Ось уже другий місяць Україною гуляє новотвір українських ворогів - "федералізація". Ці люди з російською зброєю захоплюють українські міста на Донбасі і вимагають від української влади "почути їх" та "федералізувати" Україну.
Давайте по-простому спробуємо розібратися, що воно таке - "федералізація", і що з цим робити?
Частина 1. Що таке "федерація", і чому
цих федерацій небагато?
Ключові діячі "Украінского вибора" в недалекому минулому та Партії регіонів тепер наголошують, що порятунок України - лише у "федералізації" і що саме федерація є найкращою формою державного устрою. Проте, подивившись у словники, навіть не юрист може з'ясувати: федерація - це союз, об'єднання державних чи квазідержавних утворень. Тобто держави, які володіють власним суверенітетом, укладають між собою договір про утворення єдиної держави. При цьому вони передають велику частину свого суверенітету новоутвореній федеральній державі, залишаючи за собою значні повноваження. У суб'єктів федерації є свої конституції, свої парламенти, уряди, вони мають право на власне законодавство у визначених конституцією федеральної держави сферах. Система управління у федеральних державах досить громіздка, затратна й потенційно нестійка. Саме тому у світі із понад 200 держав лише 24 федеральні, а в Європі є лише 5 федерацій.
Історія
Оскільки федерація - це об'єднання, то, якщо зазирнути в історію, ми там не знайдемо жодного випадку, коли б унітарна країна добровільно розділилася на федеральну. Як правило, процес іде навпаки - федеральні держави або розпадаються, або дедалі більше централізуються. Нинішні федерації утворилися двома способами. Перший - об'єднання колишніх колоній у федеральну державу. На жаль, історичні приклади свідчать, що такі об'єднання траплялися в результаті війни з метрополією або колоній між собою. Класична схема такого утворення - Сполучені Штати Америки, Канада, Мексиканські Сполучені Штати . В Африці - Нігерія, Ефіопія. У Європі федерації утворювалися з подрібнених князівств та королівств, які були незалежні одне від одного, але становили один народ.
Спалахувала війна між ними, і домінуюче королівство ставало об'єднавчим чинником, утворюючи нову державу. Спочатку вона була централізованою, а згодом суб'єкти федерації отримували більше прав. Як, наприклад, Німеччина, що пройшла крізь період роздробленості а потім завдяки Пруссії утворила монументальну німецьку державу. Лише після поразки у Другій світовій війні країни-переможниці примусили її розділитися на федеральні утворення, аби не допустити чергового посилення та створення нової загрози Європі. Ще один схожий приклад - Австрія. Після періоду роздробленості на теренах центральної Європи Австрія зцементувала малі князівства в імперію, після розпаду якої утворилося багато нових держав, а сама Австрія вже після Другої світової, як і Німеччина, під патронатом окупантів стала нейтральною федерацією. Проте варто пам'ятати, що Німеччина й Австрія є державами одного народу, і автономія їхніх земель - територіальна, досить штучна. Вічна напруга федерації. Правила і винятки
Оскільки федеративних держав у світі не так багато, то відразу закрадається сумнів у їх ефективності. Приклади Німеччини й Австрії, радше, винятки, ніж правила. Королівство Бельгія - федерація, що складається з двох частин, між якими існує напруження, і якби не Брюссель, уже розпалася б на дві країни. Ще одна європейська федерація - Боснія та Герцеговина - уламки федеративної Югославії, яка розпалася з жорстокою війною. Чехословаччину спіткала така ж доля, правда без війни. Індія та Ефіопія також є федеративними державами, які навряд чи можна назвати досить стабільними: ці держави мають свої втрачені території та періодичні проблеми взаємовідносин між складовими, між собою і центром. Єдиний позитивний приклад федерації, що справді утворилася як об'єднання, в Європі - Швейцарія. І це - виняток, що підтверджує правило. Основна відмінність Швейцарії - наявність гірського ландшафту по її кордонах і всередині. Гори створюють природні кордони, отже