесено проєкт закону про пенітенціарну систему (№5293 від 22.03.2021), яким передбачено створення в апараті Мін’юсту підрозділу інспектування.
Наразі триває обговорення законопроєкту про пенітенціарні інспекції, що його Мін’юст найближчим часом має подати до Кабміну.
Сам законопроєкт містить низку можливих ризиків. Здається, його розробники вирішили піти найпростішим шляхом — просто передати пенітенціарний нагляд від прокуратури іншому органу. Проте ідея пенітенціарних інспекцій має фундаментальні відмінності від прокурорських перевірок. Внаслідок передачі функцій нагляду за сценарієм, запропонованим законопроєктом, є великий ризик створити суб’єкта з повноваженнями, яким позаздрить навіть прокуратура радянської моделі.
Адже фактично функція нагляду прокуратури лише передається до іншого органу, тобто змінюється тільки суб’єкт владних повноважень. Тим часом філософія змін до Конституції України полягала не так у звільненні прокуратури від функції пенітенціарного нагляду, як у створенні результативної системи інспектування, діяльність якої була б спрямована на підвищення прозорості пенітенціарної системи та ефективності державного управління нею.
Так, відповідно до ст. 2 проєкту Закону України «Про пенітенціарні інспекції», розробленого Мін’юстом, предметом пенітенціарних інспекцій є здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю відповідності діяльності певних органів і установ вимогам Конституції України, міжнародного та національного законодавства, дотримання прав та інтересів персоналу місць несвободи, осіб, які перебувають у місцях несвободи, пунктах тимчасового розміщення біженців, а також осіб, які перебувають на обліку в уповноважених органах з питань пробації, та осіб, щодо яких винесено рішення про конфіскацію майна у кримінальному проваджені.
Законопроєкт свідчить про реалізацію прихованої концепції продовження традиційного прокурорського нагляду, проте вже широким колом суб’єктів, на що вказує «забезпечення нагляду за додержанням законів» як базове завдання внутрішніх інспекцій.
Ризики та спірні положення, що передбачені законопроєктом про створення пенітенціарних інспекцій, полягають у такому:
— визначення пенітенціарних інспекцій як «нагляду» на тлі ліквідації саме пенітенціарного нагляду прокуратури;
— застосування категорії «нагляд» при визначенні основного завдання пенітенціарних інспекцій;
— предметом системи інспекцій є здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю.
Визначення пенітенціарних інспекцій як нагляду, предметом якого є контроль, — цілком у дусі радянського загального нагляду прокуратури за всіма правовідносинами в державі.
Крім того турбує, що на пенітенціарні інспекції покладається занадто широке коло обов’язків із забезпечення нагляду «за додержанням прав та свобод громадян» (стаття 7 проєкту). Поняття «загальні інтереси суспільства і держави», згадуване тут-таки, — абстрактне і юридично не визначене. Маючи такі широкі й необмежені повноваження, пенітенціарні інспекції фактично перетворюються на потужний орган, який впливатиме на сфери, не пов’язані з дотриманням прав людини в місцях несвободи, та й взагалі з кримінальною юстицією.
Покладання на пенітенціарні інспекції обов’язку «забезпечення нагляду за додержанням законодавства щодо вимог режиму, порядку та умов тримання затриманих осіб, а також осіб, до яких застосовано запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою» (стаття 7 проєкту) може дублювати обов’язки адміністрації відповідних місць несвободи. Відтак, у чому відмінність між поняттями «нагляд» із боку пенітенціарних інспекцій та «безпосередній контроль» із боку відповідних органів управління?
Пенітенціарні інспекції матимуть обов’язок із «перевірки законності наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів, установ, закладів» та наділяються правом «вимагати від посадових чи службових осіб їх скасування та усунення порушень закону, до яких вони призвели». Це значно перевищує обсяг повноважень, які випливають із «Правил Мандели» та Європейських пенітенціарних правил, і фактично перетворює пенітенціарні інспекції на органи прокуратури старої радянської моделі.
Крім того, постають питання щодо співвідношення «пояснень», які пропонуються у проєкті закону, і положень статті 63 Конституції та статті 18 КПК України («Свобода від самовикриття та право не свідчити проти близьких родичів та членів сім’ї»).
Наділення пенітенціарних інспекцій повноваженнями «вживати заходів щодо поновлення прав людини і відшкодування шкоди, завданої загальним інтересам суспільства та державі», можуть призвести до створення додаткових правоохоронних, за своєю природою — квазіорганів із необмеженими повноваженнями, що не відповідає природі та призначенню пенітенціарних інспекцій, передбачених міжнародними стандартами.
Стаття 8 проєкту закону наголошує, що «суб’єкт внутрішніх (адміністративних) пенітенціарних інспекцій зобов’язаний діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина». З цього приводу необхідно наголосити, що: 1) внутрішня інспекція за визначенням не може бути незалежною; 2) суб’єкт внутрішньої інспекції за визначенням не може діяти в інтересах людини (громадянина) і фактично виконувати функції захисника прав конкретної особи. Діяльність пенітенціарних інспекцій має публічну природу і передусім спрямована на покращення (вдосконалення) публічної політики.
Фактично у проєкті закону національний превентивний механізм трактується як синонім зовнішніх пенітенціарних інспекцій, що не є обґрунтованим.
Недостатньо аргументована доцільність навантаження омбудсмена обов’язком зовнішнього пенітенціарного інспектування в органах державної виконавчої служби при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях. Діяльність із зовнішнього пенітенціарного інспектування повинна мати централізований характер і відповідне централізоване звітування перед суспільством. Залучення до цієї функції невизначеної кількості суб’єктів ставить під питання результативність її виконання та належне звітування перед суспільством.
Загалом, оцінюючи концепцію закону, слід наголосити, що він має карально-репресивну спрямованість і мало чим відрізняється від концепту прокурорського нагляду, який, своєю чергою, покликані замінити пенітенціарні інспекції. Пенітенціарні інспекції — це передусім інструмент запобігання порушенню прав людини через вдосконалення пенітенціарної політики. Водночас концепт проєкту закону формує модель пенітенціарних інспекцій як інструмента карального ретроспективного реагування на порушення прав людини та проведення квазірозслідувань, внаслідок чого пенітенціарні інспекції набувають явних ознак правоохоронних органів.
Не ставляючи під жоден сумнів важливість діяльності інститутів громадянського суспільства у справі моніторингу місць несвободи, варто наголосити, що міжнародні стандарти вимагають створення для потреб незалежного моніторингу саме державного органу або органів.
У жодному разі пенітенціарні інспекції не повинні проводитися з метою «ідентифікації та таврування» агенцій/організацій, адже це призводить до демотивації персоналу або руйнування довіри до системи правосуддя. Інспекції мають використовуватися як інструмент для вдосконалення системи і виступати незалежним, неупередженим професійним «критичним другом». Так само в жодному разі інспекції не повинні проводитися з метою «ідентифікації та таврування» окремих посадових осіб, а мають спрямовувати відповідні установи на дотримання високого стандарту поводження з ув’язненими та іншими особами, які перебувають під контролем держави.