Під час підготовки цього матеріалу автори виходили з переконання, що влада, розглядаючи різні варіанти правових режимів та інструментів політики, ставить собі за мету ефективний захист країни та громадян від пандемії коронавірусу, а не діє з побоювання, що окремі владні особи намагаються використати ситуацію, щоб стати корона-принцами.
Через пандемію коронавірусу в багатьох країнах світу - Чехії, Естонії, Іспанії, Болгарії, Португалії, Італії, Сербії, Румунії, Угорщині, Лівані, Таїланді, Бразилії, Йорданії, більшості штатів США та більшості провінцій Канади - уже ввели надзвичайний стан. В Україні від моменту виявлення інфікованих теж тривають обговорення щодо запровадження такого правового режиму. Більше того, чимало експертів зазначають, що відповідно до Основного Закону, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, необхідне для боротьби з поширенням інфекції, припустиме лише за умови воєнного або надзвичайного стану.
Та з іншого боку лунають застереження щодо можливих наслідків запровадження надзвичайного стану. Адже в умовах НС органи влади цілком легально матимуть розширений обсяг повноважень і можливість вирішувати проблеми в такому режимі не найбільш демократичним шляхом, хоч і цілком легітимно. При цьому в медійному дискурсі вже досить звично чути назви законів, на які посилаються можновладці або експерти, обговорюючи вже існуючі або заплановані заходи боротьби з поширенням інфекції: "Про захист населення від інфекційних хвороб" та "Про правовий режим надзвичайного стану".
Однак, здається, що в паніці "нові обличчя влади" забули, а, можливо, і не особливо знали, що реагування державних органів у випадку надзвичайної ситуації, в тому числі у випадку епідемії, відбувається в межах системи цивільного захисту. Про всяк випадок нагадаємо, що цивільний захист - це "функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період".
Система цивільного захисту працює завжди, відрізняється лише режим (рівень) функціонування цієї системи. Зокрема, третім рівнем є надзвичайна ситуація, яка вже впроваджена в кількох областях України, а четвертим - надзвичайний стан. Головною відмінністю надзвичайного стану від надзвичайної ситуації є те, що у другому випадку конституційні права та свободи не можуть бути обмежені.
Водночас система цивільного захисту при надзвичайній ситуації дозволяє здійснювати багато заходів, потрібних для протистояння загрозам життю та здоров'ю громадян:
- запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів, обсервації та карантину;
- встановлення протиепідемічного режиму, дотримання якого є обов'язком для громадян України;
- проведення санітарної обробки населення та спеціальної обробки одягу, майна і транспорту;
- проведення екстреної неспецифічної та специфічної профілактики біологічного зараження населення;
- застосування засобів індивідуального та колективного захисту;
- залучення Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів для ліквідації надзвичайної ситуації;
- створення центрів управління та штабів, до яких можуть входити місцеві органи влади, місцевого самоврядування, органів цивільного захисту, силових відомств;
- здійснення евакуації.
У комплексі ці та інші заходи, передбачені Кодексом цивільного захисту України, не надто відрізняються від тих карантинних та медичних заходів, які може забезпечити надзвичайний стан. Можна подивитися і на те, як надзвичайна ситуація працює на практиці. Введення надзвичайної ситуації в Києві доволі суттєво змінило повсякденне життя - громадський транспорт фактично не ходить. Як наслідок - порожні зупинки і напівпорожнє місто, що може свідчити про те, що більшість або принаймні значна частина мешканців міста не їздить на роботу. Майже всі магазини, бари і кафе не працюють або працюють в режимі доставки. Загалом комплекс запроваджених заходів як на рівні КМУ, так і в місті, помножений на поширення практики соціальної ізоляції, у результаті все ж призвів до того, що багато людей сидять вдома. Тож карантин, так чи інакше, працює.
Однак, вочевидь, невтішні новини із західного фронту (Італія та Іспанія), відсутність можливості ідентифікувати хворих через відсутність експрес-тестів у хоч якійсь задовільній кількості, проникнення коронавірусу у владні кабінети, а також вражаючі повідомлення ЗМІ про небажання і неготовність громадян дотримуватися карантинного режиму підштовхують окремих міністрів і наближених переконувати президента у необхідності запровадження надзвичайного стану. При цьому, чи то в паніці, чи то умисно ігноруються тут і там розставлені запобіжники необачного використання екстраординарних інструментів за першої ж ліпшої можливості: надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладу, усунення якої іншими способами є неможливим (ст. 4. Закону "Про правовий режим надзвичайного стану").
Надзвичайний стан же дійсно є екстраординарним заходом, який за способом свого запровадження та рівнем обмеження прав і свобод прирівнюється до воєнного стану. А законодавство інших держав прирівнює надзвичайний стан до стану облоги (Румунія, Португалія, Греція). Такі надзвичайні правові режими дозволяють обмежувати права та свободи, які за звичайних умов захищені Конституцією.
Для того, щоб краще зрозуміти, чим є надзвичайний стан, можна згадати деякі обмеження прав та свобод, що можуть бути накладені при введенні цього правового режиму. Читати наступний перелік варто повільно, тримаючи в голові, що конкретне право означає для кожного з читачів:
- обмеження права на недоторканність житла (на час надзвичайного стану огляд та обшук житла може бути здійснено без рішення суду);
- обмеження таємниці листування та телефонних розмов;
- обмеження невтручання в особисте життя (можливе втручання в особисте та сімейне життя);
- обмеження свободи думки і свободи слова;
- обмеження свободи віросповідання;
- обмеження права власності;
- обмеження права на працю;
- інші права і свободи, крім тих, щодо яких є винятки у ст. 64 Конституції.