існує початкова природна автономність кантонів - квазі-держав, у яких теж не безхмарна історія відносин. Але гаразд, вони об'єдналися і стали стійкою федеративною структурою, що називається конфедерацією, але, за всіма ознаками, це федерація, чинник стабільності якої - широка децентралізація. Теперішня стабільність Швейцарії є результатом і позицією країн-сусідів, для яких було важливо мати територію спокою для переговорів між собою та збереження власних фінансів у період перманентних військових конфліктів . Отже, ще раз висновок: федерація - природне добровільне об'єднання, а не поділ єдиного. Федерації - досить нестійкі державні системи, в яких періодично виникають серйозні внутрішні конфлікти (громадянська війна у США чи війна Росії в Чечні, війна в Югославії, розпад Чехословаччини, війна та виокремлення нових держав із Ефіопії). Для чого й кому потрібен федеративний устрій України, і як його прагнуть досягти? Отже, ми вже зрозуміли, що федерація - це союз державних чи квазі-державних утворень. Відтак, наразі в Україні немає передумов для її перетворення на федерацію, бо не існує таких самостійних суб'єктів. Натомість є області, котрі утворились у радянські часи, і то досить штучно. Федерації в Україні просто ні з чого утворюватися. Коли ми говоримо про федералізацію, маючи на увазі утворення в Україні федерації, то використовуємо неправильний термін, запущений, на жаль, у вжиток в Україні малограмотними людьми. Цього терміну немає в жодному тлумачному українському чи російському словнику. Це вигаданий, штучний неологізм, який суперечить логіці. Швидше, термін "федералізація" можна застосувати до процесів, ініційованих Путіним на пострадянському просторі: реінкарнація СССР, повернення колишніх республік СССР, нині незалежних держав, назад у минуле - федерацію, але тепер не у совєтську, а російсько-фашистську. Що стосується української "федералізації" - перетворення України у федеральну державу, то тут росіяни, здається, вже зрозуміли: добровільно Україна на таке не піде. Адже федерація - це об'єднання держав або квазі-держав, які мають суверенітет, але, за договором, поділилися ним із наддержавним утворенням - федеральним центром. Відтак, у кожній складовій федерації мусять бути ознаки держави - Конституція, парламент, уряд, власне законодавство, яке може відрізнятися від федерального, виходячи з повноважень суб'єктів. Тому сьогодні вони зняли з порядку денного гасло - вперед у Росію, а почали створювати "народні республіки". Сотня-друга сумнівних осіб, за підтримки озброєних авантюристів, оголошує про створення чергової "народної республіки", обирає свого вождя, створює свою армію, силові структури і починає щось вимагати від Києва. Фактично, київська влада уже втратила контроль над Донецькою та Луганською областями, а політичні партії, для яких ці регіони є базовими, - ПР і КПУ солідаризуються з сепаратистами і вимагають від України "федералізації, як єдиного способу збереження цілісності держави".
Але чи можлива цілісність у "федеративній Україні"? На жаль, ми вже маємо певний досвід існування у складі України такого квазі-державного утворення як Автономна Республіка Крим. Кримська автономія як суб'єкт у межах України мала власний парламент, уряд, Конституцію. На жаль, попри це, Крим не став динамічним регіоном. Обсяг економіки великого територією і населенням Криму приблизно дорівнює обсягу економіки Черкаської області. За темпами зростання економіки Крим посідає 15 місце з 27. Тобто власна конституція і таке інше - не панацея й не поштовх для економічного розвитку. Крим - дотаційний регіон, при тому що, порівняно з іншими регіонами, у Криму залишалося пропорційно більше податків, ніж в інших регіонах, а кількість чиновників і, відповідно, витрати на управлінський чиновницький апарат були більшими, ніж у будь якій області. Результат ми бачимо - сепаратизм, швидкий відрив від України. Все просто: квазі-парламент прийняв рішення про проголошення незалежності, квазі-уряд узяв його до виконання, військові Росії втілили все це в життя.
