Все прошедшее после Майдана время украинская власть неутомимо и постоянно заявляла, что ее первоочередное намерение - провести судебную реформу.
На первом заседании Конституционной комиссии президент Петр Порошенко снова повторил: укрепление и независимость судебной власти - среди приоритетов конституционной реформы. За этот период были приняты три Закона Украины: "О восстановлении доверия к судебной власти в Украине" от 8 апреля 2014 г. №1188-VII, "Об очищении власти" от 16 сентября 2014 г. №1682-VII и "Об обеспечении права на справедливый суд" от 12 февраля 2015 г. № 192-VIIІ, которые тоже пытаются представить как поочередные "первые шаги" полномасштабной реформы судопроизводства.
Утверждаю, что алгоритм реформирования судебной власти построен порочно, потому что реформа - это не борьба с последствиями, не увольнение судей или их бесконечное унижение, это, прежде всего, устранение причин, условий, которые привели к тому, что суды в Украине несправедливы, недоступны для граждан, зависимы от других властей, коррумпированы. Однако вместо того чтобы, как неоднократно убеждала Европейская комиссия "За демократию через право" (Венецианская комиссия), начать со сбалансированных изменений в Конституцию, власть начала с принятия выгодных для нее (перечисленных выше) законов, которые можно эффектно представлять жаждущему изменений обществу. К сожалению, проигнорировано то обстоятельство, что проблемы судебной системы по сложности сравнимы с лечением тяжелой комбинированной травмы. Протокол лечения должен быть обязательно соблюден. Рецепты для Украины давно выписала Венецианская комиссия.
Потенциал Конституции исчерпан
Со времени принятия Конституции Украины 1996 г. Венецианская комиссия, с учетом ряда международных стандартов в сфере независимого и эффективного правосудия, только на конституционном уровне предоставила нашему государству 13 заключений, а за последние несколько лет - семь заключений по специальному законодательству в сфере судоустройства и правосудия. Все это время наши европейские партнеры доказывают: потенциал действующей Конституции Украины для коренных изменений в судебной власти исчерпан. И рекомендуют, прежде всего, внести изменения в Конституцию и лишь на основе обновленного Основного Закона формировать новую законодательную базу судоустройства, статуса судей, судейского самоуправления и т.п. Украина, к сожалению, не прислушалась. В конце концов, ЕСПЧ в пилотном решении от 9 января 2013 г. в деле "Александр Волков против Украины" подтвердил позицию комиссии. Суд отметил, что это дело разоблачает системные проблемы в функционировании судебной системы Украины, и считает, что Украинскому государству нужно немедленно провести общую реформу правовой системы, поскольку констатирует игнорирование государством статьи 6 и 8 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод, что может рассматриваться как угроза судейской независимости вообще. Диагноз серьезный. Актуальный и поныне.
Хронология ошибок
Попробуем проанализировать сделанные в 2014–2015 гг. шаги в сфере обеспечения судебной реформы.
После избрания на должность президента, Петр Порошенко внес в парламент проект Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины" относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. В Заключении №766/2014 по этому законопроекту Венецианская комиссия, кроме прочего, отметила, что неоднократно призывала украинскую власть внести изменения в положения Конституции относительно судебной власти, и выразила сожаление, что этот законопроект не затронул указанные вопросы.
Параллельно, буквально через несколько дней после президентских инициатив, 3 июля 2014 г. парламент (в котором уже было новое большинство) отклонил проект Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей" (регистр. №2522а), который прошел соответствующие голосования, получил предварительное одобрение в процессе осуществления превентивного конституционного контроля в КСУ. Его положения получили вполне одобрительную оценку Венецианской комиссии. В Заключении от 15 июня 2013 г. №722/2013 комиссия, в частности, указала, что предлагаемые изменения соответствуют многим ее рекомендациям, которые давались украинской власти в течение многих предыдущих лет.
Тем временем отклоненный законопроект, несмотря на некоторые его недостатки, мог еще год назад открыть окно возможностей для всеобъемлющей судебной реформы. По крайней мере, на конституционном уровне был бы решен ряд существенных проблем: уменьшена роль политического влияния на судейскую карьеру; все судьи судов общей юрисдикции могли бы назначаться бессрочно; в связи с этим предполагалось повысить квалификационные требования к кандидатам на судейские должности и отменить испытательный пятилетний срок при назначении впервые. Кроме того, был бы введен новый порядок образования, реорганизации и ликвидации судов только путем принятия закона. Также был бы заложен новый порядок формирования Высшего совета юстиции и изменений в его составе, что позволило бы именно представителям судейства играть ключевую роль в его работе. Накануне парламентских выборов на эти шаги однозначно можно и нужно было идти, поскольку, согласно статье 158 Конституции, Верховная Рада Украины в течение срока своих полномочий не может дважды менять одни и те же положения Конституции.
