Как у Толстого — каждая несчастливая семья несчастна по-своему, так и разные государства индивидуально решали проблему юридизации карантинных ограничений во время пандемии. Где-то это было введение чрезвычайного положения или его аналогов — осадного положения или чрезвычайной ситуации (не путать с украинским специфическим режимом чрезвычайной ситуации, не предусматривавшим ограничений прав и свобод). Где-то это регулировали законами, где-то — президентскими указами, а где-то — решениями правительства. Отличались и объемы введенных ограничений — от минимальных (как в Швеции) до максимальных (в Италии и Израиле). В Украине пошли путем введения правительственных ограничений с довольно мощным, близким к максимальному, перечнем запретов.
Кроме того, ради экономии бюджетных средств в начале карантина законодатель снизил зарплаты и другие выплаты всем публичным служащим, ограничив их 42 730 грн в месяц. Больше всего это задело топ-чиновников и служителей Фемиды, ведь в государственном аппарате зарплаты большей частью не дотягивают до уровня ограничения. Наиболее чувствительно ударило ограничение зарплат по судьям Верховного и Конституционного судов: минимальный размер вознаграждения судьи Верховного Суда составляет более 240 тысяч гривен, судьи КСУ получают соразмерно, но немного меньше. Поэтому в конце мая Верховный Суд и обратился с конституционным представлением о признании части ограничений, установленных правительством, противоречащими Конституции. А заодно — и о законе, которым были существенно снижены их зарплаты.
Уже в самом начале введенные правительством карантинные ограничения резко раскритиковали юристы, в частности в части установления непропорциональных ограничений без легитимной цели способом, не предусмотренным Конституцией Украины. Чего стоит только тезис заместителя министра здравоохранения — главного санитарного врача Виктора Ляшко — о том, что запрет посещения парков не имел противоэпидемиологической цели, а был лишь способом психологического влияния на население. После такого заявления трудно верить поучительным установкам чиновников от медицины: возможно, это просто очередная попытка напугать нас?
Самой слабой частью юридической конструкции драконовских ограничений было то, что ни Конституция, ни законы не наделяют Кабмин полномочиями ограничивать права во время карантина в объемах, равноценных введению чрезвычайного положения. Конституция предусматривает сложную схему начала действия этого положения: инициирует его своим указом президент, а вводит в действие — Верховная Рада, причем не более чем на месяц.
Кабмин же действовал на основании положения Закона «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», наделяющего правительство полномочием устанавливать карантинно-ограничительные меры, и Закона «О защите населения от инфекционных болезней», который, в целом, не содержит никакой конкретизации возможного объема ограничений. Такое законодательное регулирование явно противоречит принципу юридической определенности как составляющей верховенства права: «качественный» закон должен содержать понятные и четкие формулировки, которые давали бы гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых государственные органы уполномочены прибегать к вмешательству в их права.
Одним из последствий выбранной схемы введения карантинных ограничений со временем стала утрата легитимности правительственными решениями, — Луцкая и Тернопольская городские рады на днях отказались признавать новые карантинные ограничения, обосновывая это, в частности, сомнительным статусом Государственной комиссии по вопросам ТЭБ и ЧП и ее решений. В условиях паники начала весны этот аргумент не очень звучал, теперь же он вполне уместен. На Печерских холмах должны призадуматься, потому что ожидаемая «вторая волна» эпидемии может привести к катастрофе, если ограничения не будут иметь под собой крепкой юридической основы. Самим лишь принуждением со стороны полиции дело не решить, ведь суды почти в 90% случаев отказывают в привлечении к административной ответственности за нарушения правил карантина.
Слабость этой схемы была очевидна, кажется, почти всем юристам. Впрочем, возложение ответственности на правительство, с политической точки зрения, понятно: ни президент, ни парламент не хотят быть громоотводами недовольства граждан, а правительство Шмыгаля никому не жаль. Да и субъектность самого премьер-министра не позволяет ему противоречить воле Банковой и Верховной Рады.
Когда большая часть карантинных ограничений была снята, а население окончательно потеряло начальный страх, Верховный Суд разродился конституционным представлением о неконституционности введенных Кабмином ограничений. До этого времени Верховный Суд обращался с конституционным представлением один раз — поднимая вопрос неконституционности «судебной реформы» президента Зеленского. Его предшественник — Верховный Суд Украины — в Конституционный Суд обращался для отстаивания независимости судебной власти, которая состояла преимущественно в размере судейского вознаграждения и выплате надбавок. Неординарность нынешнего представления в том, что Верховный Суд решил задать вопрос о конституционности положений, касающихся всего населения Украины.
Такую смелость высшей судебной инстанции следует приветствовать, поскольку она демонстрирует наличие субъектности у судебной власти, готовой не только защищать собственные корпоративные интересы (которые, будем искренними, действительно важны для независимого правосудия и успешного государства), но и встать на защиту граждан. Кажется, третья власть все же хочет, чтобы ее не считали обслуживающим персоналом: уже упомянутое конституционное представление по «судебной реформе», преимущественно состоявшей в уменьшении количества судей Верховного Суда и снижении судейского вознаграждения, в конце концов было удовлетворено Конституционным Судом.
