За більш як рік, що минув після Майдану, українська влада невтомно й постійно заявляла, що її першочерговий намір - здійснення судової реформи.
На першому засіданні Конституційної комісії президент Петро Порошенко знову повторив: зміцнення та незалежність судової влади - серед пріоритетів конституційної реформи. За цей період було прийнято три Закони України: "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" від 8 квітня 2014 р. №1188-VII, "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 р. №1682-VII та "Про забезпечення права на справедли-вий суд" від 12 лютого 2015 р.
№192-VIIІ, які теж намагаються подати як почергові "перші кроки" повномасштабної реформи судочинства.
Стверджую, що алгоритм реформування судової влади побудовано хибно, бо реформа - це не боротьба з наслідками, це не звільнення суддів чи їх нескінченне приниження, це перш за все - усунення причин, умов, які призвели до того, що суди в Україні несправедливі, недоступні для громадян, залежні від інших влад, корумповані. Однак, замість того, щоб, як неодноразово переконувала Європейська комісія "За демократію через право" (Венеційська комісія), розпочати зі збалансованих змін до Конституції, влада почала з ухвалення вигідних для неї законів, які можна ефектно презентувати спраглому до змін суспільству. На жаль, проігноровано ту обставину, що проблеми судової системи за складністю порівнюються з лікуванням тяжкої комбінованої травми. Протокол лікування має бути обов'язково дотриманий. Рецепти для України давно виписані Венеційською комісією.
Потенціал Конституції вичерпано
З часу прийняття Конституції України 1996 р. Венеційська комісія, з урахуванням низки міжнародних стандартів у сфері незалежного і ефективного правосуддя, лише на конституційному рівні надала нашій державі 13 висновків, а за останні кілька років - 7 висновків щодо спеціального законодавства у сфері судоустрою та правосуддя. Весь цей час наші європейські партнери доводять: потенціал чинної Конституції України для корінних змін у судовій владі вичерпано. І рекомендують перш за все внести зміни до Конституції і лише на основі оновленого Основного Закону формувати нову законодавчу базу судоустрою, статусу суддів, суддівського самоврядування тощо. Україна, на жаль, не дослухалася. Зрештою, ЄСПЛ у пілотному рішенні від 9 січня 2013 р. у справі "Олександр Волков проти України" підтвердив позицію Комісії. Суд зауважив, що ця справа викриває системні проблеми у функціонуванні судової системи України, та вважає, що Українській державі слід негайно провести загальну реформу правової системи, оскільки констатує ігнорування державою статті 6 та 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що може розглядатися як загроза суддівській незалежності загалом. Діагноз серйозний. Актуальний і донині.
Хронологія помилок
Спробуємо проаналізувати зроблені у 2014-2015 рр. кроки у сфері забезпечення судової реформи.
Одразу після обрання на посаду президента, Петро Порошенко вніс до парламенту проект Закону "Про внесення змін до Конституції України" стосовно повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування. У Висновку №766/2014 щодо цього законопроекту Венеційська комісія, крім іншого, зауважила, що неодноразово закликала українську владу внести зміни до положень Конституції стосовно судової влади, і висловила жаль, що цей законопроект не торкнувся зазначених питань.
Паралельно, буквально за кілька днів після президентських ініціатив, 3 липня 2014 р., парламент (у якому вже існувала нова більшість) відхилив проект Закону "Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів" (реєстр. № 2522а), який пройшов відповідні голосування, отримав попереднє схвалення у процесі здійснення превентивного конституційного контролю у КСУ. Його положення отримали цілком схвальну оцінку Венеційської комісії. У Висновку від 15 червня 2013 р. № 722/2013 Комісія, зокрема, зазначила, що пропоновані зміни відповідають багатьом її рекомендаціям, котрі надавались українській владі упродовж багатьох попередніх років.
Тим часом відхилений законопроект, попри деякі його вади, міг ще рік тому відчинити вікно можливостей для всеосяжної судової реформи. Принаймні на конституційному рівні було б вирішено низку істотних проблем: зменшено роль політичних впливів на суддівську кар'єру; всі судді судів загальної юрисдикції могли б призначатися безстроково; у зв'язку з цим передбачалося підвищення кваліфікаційних вимог до кандидатів на суддівські посади та скасування випробувального п'ятирічного терміну при призначенні вперше. Крім того, був би запроваджений новий порядок утворення, реорганізації та ліквідації судів лише шляхом прийняття закону. Також було б закладено новий порядок у формування Вищої ради юстиції та змін у її складі, що дозволило б саме представникам суддівства відігравати ключову роль у її роботі. Напередодні парламентських виборів на ці кроки однозначно можна і треба було йти, оскільки, відповідно до статті 158 Конституції, Верховна Рада України впродовж терміну своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції.