Нинішні поборники федералізації взагалі вважають (напевне, за порадою Лаврова), що суб'єкти федерації повинні мати прямий вплив на зовнішню та безпекову політику держави. Це взагалі нонсенс. У жодній федеративній державі такого немає в принципі. А в Україні уявити спільне бачення зовнішньої політики Донецькою областю і Львівською важко.
Тому можна стверджувати: ті, хто говорить про федералізацію в нинішніх конкретних умовах у руслі виконання ультиматуму Путіна-Лаврова, мають насправді на увазі інше - розібрати Україну на шматки, поставити маріонеткових керівників під патронатом Росії, зібрати назад у федеральну державу, яка кроку не може ступити без зовнішнього управління. Це єдиний шанс Путіна не допустити європейського і незалежного курсу України.
У Росії вдосталь війська, аби вдарити по Україні, розтрощити основні сили української армії, розбомбити низку наших міст, - але просто так окупувати Україну - велику державу - і тримати її під окупацією неможливо. Щоби просто пройти територією України, достатньо 50 тис. війська, але пройти - не означає встановити контроль. Для контролю над окупованою територією такого масштабу, як Україна, потрібно десь мільйон особового складу війська, чого Росія не потягне!
Тому федералізація має стати дуже простою й ефективною схемою встановлення контролю над Україною. Розділити Україну на частини, нібито суб'єкти федерації, які перманентно воюють між собою, розставити там своїх колаборантів - маріонеток, і все, зовнішнє управління забезпечене. Події на Донбасі, де сепаратисти захоплюють не тільки відділення міліції та СБУ - що формально є органами державної влади, а й місцеві ради і виганяють місцевих депутатів чи міських голів, свідчать: цим людям не потрібна навіть місцева, демократично обрана влада із місцевого люду, їхня мрія - диктатура "людини з рушницею". Вбивства проукраїнських місцевих громадян, захоплення заручників, катування полонених мають на меті досягнення стратегічних цілей, поставлених перед сепаратистами Росією. По-перше, максимально звузити можливості сепаратистів вийти з гри (тяжкі злочини не підпадають під амністію, тому вони муситимуть іти до кінця) і включити в сепаратистський рух якомога більше людей. По-друге, приниження і вбивства українців на Донбасі покликані відвернути українців із решти регіонів від Донбасу, перетворити його в регіон "ізгой", що ще більше стимулюватиме жителів Донбасу до агресії "нас нє слишат, нє понімают". При цьому більшість людей в Україні схилятимуться до думки про необхідність розпрощатися з Донбасом. По-третє, реалізація перших двох завдань веде до перетворення Донбасу на плацдарм для подальших ударів по решті України. Тотальна зупинка підприємств і шахт на Донбасі влиє в армію сепаратистів нових бійців, а зброю та інструкторів забезпечить Росія, тому експорт сепаратизму на інші українські області буде продовжено. Отже, "федералізація" і цілісність України неможливі в принципі. Хто виступає за "федералізацію" - виступає за розвал України. Найсумніше, що такий розвал може відбуватися за югославським шаблоном, через жорстоку війну.
Частина 2. Що таке децентралізація,
і чим вона відрізняється від федералізації?
У частині 1 ми говорили про "федералізацію" як спосіб поділу України на частини буцім із метою перетворення її на федерацію, що, фактично, є інструментом розвалення держави і взяття її частин під зовнішнє управління.
Децентралізація - зовсім інше. Природна децентралізація принципово відрізняється від "федералізації". Децентралізація характерна для найбільш успішних унітарних держав: Данії, Норвегії, Швеції, Польщі, Чехії, Естонії, а тепер і Франції. У децентралізованій унітарній державі найбільш спроможні два рівні публічної влади: національний та місцевий. Місцевий рівень - це рівень громади (комуни, общини, гміни і т.п), тобто найбільш наближений до людини. Саме в цьому полягає принципова відмінність децентралізованої унітарної держави від федеративної, в якій, навпаки, домінуючий рівень - регіональний, у якій найбільше повноважень та ресурсів сконцентровано на рівні регіону.