Не случилось, потому что именно в этот период во властной команде начались бои за влияние на судебную систему, в частности и за будущий состав ВСЮ, членов которого уволили, согласно Закону "О восстановлении доверия к судебной власти в Украине". Помните громкие судебные процессы, ночные съезды, вызывающие публичные заявления? Властная команда предпочитала решить вопрос не судебной независимости, а "судебной принадлежности", то есть кому персонально она будет подчинена. И не отвлекалась на такие "мелкие" вопросы, как изменения в Конституцию.
С другой стороны, можно было бы сразу и проработать этот законопроект. К примеру, на основе предложений Конституционной ассамблеи, поддержанных Венецианской комиссией, но не учтенных предшественниками, возможных предложений президента, парламентариев. Понятно, это потребовало бы повторных процедур принятия изменений в Конституцию.
Бесспорно, оба варианты были бы конструктивными и короче по времени, а также больше отвечали бы запросам общества с точки зрения как европейского направления реформирования, так и реальных шагов справедливой судебной реформы.
Однако выбрали худший вариант, отложивший формальное начало конституционных изменений на год, а принятие их - как минимум, на полтора. Думаю, это было сделано вполне сознательно. Провластные политики аргументировали, что, учитывая ст. 158 Конституции, вернуться к рассмотрению "конституционного" законопроекта, который ВР уже рассматривала, но не приняла как закон, можно не раньше, чем через год со дня принятия решения по этому законопроекту.
А дальше, как водится, на политической арене - "лебедь, рак и щука". Министерство юстиции готовит проект Закона "О внесении изменений в Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" и в ноябре 2014 г. самостоятельно передает его в Венецианскую комиссию, которая без промедлений присылает свое предварительное заключение, понимая, что все эти рекомендации снова лягут на полку.
Совет по вопросам судебной реформы при президенте разрабатывает проект Закона "Об обеспечении права на справедливый суд", который г-н Портнов небезосновательно называет "братом-близнецом" своих наработок. Одна из парламентских фракций, с привлечением специалистов из экспертной среды, реанимировала подготовленный еще в 2005 г. и внесла на опережение свой - проект "О внесении изменений в Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" и других законодательных актов относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти согласно европейским стандартам". Наконец, два последних сошлись в поединке: нарушения процедуры регистрации документов в парламенте, ночные совещания с президентом, разрозненные позиции, сведение их в спешке в один документ, более 3000 поправок, которые вносятся за несколько часов до второго чтения, отсутствие окончательного текста у большинства депутатов во время голосования. И "первый шаг" полномасштабной судебной реформы, как громко его называет заместитель главы АПУ г-н А.Филатов, в виде Закона "Об обеспечении права на справедливый суд" готов. Все это действо напоминает события 7 июля 2010 г., когда принималась предварительная редакция Закона "О судоустройстве и статусе судей". Тогда из 1724 поправок парламентарии рассмотрели чуть больше 200 и, спеша на футбол, приняли закон в целом.
Что касается нового закона об обеспечении права на справедливый суд от 12 февраля 2015 г., то Венецианская комиссия увидела его уже после принятия парламентом. Поскольку же ее заседание должно было состояться менее чем через месяц, то Общее заключение комиссии и Генерального директората прав человека и верховенства права Совета Европы №801/2015 по Закону "Об обеспечении права на справедливый суд" ограничилось лишь анализом положений изменений в Законы "О судоустройстве и статусе судей" и "О Высшем совете юстиции", не касаясь изменений в другие законы. Комиссия дипломатично поблагодарила украинскую власть за высокий уровень сотрудничества и в очередной раз напомнила Киеву о необходимости конституционных изменений.
И все же за последний период президентская команда таки выдала конституционную изюминку "экстра-класса". В виде президентских предложений. Речь идет о проекте Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины" (относительно неприкосновенности народных депутатов и судей)" №1776 от 16.01.2015, который, похоже, умышленно был внесен в годовщину "законов 16 января".
