Во время подготовки этого материала авторы исходили из убеждения, что власть, рассматривая разные варианты правовых режимов и инструментов политики, ставит себе целью эффективную защиту страны и граждан от пандемии коронавируса, а не действует в опасении, что отдельные властные лица пытаются использовать ситуацию, чтобы стать корона-принцами.
Из-за пандемии коронавируса во многих странах мира - Чехии, Эстонии, Испании, Болгарии, Португалии, Италии, Сербии, Румынии, Венгрии, Ливане, Таиланде, Бразилии, Иордании, большинстве штатов США и большинстве провинций Канады - уже ввели чрезвычайное положение. В Украине с момента выявления инфицированных тоже продолжают обсуждать возможность введения такого правового режима. Более того, немало экспертов отмечают, что, согласно Основному Закону, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, необходимое для борьбы с распространением инфекции, допустимо лишь при условии военного или чрезвычайного положения.
Но с другой стороны звучат предостережения о возможных последствиях введения чрезвычайного положения. Ведь в условиях ЧП органы власти вполне легально будут иметь расширенный объем полномочий и возможность решать проблемы в таком режиме не самым демократичным путем, хотя и вполне легитимно. При этом в медийном дискурсе уже довольно привычно слышать названия законов, на которые ссылаются должностные лица или эксперты, обсуждая уже существующие или запланированные меры борьбы с распространением инфекции: "О защите населения от инфекционных болезней" и "О правовом режиме чрезвычайного положения".
Однако кажется, что в панике "новые лица власти" забыли, а, возможно, и не особо знали, что реагирование государственных органов в случае чрезвычайной ситуации, в том числе в случае эпидемии, происходит в рамках системы гражданской защиты. На всякий случай напомним, что гражданская защита - это "функция государства, направленная на защиту населения, территорий, окружающей природной среды и имущества от чрезвычайных ситуаций путем предотвращения таких ситуаций, ликвидации их последствий и предоставления помощи пострадавшим в мирное время и в особый период".
Система гражданской защиты работает всегда, отличается лишь режим (уровень) функционирования этой системы. В частности, третьим уровнем является чрезвычайная ситуация, которая уже введена в нескольких областях Украины, а четвертым - чрезвычайное положение. Главным отличием чрезвычайного положения от чрезвычайной ситуации является то, что во втором случае конституционные права и свободы не могут быть ограничены.
Вместе с тем система гражданской защиты при чрезвычайной ситуации позволяет осуществлять многие мероприятия, необходимые для противостояния угрозам жизни и здоровью граждан:
- введение ограничительных противоэпидемических мер, обсервации и карантина;
- установление противоэпидемического режима, соблюдение которого является обязанностью для граждан Украины;
- проведение санитарной обработки населения и специальной обработки одежды, имущества и транспорта;
- проведение экстренной неспецифической и специфической профилактики биологического заражения населения;
- применение средств индивидуальной и коллективной защиты;
- привлечение Вооруженных Сил Украины, других военных формирований и правоохранительных органов для ликвидации чрезвычайной ситуации;
- создание центров управления и штабов, куда могут входить местные органы власти, местного самоуправления, органов гражданской защиты, силовых ведомств;
- осуществление эвакуации.
В комплексе эти и другие меры, предусмотренные Кодексом гражданской защиты Украины, не слишком отличаются от карантинных и медицинских мер, которые может обеспечить чрезвычайное положение. Можно посмотреть и на то, как чрезвычайная ситуация работает на практике. Введение чрезвычайной ситуации в Киеве довольно существенно изменило повседневную жизнь - общественный транспорт фактически не ходит. Как следствие - пустые остановки и полупустой город, что может свидетельствовать о том, что большинство или, по крайней мере значительная часть жителей города не ездит на работу. Почти все магазины, бары и кафе не работают или работают в режиме доставки. Вообще комплекс введенных мер как на уровне КМУ, так и в городе, умноженный на распространение практики социальной изоляции, в результате все же привел к тому, что многие люди сидят дома. Так что карантин, так или иначе, работает.
Однако, очевидно, что неутешительные новости с западного фронта (Италия и Испания), невозможность идентифицировать больных из-за отсутствия экспресс-тестов в хоть каком-то удовлетворительном количестве, проникновение коронавируса во властные кабинеты, а также впечатляющие сообщения СМИ о нежелании и неготовности граждан соблюдать карантинный режим подталкивают отдельных министров и приближенных убеждать президента в необходимости ввода чрезвычайного положения. При этом то ли в панике, то ли преднамеренно игнорируются здесь и там расставленные предохранители неосмотрительного использования экстраординарных инструментов при первой же возможности: чрезвычайное положение вводится лишь при наличии реальной угрозы безопасности граждан или конституционному порядку, устранение которой другими способами невозможно (ст. 4. Закона "О правовом режиме чрезвычайного положения").
Чрезвычайное положение же действительно является экстраординарной мерой, которая способом своего введения, уровнем ограничения прав и свобод приравнивается к военному положению. А законодательство других государств (Румынии, Португалии, Греции) приравнивает чрезвычайное положение к положению осады. Такие чрезвычайные правовые режимы позволяют ограничивать права и свободы, в обычных условиях защищенные Конституцией.
Чтобы лучше понять, чем является чрезвычайное положение, можно вспомнить некоторые ограничения прав и свобод, которые могут быть наложены при введении этого правового режима. Читать следующий перечень следует медленно, представляя, что конкретное право означает для каждого из читателей:
- ограничение права на неприкосновенность жилища (на время чрезвычайного положения осмотр и обыск жилища может быть осуществлен без решения суда);
- ограничение тайны переписки и телефонных разговоров;
- ограничение невмешательства в личную жизнь (возможно вмешательство в личную и семейную жизнь);
- ограничение свободы мнения и свободы слова;
- ограничение свободы вероисповедания;
- ограничение права собственности;
- ограничение права на труд;
- другие права и свободы, кроме исключенных ст. 64 Конституции.