Така концентрація повноважень і ресурсів на рівні регіону призводить до формування регіональних політичних еліт, які є недосить серйозними для переходу на національний рівень, але надто амбітними, аби залишатися весь час регіональною елітою. Їм здається, що саме вони більш кваліфіковані, ніж місцеві чи національні еліти, і що саме регіон має дедалі більше перебирати на себе повноважень. Так починаються регіональні сепаратизми. Причини проблем у взаємовідносинах регіонів та держави в сучасній Іспанії полягають саме у способі облаштування Іспанії після Франко.
Іспанія формально не є федеральною державною, але після Франко налякані його диктатурою політики, аби послабити центральну владу, провели широку конституційну реформу. Було проведено децентралізацію не до рівня громад, комун, а лише до рівня регіонів. За понад 30 років після Франко в багатьох регіонах сформувалися регіональні еліти, почалися суперечки на тему, хто кого годує, які особливо загострились у період нинішніх криз.
На тлі економічного зростання регіональні влади набирали кредитів, не думаючи над їх забезпеченням, а тепер уся Іспанія стоїть перед проблемою цих боргів. Натомість регіональні лідери вважають, що проблеми їхнього регіону викликані відсутністю в них додаткових повноважень, зокрема у сфері фінансової політики. Лунають заклики: "Проведімо референдум про відокремлення Каталонії, про відокремлення Країни Басків". Тобто проявилася класична схема, коли регіональній еліті стає тісно у своїх регіональних повноваженнях, і це провокує конфлікт.
Насправді в Іспанії близько 50% бюджету країни витрачається через бюджет провінцій. А на державу й на місцеві потреби залишається решта 50%. Провінції самостійно брали кредити , укладали угоди, проводили не завжди фахову економічну самодіяльність, при тому що регіон не має власного емісійного центру, а економіка регіону сильно вмонтована в економіку держави та ЄС. Раптом трапилося так, що провінції нічим віддавати кредити. На тлі світової кризи це призвело до того, що держава мусить рятувати регіони. Держава прийняла рішення: обмежити зростання зарплат чиновникам, - провінція заперечує проти цього, відтак держава через опір провінцій не може вжити повноцінних заходів для виходу з кризи. Держава просить розширити повноваження муніципалітетів, укрупнити, оптимізувати їх, аби зменшити витрати, як це з початком кризи швидко зробили Фінляндія, Латвія, Литва. Але іспанські провінції кажуть - ні, це наша компетенція, наші муніципалітети. Все це гальмує вихід Іспанії з фінансової кризи. Тому українська децентралізація має враховувати як позитивний, так і негативний досвід децентралізації в різних країнах Європи. Тому нам варто делегувати повноваження на базовий рівень - рівень громад (як у Швейцарії), адже саме тут живуть і працюють люди, і громади не страждають на сепаратизм. Громади - це локальні території, і розвиток громад стосується повсякденних інтересів людини. Люди живуть у містах, там-таки в людей виникають основні проблеми. Де вони мають вирішуватись? У місті - там, де живе людина. Натомість регіональний рівень (умовно - рівень області) - прокладка між місцевим та державним рівнем із амбіціями керувати всіма. Саме тому регіональний рівень має бути не настільки сильним, щоб задушити у своїх обіймах рівень місцевий.
Європа це зрозуміла давно. Тому, на відміну від Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована й успішно діє, Хартію регіонального самоврядування держави-члени Ради Європи не ратифікували досі. Попри це, регіональний рівень також виконує свої важливі повноваження. Передусім це планування територій, регіональна політика та інфраструктура, внутрішньообласні комунікації, високоспеціалізована медицина, профтехосвіта, органи державної виконавчої влади у вигляді інспекцій і таке інше. Надлишок же повноважень на обласному, регіональному рівні призводить до того, що місцеве самоврядування занепадає, країну шматують. Отже, "децентралізація" - це не поділ країни, це створення можливостей для розвитку всього державного простору на основі пріоритету повноважень громад, що складаються з жителів міст, сіл, селищ, у яких мешкають люди в єдиній Україні. Це вивільнення енергії мас для покращення життя безпосередньо свого, своєї громади, а не створення додаткового прошарку регіональних політичних еліт, місцевих князьків.