Чуть больше страницы текста на действительно актуальную тему. А сколько сразу "правовых новелл"! Обратим внимание на самые интересные. Во-первых, предлагается исключить часть первую ст. 80 Конституции, которой гарантируется депутатская неприкосновенность. Будто не существует в объеме этой неприкосновенности не только депутатского иммунитета, но и депутатского индемнитета. Во-вторых, предлагаются изменения в ст. 126, согласно которым судья не может быть без согласия Высшего совета юстиции задержан, а также к нему не может быть применена мера пресечения в виде содержания под стражей до вынесения обвинительного приговора судом, за исключением задержания при совершении или непосредственно после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни и здоровья лица. Будто не существует в Конституции ст. 131, где определен специальный конституционно-правовой статус ВСЮ, из которого следует, что этими полномочиями он не наделен. В-третьих, предлагается дополнить ст. 129 Конституции предписанием о привлечении к ответственности судей на основании "нарушения присяги судьи". Это при том, что Венецианская комиссия десяток раз подчеркивала неприемлемость такого основания для судейской ответственности. Ну и, наконец, ст. 3 Заключительных положений законопроекта заранее прогнозирует, что даже через полгода, когда (если его примут) он мог бы стать "телом" Конституции, ВСЮ может все еще быть не образован, и тогда, "в случае, если на день, предшествующий дню опубликования этого Закона, ВСЮ не является полномочным, пункт 2 раздела І Закона вступает в силу через десять дней со дня формирования полномочного состава Высшего совета юстиции". То есть, проще говоря, президент как субъект этой конституционной инициативы в январе 2015 г. вполне допускал, что ВСЮ, который уже год как расформирован, во время реформирования судебной системы может и не заработать в ближайшей перспективе. Сильно! Вот это "кадровый голод" - живой пример. По настоянию европейцев, ситуацию с ВСЮ начали исправлять, но из песни слов не выкинешь, позиция в конституционном законопроекте есть.
Несмотря на использование в пояснительной записке неуклюжего тезиса, что закон не потребует принятия к нему ни предложений, ни поправок, в том числе редакционного характера, позволим себе предположить: Венецианская комиссия вынесет критические заключения из-за перечисленных мной, и не только этих, аргументов. Не исключаю, что и КСУ, который уже провел устное слушание о соответствии упомянутого законопроекта требованиям ст. 157 и 158 Основного закона, вопреки сложной ситуации с ним, все же даст профессиональную оценку законопроекту.
Эти наработки остаются актуальными и сегодня. В марте 2015 г., уже во второй раз за последние полгода, в упомянутом выше Общем заключении Венецианской комиссии и Генерального директората прав человека и верховенства права Совета Европы №801/2015 в очередной раз напомнили Киеву, что Венецианская комиссия "…выразила положительное мнение о проекте Закона Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей" и о внесениях изменений в Конституцию, предложенных Конституционной Ассамблеей Украины". Этот проект был отмечен как хорошая отправная точка для реформы судебной системы.
Конституционная основа реформы
Изменения должны затрагивать не только раздел VIII "Правосудие" действующей Конституции, но и отдельные положения II, IV, V, VII, а также XII разделов Основного Закона, так сказать "правовой гармонизации". Ведь новые подходы требуют реформирования не только общей судебной юрисдикции, но и прокуратуры, Конституционного суда Украины и т.п.
В свое время Венецианская комиссия признала полезным предложение Конституционной Ассамблеи дополнить положения статьи 55 Конституции принципами, вытекающими из статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (право лица на справедливое и публичное рассмотрение его дела в течение разумного срока независимым и беспристрастным судом), а также правом на апелляционное обжалование для лица, вина которого в совершении преступления установлена судом, как это предусмотрено статьей 2 Протокола №7 упомянутой Конвенции (Заключение №722/2013 от 15.06.2013 г.) Есть смысл и сейчас это предложение положить в основу реформирования.
Актуальным в контексте выполнения европейских обязательств по политическому диалогу, реформе в сфере внешней политики и безопасности остается вопрос ратификации и имплементации Римского устава Международного уголовного суда и связанных с ним документов. Напомню, что КСУ выразил позицию о внесении соответствующих изменений в Конституцию еще в 2001 г. Проблема особенно обострилась в связи с совершением преступлений против человечности, которые привели к особо тяжким последствиям и массовому убийству украинских граждан, а также в связи с фактическими военными преступлениями вследствие внешней агрессии России.