Не сталося, бо саме в цей період у владній команді почалися бої за впливи на судову систему, зокрема й за майбутній склад ВРЮ, членів якої було звільнено відповідно до Закону "Про відновлення довіри до судової влади в Україні". Пам'ятаєте гучні судові процеси, нічні з'їзди, викличні публічні заяви? Владна команда воліла вирішити питання не судової незалежності, а "судової належності", тобто кому персонально вона буде підпорядкована. І не відволікалася на такі "дрібні" питання, як зміни до Конституції.
З іншого боку, можна було б одразу й опрацювати цей законопроект. До прикладу, на підставі пропозицій Конституційної Асамблеї, підтриманих Венеційською комісією , але не врахованих попередниками, ймовірних пропозицій президента, парламентаріїв. Зрозуміло, це потребувало б повторних процедур прийняття змін до Конституції.
Безперечно, обидва варіанти були б конструктивними й коротшими в часі, а також більше відповідали б запитам суспільства і з погляду європейського напряму реформування, і з погляду реальних кроків справедливої судової реформи.
Проте обрали найгірший варіант, який відклав формальний початок конституційних змін на рік, а прийняття їх - як мінімум, на півтора. Гадаю, це було зроблено цілком свідомо. Провладні політики аргументували, що, з огляду на статтю 158 Конституції, повернутися до розгляду "конституційного" законопроекту, який ВР уже розглядала, але не прийняла як закон, можна не раніше, ніж через рік від дня прийняття рішення стосовно цього законопроекту.
А далі, як водиться, на політичній арені - "лебідь, рак і щука". Міністерство юстиції готує проект Закону "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і в листопаді 2014 р. самостійно передає його до Венеційської комісії, яка без зволікань надсилає свій попередній Висновок, розуміючи, що всі ці рекомендації знову ляжуть "на полицю".
Рада з питань судової реформи при президентові розробляє проект Закону "Про забезпечення права на справедливий суд", який небезпідставно пан Портнов називає "близнюком-братом" своїх напрацювань. Одна з парламентських фракцій, залучивши фахівців з експертного середовища, реанімувала підготовлений ще у 2005 р. і внесла на випередження свій - проект "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та інших законодавчих актів щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів". Нарешті, два останні зійшлися у двобої: порушення процедури реєстрації документів у парламенті, нічні наради з президентом, розрізнені позиції, зведення їх поспіхом в один документ, понад 3000 поправок, які вносяться за декілька годин перед другим читанням, відсутність остаточного тексту у більшості депутатів під час голосування. І "перший крок" повномасштабної судової реформи, як гучно його називає заступник глави АПУ пан О.Філатов, у вигляді Закону "Про забезпечення права на справедливий суд" - готовий. Усе це дійство нагадує події 7 липня 2010 р., коли приймалася попередня редакція Закону "Про судоустрій і статус суддів". Тоді з 1724 поправок парламентарії розглянули трохи більше 200 і, поспішаючи на футбол, ухвалили закон у цілому.
Що стосується нового закону про забезпечення права на справедливий суд від 12 лютого 2015 р., то Венеційська комісія побачила його вже після схвалення парламентом. Оскільки жїї засідання мало відбутися менш ніж за місяць, то Спільний висновок Комісії і Генерального директорату прав людини та верховенства права Ради Європи № 801/2015 щодо Закону "Про забезпечення права на справедливий суд" обмежився лише аналізом положень змін до Закону "Про судоустрій і статус суддів" та до Закону "Про Вищу раду юстиції", не торкаючись змін до інших законів. Комісія дипломатично подякувала українській владі за високий рівень співпраці і вкотре нагадала Києву про необхідність конституційних змін.
І все ж за останній період президентська команда таки втнула конституційну родзинку "екстракласу". У вигляді президентських пропозицій. Ідеться про проект Закону "Про внесення змін до Конституції України" (щодо недоторканності народних депутатів та суддів)" № 1776 від 16.01.2015, який, схоже, навмисне був внесений у річницю "законів 16 січня".