Частина 3. Як нам хочуть продати лайно
за ціною золота
Федералізація, яку активно просували Медведчук, Лавров, комуністи та регіонали і нібито за яку на Донбасі почали стріляти так звані "сепаратисти", насправді не була сприйнята більшістю українців, навіть у тих регіонах, котрі в Кремлі вважали майже російськими. Відтак наразі триває спроба ввести українців в оману і занести бацилу "федералізації" у програму децентралізації, яку намагається впровадити український уряд. Тепер лише комуністи і різні проросійські маргінальні партійки та організації залишаються вірними ідеї федералізації, натомість Партія регіонів змінила свою риторику. Віднедавна вони вже нібито за унітарну державу, але … Ось у цьому "але" й маскується "федералізація", а точніше - ідея розвалу України. Що пропонують новоявлені унітаристи від ПР? 1) надати бюджетну автономію регіонам (цікаво, чи знають вони, що це таке насправді?) 2) залишати всі податки, за винятком ПДВ й акцизу, в регіонах; 3) обирати губернаторів або керівників районів та областей прямими виборами; 4) на рівні областей не може бути жодних державних органів; 5) впровадити другою державною мовою російську; 6) позаблоковий та нейтральний статус України. На перший погляд, такі пропозиції мають гарантувати підтримку громадян усієї України. Проте аналіз цих пропозицій показує всю їх неспроможність і цільову спрямованість на повну дестабілізацію українського простору, підрив держави.
Перше. Почнімо з бюджетної автономії та залишення всіх податків у регіонах. Бюджети органів місцевого самоврядування всіх рівнів адміністративно-територіального устрою справді мають розробляти й ухвалювати їхні представницькі органи на підставі закону. У будь-якій державі, тим паче якщо ця держава більша від міста, є різні території із зовсім різною природною фінансовою спроможністю. Приморська територія з глибоководними портами - це одні можливості, а слабо заселені гірські чи пустельні території - зовсім інші. Саме тому держава і здійснює перерозподіл фінансових ресурсів між різними місцевими бюджетами, аби хоча б частково вирівняти якість життя людей на цих територіях.
Тут слід зауважити, що нині в Україні не Донецька й Луганська області є донорами державного бюджету, а Полтавська, Львівська, Київська, Харківська… Натомість Донецька та Луганська області отримують щороку понад півтора десятка мільярдів гривень для вугільної промисловості, яку Українська держава постійно дотує, аби не допустити масового безробіття на Донбасі. Автори тези про автономію регіонів збираються ці дотації платити з регіональних бюджетів чи знову розраховують на бюджет державний? Якщо з обласних - то це точно нереально. Таких коштів там не сформувати, а якщо з державного - то де в ньому візьмуться гроші, якщо вони апріорі залишатимуться в регіонах?
Ще цікавіша ситуація з податком на додану вартість. Донецька область - найбільший український експортер. Тому повернення ПДВ експортерам найбільше в Донецькій області. Хто має повертати ПДВ донецьким експортерам в умовах бюджетної автономії? Знову решта української промисловості, яка працює на український ринок? Але так не буває, щоби вигідне - ми самі, а не дуже - ви за нас. Або держава - це солідарні права і обов'язки, або держави немає.