В связи с реализацией люстрационных процедур и "новых" правительственных законодательных инициатив, например, об отмене презумпции невиновности для всех административных правонарушений, особого внимания и переосмысления требуют положения статьи 60, 61, 62 Конституции, чтобы принципы привлечения к ответственности соответствовали общепринятым стандартам в сфере прав человека, а не болезненным представлениям чиновников о праве.
Другие ключевые направления конституционных принципов реформирования судебной ветви власти должны быть направлены на укрепление справедливой и независимой системы правосудия и касаться следующих аспектов:
- доступа к профессии судьи и судейских должностей, возможности обеспечения форм участия народа в отдельных определенных законом случаях;
- обеспечения независимости и профессиональности при осуществлении правосудия, конституционно-правовых гарантий процессуальной независимости судьей и невозможности субъективных влияний, установления юридической ответственности за влияние на судью; оптимизации эффективной системы судейского самоуправления;
- приведения системы правосудия к стандартам справедливого, публичного рассмотрения дел в течение разумного срока непредубежденным независимым судом, установленным законом;
- системы, основ и принципов судоустройства;
- использования дополнительных судебных юрисдикций и медиаторских процедур для расширения возможностей реализации права граждан на судебную защиту.
Ключевым в вопросах открытого, конкурентного доступа к профессии судьи и судейской должности как основы независимого и действительно справедливого правосудия является устранение субъективных, прежде всего политических, влияний на процесс формирования кадрового состава судейского корпуса. Это касается, в частности, как назначения, так и перевода, увольнения, а также решения вопросов привлечения судей к ответственности. То есть речь идет об изъятии соответствующих полномочий Верховной Рады и президента в тексте Конституции. Не менее важен принцип конкурентного, открытого отбора при назначении судей на должности, перевода (в любом случае карьерного роста судьи). И, соответственно, надо изъять из конституционного перечня полномочия президента в этой части. Речь идет также о замене одного из конституционных оснований увольнения с должности судьи - за нарушение присяги (статья 126 Конституции) - через возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение предусмотренного законом дисциплинарного правонарушения, несовместимого с дальнейшим пребыванием на судейской должности. Вместе с тем на фоне полной заангажированности новаций регламентации оснований дисциплинарной ответственности судей, введенных недавно принятым Законом "Об обеспечении права на справедливый суд", одним из важных вопросов будущего конституционного регулирования должно стать четкое внедрение международных стандартов в вопросе непривлечения судьи к ответственности за правовые позиции, изложенные в судебных решениях, за оценку доводов, аргументов сторон.
Давно говорится о необходимости усиления квалификационных требований к лицам, претендующим на судейские должности, с одновременной отменой назначения впервые на пятилетний срок.
Надо разграничить на конституционном уровне основания для увольнения судьи и основания для прекращения полномочий судьи.
Кроме того, "игрища" с квалификационной аттестацией судей в виде квалификационного и регулярного оценивания судей, которые после применения процедур "восстановления доверия", очищения судейского корпуса путем "люстрации", введенной как последняя "зачистка" судей в Законе "Об обеспечении права на справедливый суд", обязывает меня ставить на обсуждение вопрос о категорическом запрете на уровне Основного Закона процедур оценивания судей как разновидности субъективного влияния на судей, как посягательства на их независимость.
Венецианская комиссия неоднократно подчеркивала, что наряду с открытыми и конкурентными процедурами судейской карьеры следует задействовать европейские процедуры формирования судебных органов, которые будут решать эти вопросы. В частности, речь идет о Высшем совете юстиции как независимом государственном органе, отвечающем за формирование высокопрофессионального судейского корпуса и гарантирование независимости судей.
Полномочия ВСЮ как постоянно действующего органа должны определяться исключительно Конституцией.
Большинство в нем должны составлять судьи, судьи в отставке, избранные съездом судей Украины. В его состав обязательно должны входить адвокаты, ученые, представители правозащитных и других общественных организаций, деятели в сфере права, которые избираются исключительно в порядке, определенном законом. Целесообразно увеличить численность состава ВСЮ и предусмотреть создание в его структуре квалификационной и дисциплинарной коллегий, устранив соответствующие дублирования в осуществлении полномочий ВСЮ и ВКК ликвидацией последней.
Для того чтобы обеспечить принцип верховенства права, правовой определенности и стабильности в сфере организации и деятельности судебной власти, действительно реальной ее независимости, и вместе с тем обеспечить процессуальную независимость судей, надо ввести ряд дополнительных конституционных гарантий. В частности, речь идет о том, что вопрос образования, реорганизации и ликвидации судов и их сети может решаться исключительно законами Украины. Важно установить конституционные принципы финансирования по европейским критериям независимой судебной системы и судейской деятельности.
