Як у Толстого — кожна нещаслива сім’я нещасна по-своєму, так і різні держави індивідуально вирішували проблему юридизації карантинних обмежень під час пандемії. Десь це було запровадження надзвичайного стану або його аналогів — стану облоги чи надзвичайної ситуації (не плутати з українським специфічним режимом надзвичайної ситуації, який не передбачає обмежень прав та свобод). Десь регулювали це законами, десь — президентськими указами, а десь —рішеннями уряду. Різнились і обсяги запроваджених обмежень — від мінімальних (як у Швеції) до максимальних (в Італії та Ізраїлі). В Україні пішли шляхом запровадження урядових обмежень із досить потужним, близьким до максимального переліком заборон.
Окрім того, задля економії бюджетних коштів на початку карантину законодавець знизив зарплати й інші виплати всім публічним службовцям, обмеживши їх 42 730 грн на місяць. Найбільше це зачепило топ-посадовців і служителів Феміди, адже в державному апараті зарплати переважно не дотягують до рівня обмеження. Найдошкульніше вдарило обмеження зарплат по суддях Верховного і Конституційного судів: мінімальний розмір винагороди судді Верховного Суду становить понад 240 тисяч гривень, судді КСУ отримують співмірно, але трохи менше. Тому наприкінці травня Верховний Суд і звернувся з конституційним поданням про визнання частини обмежень, встановлених урядом, такими, що суперечать Конституції. А заодно — і про закон, яким було істотно знижено їхні зарплати.
Уже на самому початку запроваджені урядом карантинні обмеження різко розкритикували юристи, зокрема в частині встановлення непропорційних обмежень без легітимної мети у спосіб, не передбачений Конституцією України. Чого варта лише теза заступника міністра охорони здоров’я — головного санітарного лікаря Віктора Ляшка — про те, що заборона відвідування парків не мала протиепідеміологічної мети, а була тільки способом психологічного впливу на населення. Після такої заяви важко вірити повчальним настановам чиновників від медицини: можливо, це просто чергова спроба настрашити нас?
Найслабшою частиною юридичної конструкції драконівських обмежень було те, що ані Конституція, ані закони не наділяють Кабмін повноваженнями обмежувати права під час карантину в таких обсягах, які рівноцінні запровадженню надзвичайного стану. Конституція передбачає складну схему початку дії цього стану: ініціює його своїм указом президент, а вводить у дію — Верховна Рада, причому не на довше, ніж на місяць.
Кабмін же діяв на підставі положення Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», яке наділяє уряд повноваженням встановлювати карантинно-обмежувальні заходи, та Закону «Про захист населення від інфекційних хвороб», який, узагалі, не містить жодної конкретизації можливого обсягу обмежень. Таке законодавче регулювання явно суперечить принципові юридичної визначеності як складової верховенства права: «якісний» закон має містити зрозумілі й чіткі формулювання, які б давали громадянам належне уявлення стосовно обставин і умов, за яких державні органи уповноважені вдаватися до втручання в їхні права.
Одним із наслідків обраної схеми запровадження карантинних обмежень згодом стала втрата легітимності урядовими рішеннями, — Луцька та Тернопільська міські ради днями відмовились визнавати нові карантинні обмеження, обґрунтовуючи це, зокрема, сумнівним статусом Державної комісії з питань ТЕБ і НС та її рішень. В умовах паніки початку весни цей аргумент не дуже звучав, тепер же він цілком доречний. На Печерських пагорбах варто задуматись, бо очікувана «друга хвиля» епідемії може призвести до катастрофи, якщо обмеження не матимуть під собою міцного юридичного підґрунтя. Самим лише примусом із боку поліції справу не вирішити, адже суди майже у 90% випадків відмовляють у притягненні до адміністративної відповідальності за порушення правил карантину.
Недолугість цієї схеми була очевидною, здається, майже всім юристам. Утім, покладання відповідальності на уряд, з політичної точки зору, зрозуміле: ні президент, ні парламент не хочуть бути громовідводами невдоволення громадян, а уряду Шмигаля нікому не жаль. Та й суб’єктність самого прем’єр-міністра не дозволяє йому суперечити волі Банкової та Верховної Ради.
Коли чималу частину карантинних обмежень було знято, а населення остаточно втратило початковий страх, Верховний Суд розродився конституційним поданням про неконституційність запроваджених Кабміном обмежень. Доти Верховний Суд звертався з конституційним поданням один раз — ставлячи питання неконституційності «судової реформи» президента Зеленського. Його попередник — Верховний Суд України — до Конституційного Суду звертався для відстоювання незалежності судової влади, яка полягала переважно в розмірі суддівської винагороди та виплаті надбавок. Неординарність нинішнього подання в тому, що Верховний Суд вирішив поставити питання конституційності положень, які стосуються всього населення України.
Таку сміливість вищої судової інстанції варто вітати, оскільки вона демонструє наявність суб’єктності в судової влади, яка готова не тільки захищати власні корпоративні інтереси (які, будемо щирими, справді важливі для незалежного правосуддя та успішної держави), а й стати на захист громадян. Здається, третя влада таки хоче, щоб її не вважали обслуговуючим персоналом: уже згадане конституційне подання щодо «судової реформи», яка переважно полягала у зменшенні кількості суддів Верховного Суду та зниженні суддівської винагороди, зрештою було задоволене Конституційним Судом.