- Кроме того, во время чрезвычайного положения могут применяться такие меры:
- принудительное отчуждение или изъятие имущества юридических и физических лиц;
- установление особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;
- проведение целевой мобилизации.
Введение чрезвычайного положения позволит ограничить некоторые или даже все упомянутые выше права на время действия этого режима (на 30 дней для всей Украины или на 60 дней - для отдельных территорий с возможностью продления). Конкретный перечень таких ограничений и мер должен быть приведен в указе президента вместе с указанием территории и времени действия чрезвычайного положения. На фоне возможного ограничения прав возникает вопрос: доверяют ли граждане правоохранительной системе или чиновникам на местах настолько, насколько их права могут быть ограничены? Можно ли представить ситуацию, когда местный исполнитель превысит разумные пределы предоставленных ему полномочий? В случае слабой системы коммуникаций внутри властных учреждений (здесь перед глазами должны стоять Новые Санжары с проваленной коммуникацией с жителями), особенно в органах правопорядка, риски злоупотреблений ситуацией на низших ступенях могут оказаться чрезмерно высокими, а цена доверия граждан к органам власти - слишком большой.
Мы никоим образом не агитируем отказаться от идеи введения чрезвычайного положения, когда ситуация с пандемией коронавируса действительно потребует экстраординарных мер. Но если стоит вопрос - действовать в пределах чрезвычайной ситуации или чрезвычайного состояния, то, кроме правовых актов, можно обратиться еще и к здравому смыслу.
Логика объявления чрезвычайной ситуации заключается в том, что:
1) существует определенный план действий по борьбе с распространением пандемии;
2) реализация этого плана требует интенсивного привлечения системы гражданской защиты.
Вместе с тем логика введения чрезвычайного положения во время пандемии заключается в том, что:
1) существует определенный план действий по борьбе с распространением пандемии;
2) реализация этого плана невозможна без ограничения конституционных прав граждан.
Если ситуация действительно кризисная, и есть план мер для ее преодоления, а без введения чрезвычайного положения этот план не может быть реализован, то целесообразно было бы проинформировать гражданам о таком пошаговом плане действий и путях его реализации. Не хочется верить, что единственной причиной введения чрезвычайного положения является паническое осознание того, что Украина еще не сталкивалась с подобными вызовами. Потому что ситуация чрезвычайная. И такое информирование, призванное исправить ситуацию с многоразовыми провалами в коммуникации власти с гражданами (опять привет Новым Санжарам), - не просто необходимость, но еще и один из основных принципов работы все той же системы гражданской защиты: гласность, прозрачность, свободное получение и распространение публичной информации о состоянии гражданской защиты (статья 7 Кодекса гражданской защиты). Кстати, другим принципом работы этой системы является следующий: гарантирование и обеспечение государством конституционных прав граждан на защиту жизни, здоровья и собственности.
Таким образом, необходимо сначала понять, что надо предпринять для борьбы с распространением инфекции. И уже после составления плана действий делать выводы, в рамках какого правового режима эти меры можно применить или каких правовых изменений требует реализация плана. Сейчас ВОЗ настаивает, что карантина недостаточно, надо сосредоточиться на диагностике больных, их изоляции, а также изоляции их контактов. Из этого логически следует, что власти необходимо обеспечить:
- возможность тестирования для определения больных согласно соответствующему протоколу;
- изоляцию больных, болезнь которых протекает с осложнениями или находящихся в группе риска;
- систему контроля над выполнением условий самоизоляции, а также необходимую помощь лицам, которые не могут позаботиться о себе самостоятельно во время самоизоляции;
- проведение большого количества эпидемиологических расследований (выяснение всех лиц, контактировавших с больным), в частности путем создания необходимого правового регулирования доступа к частной информации о лице. Вместе с тем следует обеспечить привлечение к ответственности лиц, проводящих расследование, в случаях использования информации не по назначению;
- самоизоляцию этих контактов.
Пока что представляется, что все эти меры могут быть реализованы в рамках действующего Кодекса гражданской защиты Украины и Закона "О защите населения от инфекционных заболеваний". Так, статья 37 этого закона предусматривает, что обязательному эпидемиологическому обследованию подлежит каждый случай (центр) особо опасных и опасных инфекционных болезней независимо от места возникновения. Впрочем, для быстрого и эффективного обследования может понадобиться информация о передвижении больного коронавирусом, которую он может не захотеть предоставить. В связи с этим может возникнуть необходимость проследить использование его банковской карточки, например. Однако реализация этого положения не требует введения чрезвычайного положения. Это можно сделать путем внесения изменений в законодательные акты.
Также закон позволяет создавать специализированные больницы, изоляторы, обсерваторы на территории карантина. А больные особо опасными и опасными инфекционными болезнями подлежат обязательной госпитализации в специализированные больницы. То есть именно это и является необходимыми ограничениями передвижения, установленными законом. Ограничения передвижения, определенные законом и являющиеся необходимыми для охраны здоровья населения, являются допустимыми согласно пункту 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и в смысле пункта 3 статьи 2 Протокола №4 к Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.
Напоследок хотелось бы подчеркнуть важность информирования общественности как о намерениях действий власти, так и о причинах выбранного пути, и ожидаемых последствиях для всех без исключения граждан. И самое главное: сейчас похоже на то, что существующие механизмы и инструменты вполне отвечают потребностям и уровню экстремальности ситуации. Смещение баланса в сторону более экстремальных мер может лишь ухудшить и без того тревожную обстановку в обществе.
Во время подготовки этого материала ни одно правило карантина не было нарушено.