Должно быть закреплено право судьи на обжалование в суд решения о привлечении его к дисциплинарной ответственности, увольнения его с должности.
Необходимо уточнить объем неприкосновенности судей, который не должен выходить за рамки функционального иммунитета. В этих вопросах также надо избавиться от политических и других влияний.
Должно быть закреплено право судей объединяться в профессиональные ассоциации для защиты своих профессиональных интересов.
Предлагается изменить подходы к конституционному урегулированию вопроса системы судов в Украине. Прежде всего, на конституционном уровне закрепить основные принципы его построения, в частности территориальность, специализацию, инстанционность.
Должен быть укреплен конституционно-правовой статус Верховного суда как высшего судебного органа в системе судов.
Реформирование судебной власти не обойдется без нового конституционно-правового статуса прокуратуры, на которую должно быть возложено: осуществление государственного обвинения в суде; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими досудебное расследование, оперативно-розыскную и контрразведывательную деятельность; надзор за соблюдением законов по выполнению судебных решений в уголовном судопроизводстве, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы человека; защита общественных и государственных интересов и их представительство в суде в случаях, определенных законом. Предложения КА о деполитизации деятельности Генерального прокурора назначением его на один длительный срок - 7 лет - без права переназначения, невозможности выражения недоверия ему парламентом как основания для увольнения уже получили поддержку Венецианской комиссии.
Для становления действительно независимой судебной системы, создания возможностей саморегуляции демократическим способом важны вопросы эффективности судейского самоуправления.
Венецианская комиссия неоднократно высказывала замечания по поводу "очень сложной системы судейского самоуправления". Но ее эксперты нарекали не столько на саму систему этих органов, сколько на дублирование функций различными органами судейского самоуправления.
При принятии последней редакции Закона "О судоустройстве и статусе судей" фактически ликвидированы такие формы судейского самоуправления, как конференции и советы судей общих, хозяйственных и административных судов. Оставлено только первичное звено - собрание судей и высшие органы - Съезд судей и Совет судей Украины.
Вместе с тем предписание статьи 130 Конституции определяет, что судейское самоуправление действует для решения вопросов внутренней деятельности судов. А такие вопросы не одинаковы для судей всех судебных юрисдикций. Особенно сейчас, когда перед судейским корпусом возникли как общие проблемы, так и вызовы, свойственные отдельным специализациям. Таким образом, в процессе конституционного реформирования стоит переосмыслить практику деятельности системы судейского самоуправления на всех этапах и, вместо так называемой его оптимизации путем ликвидации отдельных элементов системы, создать четко определенные конституционные основы для настоящей самоуправляемой сети, которая будет пронизывать все судебные органы и территории всех регионов Украины, и только после этого решать вопрос их функций и полномочий.
Отдельное место в реформировании судебной власти занимают вопросы усиления гарантий независимости Конституционного Суда, более четкого определения правового статуса судей КСУ. Усовершенствование порядка его формирования, организации и деятельности КСУ должно содействовать реальной независимости и профессиональности, эффективности охраны Конституции Украины, защиты основных прав и свобод человека. Наличие общей и конституционной юрисдикции предусматривает необходимость упрочения нового конституционно-правового статуса КСУ и его судей в положениях отдельного раздела Конституции.
Эти вопросы стоят отдельного внимания, и мы к ним еще специально вернемся.
Выводы
Надеюсь, только что созданная Комиссия подойдет к реформированию Конституции в аспекте судебной власти и осуществления правосудия, наконец, с учетом европейских рекомендаций. Ведь эта реформа - одно из ключевых взятых на себя Украиной европейских обязательств. И, по моему мнению, вопрос анонсированной быстрой реформы уже закрыт. Время потеряно. Только не надо о том, что за 23 года независимости ничего не было сделано… Уже наслушались. Сейчас актуальным остался вопрос качества реформы. Если хотите - цивилизационного выбора власти. Общество свой выбор сделало - хочет справедливости. Новая власть должна преодолеть в себе "старое мировоззрение" и осознать, наконец, что Украине необходима реальная судебная реформа, которая обеспечила бы эффективное и независимое правосудие! И только в этом суть. Честная, открытая, публичная дискуссия о конституционных ее принципах может стать консолидирующим фактором для власти, а заодно - и началом процесса налаживания доверия и возвращения уважения к суду. Этот вопрос должен быть вне политики.