Трохи більше аркуша тексту на справді актуальну тему. А скільки одразу "правових новел"! Звернімо увагу на найцікавіші. По-перше, пропонується виключити частину першу статті 80 Конституції, якою гарантується депутатська недоторканність. Наче не існує в обсязі цієї недоторканності не тільки депутатського імунітету, а й депутатського індемнітету. По-друге, пропонуються зміни до статті 126, згідно з якими суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий, а також до нього не може бути застосований запобіжний захід у вигляді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров'я особи. Наче не існує у Конституції статті 131, де визначено спеціальний конституційно-правовий статус ВРЮ, з якого випливає, що цими повноваженнями вона не наділена. По-третє, пропонується доповнити статтю 129 Конституції приписом про притягнення до відповідальності суддів на підставі "порушення присяги судді". Це при тому, що Венеційська комісія десяток разів підкреслювала неприйнятність такої підстави для суддівської відповідальності. Ну і, нарешті, стаття 3 Прикінцевих положень законопроекту заздалегідь прогнозує, що навіть через півроку, коли (якщо його буде прийнято) він міг би стати "тілом" Конституції, ВРЮ може все ще бути не утворена, і тоді, "у разі, якщо на день, що передує дню опублікування цього Закону, ВРЮ не є повноважною, пункт 2 розділу І Закону набирає чинності через десять днів з дня формування повноважного складу Вищої ради юстиції". Тобто, простіше кажучи, президент як суб'єкт цієї конституційної ініціативи у січні 2015 р. цілком припускав, що ВРЮ, яка вже рік як розформована, у часи реформування судової системи може й не запрацювати в найближчій перспективі. Сильно! Оце-то "кадровий голод" - живий приклад. На наполягання європейців, ситуацію з ВРЮ почали виправляти, але "з пісні слів не викинеш", позиція в конституційному законопроекті є.
Попри використання в пояснювальній записці неоковирної тези, що закон не потребуватиме прийняття до нього ні пропозицій, ні поправок, у тому числі редакційного характеру, - дозволимо собі спрогнозувати: Венеційська комісія надасть критичні висновки через перелічені мною, і не тільки ці, аргументи. Не виключаю, що й КСУ, який уже провів усне слухання щодо відповідності згаданого законопроекту вимогам статей 157 і 158 Основного закону, попри складну ситуацію з ним, усе ж таки дасть професійну оцінку законопроектові.
Ці напрацювання залишаються актуальними й сьогодні. У березні 2015 р., вже вдруге за останні півроку, у згаданому вище Спільному висновку Венеційської комісії та Генерального директорату прав людини та верховенства права Ради Європи № 801/2015 вкотре нагадали Києву, що Венеційська комісія "…висловила позитивну думку стосовно проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів" та щодо внесення змін до Конституції, запропонованих Конституційною Асамблеєю України". Цей проект був відзначений як хороша відправна точка для реформи судової системи.
Конституційна основа реформи
Зміни мають торкатися не лише розділу VIII "Правосуддя" чинної Конституції, а й окремих положень II, IV, V, VII, а також XII розділів Основного Закону, так би мовити "правової гармонізації". Адже нові підходи потребують реформування не лише загальної судової юрисдикції, а й прокуратури, Конституційного суду України тощо.
Свого часу Венеційська комісія визнала корисною й чіткою пропозицію Конституційної Асамблеї доповнити положення статті 55 Конституції принципами, які випливають зі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право особи на справедливий і публічний розгляд її справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом), а також правом на апеляційне оскарження для особи, вина якої у вчиненні злочину встановлена судом, як це передбачено статтею 2 Протоколу № 7 згаданої Конвенції (Висновок № 722/2013 від 15.06.2013 р.). Є сенс і нині цю пропозицію покласти в основу реформування.
Актуальним у контексті виконання європейських зобов'язань щодо політичного діалогу, реформи у сфері зовнішньої та безпекової політики залишається питання ратифікації й імплементування Римського статуту Міжнародного кримінального суду та пов'язаних із ним документів. Нагадаю, що КСУ висловив позицію про внесення відповідних змін до Конституції ще у 2001 р. Проблема особливо загострилася у зв'язку із вчиненням злочинів проти людяності, які призвели до особливо тяжких наслідків та масового вбивства українських громадян, а також у зв'язку з фактичними воєнними злочинами внаслідок зовнішньої агресії Росії.
У зв'язку з реалізацією люстраційних процедур та "новітніх" урядових законодавчих ініціатив, наприклад щодо скасування презумпції невинуватості для всіх адміністративних правопорушень, особливої уваги й переосмислення потребують положення статті 60, 61, 62 Конституції, аби принципи притягнення до відповідальності відповідали загальноприйнятим стандартам у галузі прав людини, а не хворобливій уяві чиновників про право.
Інші ключові напрями конституційних засад реформування судової гілки влади мають бути спрямовані на зміцнення справедливої й незалежної системи правосуддя і стосуватися таких аспектів:
* доступу до професії судді та суддівських посад, можливості забезпечення форм участі народу в окремих визначених законом випадках;
* забезпечення незалежності та професійності при здійсненні правосуддя, конституційно-правових гарантій процесуальної незалежності суддів і неможливості суб'єктивних впливів, встановлення юридичної відповідальності за вплив на суддю; оптимізації ефективної системи суддівського самоврядування;
* приведення системи правосуддя до стандартів справедливого, публічного розгляду справ упродовж розумного строку неупередженим незалежним судом, встановленим законом;
* системи, засад та принципів судоустрою;
* використання додаткових судових юрисдикцій та медіаторських процедур для розширення можливостей реалізації права громадян на судовий захист.
Ключовим у питаннях відкритого, конкурентного доступу до професії судді та суддівської посади як основи незалежного і справді справедливого правосуддя є усунення суб'єктивних, передовсім політичних, впливів на процес формування кадрового складу суддівського корпусу. Це стосується, зокрема, як призначення, так і переведення, звільнення, а також вирішення питань притягнення суддів до відповідальності. Тобто йдеться про вилучення відповідних повноважень Верховної Ради та президента у тексті Конституції. Не менш важливим є принцип конкурентного, відкритого добору при призначенні суддів на посади, переведенні (у будь-якому випадку кар'єрного зростання судді). І, відповідно, слід вилучити з конституційного переліку повноваження президента у цій частині. Йдеться також про заміну однієї з конституційних підстав звільнення з посади судді - за порушення присяги (стаття 126 Конституції) - через можливість притягнення до дисциплінарної відповідальності за вчинення передбаченого законом дисциплінарного правопорушення, несумісного з подальшим перебуванням на суддівській посаді. Водночас на тлі повної заангажованості новацій регламентації підстав дисциплінарної відповідальності суддів, запроваджених нещодавно прийнятим Законом "Про забезпечення права на справедливий суд", одним із важливих питань майбутнього конституційного регулювання має стати чітке запровадження міжнародних стандартів у питанні непритягнення судді до відповідальності за правові позиції, викладені в судових рішеннях, за оцінку доказів, аргументів сторін.
Давно йдеться про необхідність посилення кваліфікаційних вимог до осіб, котрі претендують на суддівські посади, з одночасним скасуванням призначення вперше на п'ятирічний термін.
Слід розмежувати на конституційному рівні підстави для звільнення судді та підстави для припинення повноважень судді.
Крім того, "ігрища" з кваліфікаційною атестацією суддів у вигляді кваліфікаційного та регулярного оцінювання суддів, що після застосування процедур "відновлення довіри", очищення суддівського корпусу шляхом "люстрації", запроваджене як остання "зачистка" суддів у Законі "Про забезпечення права на справедливий суд", зобов'язує мене ставити на обговорення питання про категоричну заборону на рівні Основного Закону процедур оцінювання суддів як різновиду суб'єктивного впливу на суддів, як посягання на їхню незалежність.
Венеційська комісія неодноразово наголошувала на тому, що, поряд із відкритими й конкурентними процедурами суддівської кар'єри, варто задіяти європейські процедури формування судових органів, які вирішуватимуть ці питання. Зокрема, йдеться про Вищу раду юстиції як незалежний державний орган, що відповідає за формування високопрофесійного суддівського корпусу та гарантування незалежності суддів.
Повноваження ВРЮ як постійно діючого органу мають визначатися виключно Конституцією.
Більшість у ній мають становити судді, судді у відставці, обрані з'їздом суддів України. До її складу обов'язково мають входити адвокати, науковці, представники правозахисних та інших громадських організацій, діячі у галузі права, які обираються виключно в порядку, визначеному законом. Доцільно збільшити чисельність складу ВРЮ і передбачити створення у її структурі кваліфікаційної та дисциплінарної колегій, усунувши відповідні дублювання у здійсненні повноважень ВРЮ та ВКК ліквідацією останньої.
Для того, щоб забезпечити принцип верховенства права, правової визначеності та стабільності у сфері організації і діяльності судової влади, дійсно реальної її незалежності, й водночас забезпечити процесуальну незалежність суддів, слід впровадити низку додаткових конституційних гарантій. Зокрема, йдеться про те, що питання утворення, реорганізації та ліквідації судів і їх мережі може вирішуватися виключно законами України. Важливо встановити конституційні засади фінансування за європейськими критеріями незалежної судової системи та суддівської діяльності.