Крім цього, під час надзвичайного стану можуть застосовуватися такі заходи:
- примусове відчуження або вилучення майна юридичних і фізичних осіб;
- встановлення особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності;
- проведення цільової мобілізації.
Запровадження надзвичайного стану дасть змогу обмежити деякі чи навіть усі вищезазначені права на час дії цього режиму (на 30 днів для всієї України або на 60 днів - для окремих територій із можливістю подовження). Конкретний перелік таких обмежень і заходів має міститися в указі президента разом із зазначенням території та часу дії надзвичайного стану. На тлі можливого обмеження прав виникає запитання: чи довіряють громадяни правоохоронній системі або чиновникам на місцях настільки, наскільки їх права можуть бути обмежені? Чи можна уявити ситуацію, коли місцевий виконавець перевищить розумні межі наданих йому повноважень? За умов слабкої системи комунікацій усередині владних інституцій (тут перед очима мають стояти Нові Санжари із заваленою комунікацією з жителями), особливо в органах правопорядку, ризики зловживань ситуацією на нижчих щаблях можуть виявитися надмірно високими, а ціна довіри громадян до органів влади - занадто великою.
Ми жодним чином не агітуємо відмовитися від ідеї запровадження надзвичайного стану, коли ситуація з пандемією коронавірусу справді потребуватиме екстраординарних заходів. Однак якщо стоїть питання - діяти в межах надзвичайної ситуації чи надзвичайного стану, то, крім правових актів, можна звернутися ще й до здорового глузду.
Логіка оголошення надзвичайної ситуації полягає в тому, що:
1) наявний певний план дій щодо боротьби з поширенням пандемії;
2) реалізація цього плану потребує інтенсивного залучення системи цивільного захисту.
Водночас логіка введення надзвичайного стану під час пандемії полягає в тому, що:
1) наявний певний план дій щодо боротьби з поширенням пандемії;
2) реалізація цього плану неможлива без обмеження конституційних прав громадян.
Якщо ситуація дійсно кризова, і є план заходів для її подолання, а без запровадження надзвичайного стану цей план не може бути реалізований, то доцільно було би інформувати громадян про такий покроковий план дій і шляхи його реалізації. Не хочеться вірити, що єдиною причиною запровадження надзвичайного стану є панічне усвідомлення того, що Україна ще не стикалася з такими викликами. Бо ситуація надзвичайна. І таке інформування, що покликане виправити ситуацію із багаторазовими провалами в комунікації влади з громадянами (знову привіт Новим Санжарам), - не просто необхідність, але ще й один із основних принципів роботи все тієї ж системи цивільного захисту: гласність, прозорість, вільне отримання та поширення публічної інформації про стан цивільного захисту (стаття 7 Кодексу цивільного захисту). До речі, іншим принципом роботи цієї системи є такий: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності.
Отже, необхідно спочатку зрозуміти, що треба здійснити для боротьби з поширенням інфекції. І вже після складання плану дій робити висновки, в рамках якого правового режиму ці заходи можуть бути вжиті або яких правових змін потребує реалізація плану. Наразі ВООЗ наполягає, що карантину недостатньо, треба зосередитися на діагностиці хворих, їх ізоляції, а також ізоляції їх контактів. З цього логічно випливає, що владі необхідно забезпечити:
- можливість тестування для визначення хворих за відповідним протоколом;
- ізоляцію хворим, хвороба яких протікає з ускладненнями або які перебувають у групі ризику;
- систему контролю над виконанням умов самоізоляції, а також необхідну допомогу особам, які не можуть потурбуватися про себе самостійно під час самоізоляції;
- проведення великої кількості епідеміологічних розслідувань (з'ясування всіх осіб, які мали контакти з хворим), зокрема шляхом створення необхідного правового регулювання доступу до приватної інформації про особу. Разом з тим має бути забезпечено притягнення до відповідальності осіб, що проводять розслідування, у випадках використання інформації не за призначенням;
- самоізоляцію цих контактів.
Поки що видається, що всі ці заходи можуть бути реалізовані в рамках діючого Кодексу цивільного захисту України та Закону "Про захист населення від інфекційних хвороб". Так, стаття 37 цього закону передбачає, що обов'язковому епідеміологічному обстеженню підлягає кожен випадок (осередок) особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб незалежно від місця виникнення. Утім, для швидкого та ефективного обстеження може знадобитися інформація про пересування хворого на коронавірус, якої він може не захотіти надати. У зв'язку з цим може виникнути необхідність прослідкувати використання його банківської картки, наприклад. Однак реалізація цього положення не потребує запровадження надзвичайного стану. Це можна втілити шляхом внесення змін до законодавчих актів.
Також закон дозволяє створювати спеціалізовані лікарні, ізолятори, обсерватори на території карантину. А хворі на особливо небезпечні та небезпечні інфекційні хвороби підлягають обов'язковій госпіталізації до спеціалізованих лікарень. Тобто як раз і маємо ті необхідні обмеження пересування, що встановлено в законі. Обмеження пересування, які визначені законом та є необхідними для охорони здоров'я населення, є допустимими згідно з пунктом 3 статті 12 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та в сенсі пункту 3 статті 2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Насамкінець хотілося б підкреслити важливість інформування громадськості як про наміри дії влади, так і про причини обраного шляху й очікувані наслідки для всіх без винятку громадян. І найголовніше: наразі скидається на те, що існуючі механізми та інструменти цілком відповідають потребам і рівню екстремальності ситуації. Зміщення балансу у бік більш екстремальних заходів може лише погіршити і без того тривожну обстановку у суспільстві.
Під час підготовки цього матеріалу жодне правило карантину не було порушено.
гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності.