Украинская система уголовной юстиции находится в зоне перманентной турбулентности, вызванной процессом ее реформирования с 1996 года, когда вступила в силу Конституция Украины, с обязательством передать функцию надзора над соблюдением законности в местах лишения свободы от прокуратуры в новообразованный орган. Такой орган должен был быть создан после окончания действия Переходных положений еще в 2001 году. Но уже 20 лет прокуратура продолжает нарушать Конституцию.
Согласно статье 3 действующего Закона «О прокуратуре» («Функции прокуратуры»), на прокуратуру возлагается функция надзора над соблюдением законов при исполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан (так называемый пенитенциарный надзор).
В то же время, согласно статье 131-1 Конституции Украины, функции пенитенциарного надзора, по конституционным предписаниям, у прокуратуры нет.
Но пункт 9 Переходных положений предусматривает, что прокуратура продолжает выполнять функцию пенитенциарного надзора согласно действующему закону до вступления в силу закона о создании двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций.
Вопрос лишения прокуратуры пенитенциарного надзора стал предметом обсуждения и соответствующих рекомендаций экспертов Совета Европы с 1990-х годов. Так, в докладе «Оценка тюремной системы Украины» (1996) акцентировалась насущная необходимость «создать независимые пенитенциарные инспекции и вместе с тем ликвидировать инспекционные функции прокуратуры». В 2003 году эксперты Совета Европы отметили, что «инспекция пенитенциарной службы прокуратурой неуместна». (Повторное оценивание потребностей пенитенциарной системы Украины. Доклад экспертной миссии Совета Европы в Украине в апреле 2003 года. Страсбург, 2003.).
Сама же категория «двойная система регулярных инспекций» была представлена в 2015 году в основополагающем международном стандарте управления пенитенциарными системами — Минимальных стандартных правилах ООН об обращении с заключенными, которые называются «Правилами Манделы» в честь известного борца за права человека Нельсона Манделы. Почти сразу эта категория появилась в Конституции Украины (изменения по правосудию 2016 года).
Правило 83 «Правил Манделы» («Внутренние инспекции и внешние проверки») предусматривают, что в каждом государстве «должна существовать двойная система регулярных инспекций тюремных учреждений и пенитенциарных служб»:
- a) внутренние (административные) инспекции, которые проводятся центральными органами тюремного управления;
- b) внешние проверки, которые проводятся независимым от тюремной администрации органом, которым может быть компетентный международный или региональный орган.
Другим, не менее важным международным стандартом управления пенитенциарными системами, предусматривающим создание пенитенциарных инспекций, являются Европейские пенитенциарные правила.
Предметом «независимого мониторинга» со стороны независимого органа или органов, которые публикуют результаты мониторинга, согласно Правилу 93.1, должны быть условия содержания и обращения с заключенными.
В марте 2021 года в Верховную Раду Украины был внесен проект закона о пенитенциарной системе (№5293 от 22.03.2021), которым предусмотрено создание в аппарате Минюста подразделения инспектирования.
Сейчас продолжается обсуждение законопроекта о пенитенциарных инспекциях, который Минюст в ближайшее время должен подать в Кабмин.
Сам законопроект содержит ряд возможных рисков. Кажется, его разработчики решили пойти простейшим путем — просто передать пенитенциарный надзор от прокуратуры другому органу. Но идея пенитенциарных инспекций имеет фундаментальные отличия от прокурорских проверок. Вследствие передачи функций надзора по сценарию, предложенному законопроектом, есть большой риск создать субъекта с полномочиями, которым позавидует даже прокуратура советской модели.
Ведь фактически функция надзора прокуратуры только передается другому органу, то есть изменяется только субъект властных полномочий. В то же время философия изменений в Конституцию Украины состояла не столько в освобождении прокуратуры от функции пенитенциарного надзора, сколько в создании результативной системы инспектирования, деятельность которой была бы направлена на повышение прозрачности пенитенциарной системы и эффективности государственного управления ею.
Так, согласно ст. 2 проекта Закона Украины «О пенитенциарных инспекциях», разработанного Минюстом, предметом пенитенциарных инспекций являются осуществление внутреннего и внешнего контроля соответствия деятельности определенных органов и учреждений требованиям Конституции Украины, международного и национального законодательства, соблюдение прав и интересов персонала мест несвободы, лиц, находящихся в местах несвободы, пунктах временного размещения беженцев, а также лиц, находящихся на учете в уполномоченных органах по вопросам пробации, и лиц, в отношении которых вынесено решение о конфискации имущества в уголовном производстве.
Законопроект свидетельствует о реализации скрытой концепции продолжения традиционного прокурорского надзора, но уже более широким кругом субъектов, на что указывает «обеспечение надзора над соблюдением законов» как базовая задача внутренних инспекций.
Риски и спорные положения, предусмотренные законопроектом о создании пенитенциарных инспекций, состоят в следующем:
— определение пенитенциарных инспекций как «надзора» на фоне ликвидации именно пенитенциарного надзора прокуратуры;
— применение категории «надзор» при определении основной задачи пенитенциарных инспекций;
— предметом системы инспекций является осуществление внутреннего и внешнего контроля.