Но следует высказать несколько замечаний, ставящих это конституционное представление под удар. Оно в значительной степени касается постановления Кабмина, уже почти в полном объеме утратившего силу. Закон «О Конституционном Суде Украины» для таких случаев содержит правило, что суд рассматривает вопрос конституционности действующих актов и их отдельных положений.
Постановление № 392 от 20 мая 2020 года Верховный Суд решил обжаловать на Пленуме 29 мая, а соответствующее конституционное представление было зарегистрировано только 4 июня. Конституционный Суд Украины 2 июля рассмотрел дело в письменном производстве, где ни представители Верховного Суда, ни представители других органов власти или заинтересованных сторон не имели возможности выступить. Только судья-докладчик заметил, что в обжалованные нормы уже внесены изменения: 22 июля правительство приняло новое «карантинное» постановление № 641, вполне прогнозируемо оставив в обжалованном постановлении № 392 действующими только даты, на которые устанавливался карантин.
Верховному Суду следовало задавать вопрос о конституционности положений статьи 29 Закона Украины «О защите населения от инфекционных болезней», на основании которых и было принято обжалованное постановление.
Суды конституционной юрисдикции стран Европы уже столкнулись с подобными вопросами, ведь речь идет о беспрецедентных ограничениях прав и свобод, на страже которых и стоят эти судебные институты.
Так, Конституционный Суд Словакии в мае остановил действие части изменений в законодательство, которыми вводилась передача значительного количества персональных данных от мобильных операторов правительству ради отслеживания контактов граждан.
Федеральный Конституционный Суд Германии, являющейся образцом для конституционных судов нашего континента, в апреле принял срочное предписание, которым указал на недопустимость распространения общего запрета «больше двух не собираться» на сферу осуществления конституционной свободы собраний.
Конституционный Суд Румынии в мае, среди прочего признал неконституционным установление значительных штрафов за какое-либо нарушение условий карантина.
Но есть и другие примеры. Конституционный Суд Хорватии устранился от реальной проверки конституционности ограничений, логика введения которых очень напоминает украинскую: правительственные решения, не основанные на конституционных предписаниях. В ответ на это один из его судей опубликовал довольно резонансную колонку, где, в частности, назвал практику передачи полномочий правительственной комиссии (более мощная версия нашей Государственной комиссии по вопросам ТЭБ и ЧП) «остановкой демократии, фактически — диктатурой».
Конституционное представление Верховного Суда в действительности не только касается ограничений прав всех граждан, но и задевает сугубо шкурный интерес судейского корпуса: как мы уже отмечали, законом была установлена верхняя граница заработной платы публичных служащих в размере 47 230 грн, что явно меньше, чем денежное вознаграждение многих судей, а также этот размер был поставлен в зависимость от действий правительства, что подрывает независимость судебной власти от исполнительной. Что если борьба за права всех граждан — лишь прикрытие для защиты крупных чисел в зарплатных ведомостях? Пикантности ситуации добавляет то, что от решения будет зависеть и зарплата судей КСУ.
Группа депутатов зарегистрировала в июне проект закона относительно срока действия ограничений при начислении заработной платы (реестр. № 3708 от 19.06.2020), которым предлагалось отменить с 1 июля ограничение размера заработной платы и судейского вознаграждения народным депутатам, судьям, судьям Конституционного Суда, членам ВСП и ВККС, прокурорам и работникам Нацбанка. При этом ограничение в размере выплат остальным публичным служащим должно было продолжать действовать до конца карантина, что создало бы необоснованное неравенство. Законопроект даже выносился в повестку дня двух пленарных заседаний парламента, в том числе внеочередного 13 июля 2020 года, созванного по требованию президента, но потом сам президент отозвал этот законопроект из повестки дня. В конце концов профильный комитет парламента предложил установить конечный срок действия таких ограничений — 31 августа 2020 года для всех категорий.
Парламент ушел на каникулы и вряд ли этот законопроект рассмотрят в ближайшее время. Судя по всему, Конституционный Суд тоже взял отпуск, — последнее заседание состоялось две недели назад, а повестки дня на ближайшее время на веб-сайте суда нет.
Что же, большой плюс этой истории — четкая позиция Верховного Суда о неконституционности введенных ограничений, что теперь станет достаточно сильным аргументом в судах, которые будут рассматривать связанные с карантином дела.
У нашего Конституционного Суда есть широкое поле для маневра, принимая во внимание то, какой несовершенный «пас» он получил от Верховного Суда:
1) оперативно признать неконституционными ограничения зарплат служащих и постановление Кабмина, оставив лазейку для будущих ограничений, что прибавит головной боли власти, которой надо осенью и местные выборы провести (в период действия чрезвычайного положения это запрещено), и иметь легитимные инструменты для ограничений во время ожидаемой «второй волны» эпидемии;
2) рассмотреть только вопрос судейского вознаграждения и не давать оценки уже утратившим силу положениям, фактически не решив существующий конституционный конфликт;
3) в целом медлить с принятием решения до окончания пандемии и исчезновения проблемы как таковой, чем продемонстрировать институционную несостоятельность;
4) самый плохой вариант — найти некое химерное обоснование того, что такие ограничения со стороны Кабмина вполне конституционны, и заложить бомбу замедленного действия под систему гарантирования прав и свобод.
В общем, перед судом стоит сложный выбор: на какой стул ни сядь — везде неудобно.