Однак варто висловити кілька зауваг, які ставлять це конституційне подання під удар. Воно значною мірою стосується постанови Кабміну, що вже майже в повному обсязі втратила чинність. Закон «Про Конституційний Суд України» для таких випадків містить правило, що суд розглядає питання конституційності чинних актів та їхніх окремих положень.
Постанову № 392 від 20 травня 2020 року Верховний Суд вирішив оскаржити на Пленумі 29 травня, а відповідне конституційне подання було зареєстроване аж 4 червня. Конституційний Суд України 2 липня розглянув справу в письмовому провадженні, де ані представники Верховного Суду, ані представники інших органів влади чи зацікавлених сторін не мали нагоди виступити. Лише суддя-доповідач зазначив, що до оскаржуваних норм уже внесено зміни: 22 липня уряд ухвалив нову «карантинну» постанову № 641, цілком прогнозовано залишивши в оскаржуваній постанові № 392 чинними лише дати, на які нею встановлювався карантин.
Верховному Суду варто було ставити питання конституційності положень статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», на підставі яких і було видано оскаржувану постанову.
Суди конституційної юрисдикції країн Європи вже зіштовхнулися зі схожими питаннями, адже йдеться про безпрецедентні обмеження прав та свобод, на сторожі яких і стоять ці судові інституції.
Так, Конституційний суд Словаччини у травні зупинив дію частини змін до законодавства, якими запроваджувалася передача значної кількості персональних даних від мобільних операторів уряду задля відстеження контактів громадян.
Федеральний Конституційний Суд Німеччини, який є взірцем для конституційних судів нашого континенту, у квітні видав терміновий припис, яким вказав на неприпустимість поширення загальної заборони «більше двох не збиратися» на сферу здійснення конституційної свободи зібрань.
Конституційний Суд Румунії у травні, з-поміж іншого, визнав неконституційним встановлення значних штрафів за будь-яке порушення умов карантину.
Але є й інші приклади. Конституційний Суд Хорватії усунувся від реальної перевірки конституційності обмежень, логіка запровадження яких дуже нагадує українську: урядові рішення, не основані на конституційних приписах. У відповідь на це один із його суддів опублікував досить резонансну колонку, в якій, зокрема, назвав практику передачі повноважень урядовій комісії (потужніша версія нашої Державної комісії з питань ТЕБ і НС) «зупиненням демократії, фактично — диктатурою».
Конституційне подання Верховного Суду направду не тільки стосується обмежень прав усіх громадян, а й зачіпає суто шкурний інтерес суддівського корпусу: як ми вже зазначали, законом було встановлено верхню межу заробітної плати публічних службовців у розмірі 47 230 грн, що явно менше, ніж грошова винагорода багатьох суддів, а також цей розмір було поставлено у залежність від дій уряду, що підриває незалежність судової влади від виконавчої. Що як боротьба за права всіх громадян — лише прикриття для захисту великих чисел у зарплатних платіжках? Пікантності ситуації додає те, що від рішення залежатиме і зарплата суддів КСУ.
Група депутатів зареєструвала в червні проєкт закону щодо терміну дії обмежень при нарахуванні заробітної плати (реєстр. № 3708 від 19.06.2020), яким пропонувалося скасувати з 1 липня обмеження розміру заробітної плати та суддівської винагороди народним депутатам, суддям, суддям Конституційного Суду, членам ВРП та ВККС, прокурорам і працівникам Нацбанку. При цьому обмеження в розмірі виплат решті публічним службовцям мали продовжувати діяти до кінця карантину, що створило б необґрунтовану нерівність. Законопроєкт навіть виносився на порядок денний двох пленарних засідань парламенту, в тому числі позачергового 13 липня 2020 року, яке було скликане на вимогу президента, але потім сам президент відкликав цей законопроєкт із порядку денного. Зрештою, профільний комітет парламенту запропонував встановити кінцевий термін дії таких обмежень — 31 серпня 2020 року для всіх категорій.
Парламент пішов на канікули, і навряд чи цей законопроєкт розглянуть найближчим часом. Судячи з усього, Конституційний Суд теж узяв відпустку, — останнє засідання відбулося два тижні тому, а порядку денного на найближчий час на вебсайті суду немає.
Що ж, великий плюс цієї історії — чітка позиція Верховного Суду стосовно неконституційності запроваджених обмежень, що, відтак, стане досить сильним аргументом у судах, які розглядатимуть пов’язані з карантином справи.
В нашого Конституційного Суду є широке поле для маневру, зважаючи на те, який недолугий «пас» він отримав від Верховного Суду:
1) оперативно визнати неконституційними обмеження зарплат службовців і постанову Кабміну, залишивши шпарину для майбутніх обмежень, що додасть головного болю владі, якій треба восени і місцеві вибори провести (у період дії надзвичайного стану це заборонено), і мати легітимні інструменти для обмежень під час очікуваної «другої хвилі» епідемії;
2) розглянути лише питання суддівської винагороди і не давати оцінки положенням, які вже втратили чинність, фактично не вирішивши наявного конституційного конфлікту;
3) взагалі зволікати з прийняттям рішення до закінчення пандемії і зникнення проблеми як такої, чим продемонструвати інституційну неспроможність;
4) найгірший варіант — знайти якесь химерне обґрунтування тому, що такі обмеження з боку Кабміну цілком конституційні, й закласти бомбу уповільненої дії під систему гарантування прав та свобод.
Одне слово, перед судом стоїть складний вибір: хоч на який зі стільців сядь — усюди незручно.