Має бути закріплене право судді на оскарження до суду рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, звільнення його з посади.
Необхідно уточнити обсяг недоторканності суддів, що не повинен виходити за рамки функціонального імунітету. У цих питаннях також потрібно позбутися політичних та інших впливів.
Має бути закріплене право суддів об'єднуватися у професійні асоціації для захисту своїх професійних інтересів.
Пропонується змінити підходи до конституційного врегулювання питання системи судів в Україні. Передовсім на конституційному рівні закріпити основні принципи її побудови, зокрема територіальність, спеціалізацію, інстанційність.
Має бути зміцнений конституційно-правовий статус Верховного суду як найвищого судового органу в системі судів.
Реформування судової влади не обійдеться без нового конституційно-правового статусу прокуратури, на яку має бути покладено: здійснення державного обвинувачення в суді; нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють досудове розслідування, оперативно-розшукову та контррозвідувальну діяльність; нагляд за додержанням законів щодо виконання судових рішень у кримінальному судочинстві, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи людини; захист суспільних і державних інтересів та їх представництво в суді у випадках, визначених законом. Пропозиції КА щодо деполітизації діяльності Генерального прокурора призначенням його на один тривалий термін - 7 років - без права перепризначення, неможливості висловлення недовіри йому парламентом як підстави для звільнення вже здобули підтримку Венеційської комісії.
Для становлення справді незалежної судової системи, створення можливостей саморегуляції у демократичний спосіб важливими є питання ефективності суддівського самоврядування.
Венеційська комісія неодноразово висловлювала зауваження з приводу "дуже складної системи суддівського самоврядування". Але її експерти нарікали не так на саму систему цих органів, як на дублювання функцій різними органами суддівського самоврядування.
При ухваленні останньої редакції Закону "Про судоустрій і статус суддів" фактично ліквідовані такі форми суддівського самоврядування, як конференції і ради суддів загальних, господарських та адміністративних судів. Залишено тільки первинну ланку - збори суддів та вищі органи - З'їзд суддів і Раду суддів України.
Водночас припис статті 130 Конституції визначає, що суддівське самоврядування діє для вирішення питань внутрішньої діяльності судів. А такі питання не однакові для суддів усіх судових юрисдикцій. Особливо тепер, коли перед суддівським корпусом постали як спільні проблеми, так і виклики, притаманні окремим спеціалізаціям. Отже, в процесі конституційного реформування є сенс переосмислити практику діяльності системи суддівського самоврядування на всіх етапах і, замість так званої його "оптимізації" шляхом ліквідації окремих елементів системи, створити чітко визначені конституційні підвалини для справжньої самоврядної мережі, що пронизуватиме всі судові органи та території всіх регіонів України, і лише після цього вирішувати питання їхніх функцій та повноважень.
Окреме місце у реформуванні судової влади посідають питання посилення гарантій незалежності Конституційного Суду, більш чіткого визначення правового статусу суддів КСУ. Удосконалення порядку його формування, організації та діяльності КСУ має сприяти реальній незалежності та професійності, ефективності охорони Конституції України, захисту основних прав та свобод людини. Наявність загальної та конституційної юрисдикції передбачає необхідність закріплення нового конституційно-правового статусу КСУ та його суддів у положеннях окремого розділу Конституції.
Ці питання варті окремої уваги, і ми до них ще повернемося спеціально.
Висновки
Сподіваюся, щойно створена Комісія підходитиме до реформування Конституції в аспекті судової влади та здійснення правосуддя, врешті-решт, із урахуванням європейських рекомендацій. Адже ця реформа - одне з ключових, узятих на себе Україною, європейських зобов'язань. І, як на мене, питання анонсованої швидкої реформи вже закрито. Час втрачено. Тільки не треба про те, що за 23 роки незалежності нічого не було зроблено… Вже наслухалися. Нині актуальним залишилося питання якості реформи. Коли хочете - цивілізаційного вибору влади. Суспільство свій вибір зробило - прагне справедливості. Нова влада має подолати в собі "старий світогляд" і усвідомити нарешті, що Україні потрібна реальна судова реформа, яка б забезпечила ефективне й незалежне правосуддя! І тільки в цьому суть. Чесна, відкрита, публічна дискусія щодо конституційних її засад може стати консолідуючим чинником для влади, а заодно - і початком процесу налагодження довіри та повернення поваги до суду. Це питання має бути поза політикою.