Определение пенитенциарных инспекций как надзора, предметом которого является контроль, — вполне в духе советского общего надзора прокуратуры над всеми правоотношениями в государстве.
Кроме того беспокоит, что на пенитенциарные инспекции возлагается слишком широкий круг обязанностей по обеспечению надзора «над соблюдением прав и свобод граждан» (статья 7 проекта). Понятие «общие интересы общества и государства», упоминавшееся тут же, — абстрактное и юридически не определенное. Имея такие широкие и неограниченные полномочия, пенитенциарные инспекции фактически превращаются в мощный орган, который будет влиять на сферы, не связанные с соблюдением прав человека в местах несвободы, да и вообще с уголовной юстицией.
Возложение на пенитенциарные инспекции обязанности «обеспечения надзора над соблюдением законодательства относительно требований режима, порядка и условий содержания задержанных лиц, а также лиц, к которым применены меры пресечения в виде содержания под стражей» (статья 7 проекта) может дублировать обязанности администрации соответствующих мест несвободы. Так в чем отличие между понятиями «надзор» со стороны пенитенциарных инспекций и «непосредственный контроль» со стороны соответствующих органов управления?
Пенитенциарные инспекции будут иметь обязанность «проверки законности приказов, распоряжений, других актов соответствующих органов, учреждений, заведений» и наделены правом «требовать от должностных или служебных лиц их отмены и устранения нарушений закона, к которым они привели». Это значительно превышает объем полномочий, вытекающих из «Правил Манделы» и Европейских пенитенциарных правил, и фактически превращает пенитенциарные инспекции в органы прокуратуры старой советской модели.
Кроме того, возникают вопросы о соотношении «объяснений», которые предлагаются в проекте закона, и положений статьи 63 Конституции и статьи 18 УПК Украины («Свобода от саморазоблачения и право не свидетельствовать против близких родственников и членов семьи»).
Наделение пенитенциарных инспекций полномочиями «принимать меры по возобновлению прав человека и возмещению ущерба, причиненного общим интересам общества и государству», могут привести к созданию дополнительных правоохранительных, по своей природе — квазиорганов с неограниченными полномочиями, что не соответствует природе и назначению пенитенциарных инспекций, предусмотренных международными стандартами.
Статья 8 проекта закона подчеркивает, что «субъект внутренних (административных) пенитенциарных инспекций обязан действовать независимо, беспристрастно, в интересах человека и гражданина». По этому поводу необходимо подчеркнуть, что: 1) внутренняя инспекция по определению не может быть независимой; 2) субъект внутренней инспекции по определению не может действовать в интересах человека (гражданина) и фактически выполнять функции защитника прав конкретного лица. Деятельность пенитенциарных инспекций имеет публичную природу и прежде всего направлена на улучшение (усовершенствование) публичной политики.
Фактически в проекте закона национальный превентивный механизм трактуется как синоним внешних пенитенциарных инспекций, что не является обоснованным.
Недостаточно аргументирована целесообразность нагрузки омбудсмена обязанностью внешнего пенитенциарного инспектирования в органах государственной исполнительной службы при исполнении судебных решений в уголовных производствах. Деятельность по внешнему пенитенциарному инспектированию должна иметь централизованный характер и соответствующий централизованный отчет перед обществом. Привлечение к этой функции неопределенного количества субъектов ставит под вопрос результативность ее выполнения и надлежащий отчет перед обществом.
В целом, оценивая концепцию закона, надо подчеркнуть, что он имеет карательно-репрессивную направленность и мало чем отличается от концепта прокурорского надзора, который в свою очередь призваны заменить пенитенциарные инспекции. Пенитенциарные инспекции — это прежде всего инструмент предотвращения нарушения прав человека через усовершенствование пенитенциарной политики. Вместе с тем концепт проекта закона формирует модель пенитенциарных инспекций как инструмент карательного ретроспективного реагирования на нарушение прав человека и проведение квазирасследований, вследствие чего пенитенциарные инспекции приобретают явные признаки правоохранительных органов.
Не ставя под какое-либо сомнение важность деятельности институтов гражданского общества в деле мониторинга мест несвободы, следует подчеркнуть, что международные стандарты требуют создания для потребностей независимого мониторинга именно государственного органа или органов.
Ни в коем случае пенитенциарные инспекции не должны проводиться с целью «идентификации и клеймения» агентств/организаций, ведь это приводит к демотивации персонала или разрушению доверия к системе правосудия. Инспекции должны использоваться как инструмент для усовершенствования системы и выступать независимым, непредубежденным профессиональным «критическим другом». Так же ни в коем случае инспекции не должны проводиться с целью «идентификации и клеймения» отдельных должностных лиц, а должны направлять соответствующие учреждения на соблюдение высокого стандарта обращения с заключенными и другими лицами, находящимися под контролем государства.