Друге. Про прямі вибори всіх і вся. Найпростіше - вибори "губернатора". Це в принципі маячня. Губернатор у наших реаліях є владою державною, урядовою. Він на чолі адміністрації чи префектури контролює обрану людьми на місцях владу - місцеве самоврядування. Не може представника держави обирати спільнота регіону, - це очевидно. В Європі немає жодної країни, в якій губернатора або воєводу обирало б населення. Єдиний виняток у світі - США: там губернаторів і сенаторів штатів обирають. Це давня традиція колоній, які об'єднувалися; губернатор штату - не класичний представник держави, а урядовець штату. Зрештою, американський штат, state, у перекладі, - держава, що має народний суверенітет. Але вже поруч - у Канаді - губернаторів не обирають. Індія - федеративна держава, губернаторів теж не обирають. Розуміючи глупоту своєї пропозиції обирати губернаторів областей прямими виборами, ПР її відкоригувала. Пропонують обирати прямими виборами керівника області і керівників районів. Цей керівник очолюватиме відповідну раду і її виконавчий орган.
Знову ж таки, на перший погляд, усе виглядає досить демократично: прямі вибори. Але відразу постає запитання - а чому такий принцип не застосовується в жодній європейській країні? А тому, що це відразу породить конфлікти по всій системі влади. Зазвичай прямими виборами обирають міського голову. Це найбільш зрозуміло. Виборці наділяють максимальною легітимністю особу, котра керує вирішенням міських справ. Ця особа має бути максимально стійкою, оскільки справді більшість важливих для життя людини проблем вирішується в місті. Уявімо тепер ситуацію, що в регіоні є міський голова, наприклад, райцентру, за якого проголосували 5 тис. осіб, голова району - 30 тис., голова області - 500 тис. Відразу психологічно вибудовується вертикаль керівників, між якими виникає суперечність із приводу своєї значимості та рівня легітимності. Але тут є ще більш небезпечна імовірність. Припустімо, в одному регіоні на виборах президента особа, котра стала президентом України, отримала 5% голосів виборців регіону, а голова області - 50%. Відтак голова області відразу почуватиметься таким собі повноправним президентиком. Фактично, запровадження прямих виборів керівника області - це та ж сама федералізація, тільки у ще ризикованішому вигляді: обрання президентів, які вимагатимуть усе більшої і більшої влади.
Третє. Регіональні "унітаристи" категорично проти того, аби на рівні регіону була представлена державна влада, - "самі справімся". Проте навіть у федеральних країнах державна влада представлена на рівні регіонів та районів, де такі є. Без цього неможливі однакове застосування законів держави і ведення державної політики на всій території держави. Спробуйте уявити, що було б зараз у регіонах Півдня та Сходу України, якби там не було виконавчої влади. Нинішня, хай і анемічна, влада таки в багатьох випадках стримує ситуацію, а тут пропонується взагалі відмовитися від присутності держави. Із прямими виборами керівників регіонів та бюджетною автономією будь-який вплив держави на такий регіон зводиться до нуля.
І четверте. Навіщо регіонам, які отримали від держави повну самостійність в усьому, нав'язувати російську мову всій державі? Не інакше як для того, аби цим питанням заблокувати ідеї децентралізації в європейському розумінні цього терміну - як передачу повноважень, ресурсів та відповідальності на рівень громад, туди, де живуть люди, а не на рівень регіональний, де формуються феоди для тих, хто втрачає вплив на рівні національному або ніколи не зможе стати політиком національного масштабу. Адже зміни статті 10 Конституції України неможливі без референдуму, а референдум тут - не засіб вирішення проблеми, а засіб її загострення. Отже, сьогодні ми маємо нову тенденцію від "федералістів". Зняли вимогу федералізації і пробують протиснути її ідеї через реформу децентралізації. Для Росії тут немає нічого нового. Колись Ленін знімав гасло "Вся влада радам!", оскільки більшовики не мали там впливу. Цю небезпеку ми маємо також розуміти і враховувати.
Децентралізація - це шлях до демократії та розвитку українських сіл, селищ і міст, а федералізація - це розпад держави на феоди, в яких регіональна еліта отримає можливості продовжувати паразитувати тепер уже на регіональному бюджеті, а територіальні громади так і залишатимуться безправними.