8 листопада Єврокомісія оприлюднила звіт із рекомендаціями стосовно здійснення Україною реформ, необхідних для вступу до ЄС. Виконання цих рекомендацій дасть старт власне переговорному процесу щодо вступу України до ЄС.
Переговорний процес означає, що Київ і Брюссель установлюватимуть за кожним окремим розділом права ЄС умови, на яких Україна приєднається до Союзу.
Виконання рекомендацій Єврокомісії, звісно ж, потребуватиме злагодженої роботи всіх гілок влади. Одну з головних ролей відведено Верховній Раді: це стосуватиметься як загалом ухвалення необхідного законодавства на виконання рекомендацій ЄК, так і проведення внутрішньої інституційної реформи.
Тож як Єврокомісія оцінює діяльність Верховної Ради у сфері євроінтеграції та чого очікує від українського парламенту до початку переговорного процесу?
Оцінка від Єврокомісії
Європейська комісія загалом позитивно оцінює діяльність парламенту під час війни. В тексті зазначено, що, попри воєнні виклики, Верховна Рада систематично виконує законодавчі завдання, забезпечуючи безперервний демократичний процес ухвалення рішень. Ключові для держави питання, зокрема у сфері оборони, ухвалюються міжпартійною більшістю, а інтеграції України до ЄС приділяється суттєва увага.
Окремо Єврокомісія звертає увагу на те, що Регламент Верховної Ради залишається чинним і до нього послідовно вносяться зміни відповідно до дорожньої карти внутрішньої реформи та розбудови спроможності парламенту. Це забезпечує не лише стабільність роботи парламенту, а й систематичне покращення його внутрішніх процедур.
Окрім того, у звіті відзначено й успішне ухвалення парламентом законів, наприклад, закону про медіа, що, на думку ЄК, відповідає європейським стандартам.
Водночас Єврокомісія окреслює й певні напрями, над якими українському парламенту варто попрацювати.
По-перше, Верховній Раді все ще потрібно вдосконалити процеси аналізу законопроєктів, парламентського контролю над виконавчою владою, зокрема контролю над упровадженням нового законодавства, врегулювати питання гендерного балансу на рівні Регламенту, а також ухвалити Кодекс етики для народних депутатів.
По-друге, Єврокомісія не могла оминути увагою стурбованість української громадськості відчутним зниженням рівня прозорості Верховної Ради під час воєнного стану. Проте ЄК вважає, що відновлення повноцінного громадського контролю над діяльністю парламенту має обов’язково відбутися після скасування воєнного стану.
З урахуванням зазначеного можна сказати, що ВРУ отримала більш ніж задовільну оцінку від Єврокомісії. Та водночас парламенту призначено й «домашнє завдання».
Його умовно можна розділити на дві частини. Перша — це питання, що стосуються безпосередньо діяльності Верховної Ради, — парламентський контроль, лобіювання в законодавчому процесі, кодекс депутатської етики тощо. Друга частина — це зміни, які неможливо або недоцільно запровадити без законодавчих змін, тобто без втручання парламенту.
Напрям перший: парламентський контроль, депутатська етика та лобіювання
Верховна Рада, за оцінками Єврокомісії, добре виконує свою основну функцію — забезпечує ухвалення законів. Проте важливим залишається контроль над якістю законів та їх виконанням.
Чинні положення Регламенту та парламентські практики не містять суворих вимог стосовно якості законопроєктів, що надходять на розгляд. Як наслідок, Рада може ухвалити неналежним чином пропрацьований законопроєкт без чітко визначеної мети та результатів. Це спричиняє необхідність вносити зміни до ухваленого законодавства. А якщо зміни неякісні, необхідно затверджувати все нові й нові правки та корективи.
Щойно закон залишає Верховну Раду, парламент зазвичай припиняє цікавитися його долею. Через це виконавча влада часто ігнорує навіть прямі приписи положень законів.
Реформа процесу підготовки проєктів законів і моніторинг застосування законодавства передбачені Законом України «Про правотворчу діяльність». Проте цей закон набере чинності лише за рік після припинення воєнного стану, а контроль над виконанням законів потрібно посилювати вже зараз.
Одним із варіантів може стати запровадження постзаконодавчого контролю. Це інноваційний парламентський метод перевірки повноти застосування та ефективності законів, який використовується в розвинених демократіях. Програма USAID «РАДА: наступне покоління» у співпраці з кількома парламентськими комітетами провела пробні проєкти постзаконодавчого контролю, що отримали схвальні відгуки як від міжнародних експертів, так і від керівництва Верховної Ради.
Іншою рекомендацією Єврокомісії є ухвалення Кодексу етики народних депутатів. Закріплення етичних норм на рівні закону дуже важливе, оскільки без цього залишається широкий простір для маніпуляцій. Наразі у Верховній Раді зареєстрований відповідний законопроєкт №8327, проте від моменту його внесення минув майже рік.
Із Кодексом етики певним чином пов’язана рекомендація ухвалити закон про лобіювання. І тут Єврокомісія дає відповідь не лише на запитання, «що ухвалити», а й «для чого» та «як».
Для чого? Попри те, що закон про лобіювання міститься в антикорупційному розділі, він також згадується в рекомендаціях щодо антиолігархічного законодавства: «Україна має запровадити закон, що регулюватиме лобіювання відповідно до європейських стандартів, як частину антиолігархічного плану дій». Тому двома основними цілями закону про лобіювання мають бути боротьба з корупцією та зменшення впливу олігархів.
Як? Єврокомісія наголошує, що закон про лобіювання не може унеможливлювати чи обмежувати діяльність громадянського суспільства або покладати на нього неадекватний адміністративний тягар.
Тож формальне ухвалення закону про лобіювання, що не відповідатиме окресленим умовам, не вважатимуть виконанням рекомендації Єврокомісії.
Напрям другий: закони в основі реформ
Окрім внутрішніх парламентських питань, рекомендації Єврокомісії передбачають чимало іншої роботи для Верховної Ради, оскільки багато важливих змін потребують законодавчого рішення.
Наприклад, ЄК рекомендує внести зміни до закону про запобігання корупції, розширення повноважень і підвищення спроможності НАЗК та НАБУ. У сфері судової реформи радять продовжити реформу Конституційного Суду, ухваливши закон про конституційну процедуру відповідно до рекомендацій Венеційської комісії. Також Єврокомісія рекомендує долати транскордонну злочинність криміналізацією товарної контрабанди (наразі злочином в Україні визнається лише контрабандне ввезення заборонених предметів).
Особливу увагу приділено законодавству, що стосується прав національних меншин. Єврокомісія вважає, що Україна не повною мірою врахувала рекомендації Венеційської комісії від червня та жовтня 2023 року. Тому рекомендується внести відповідні зміни до законів про державну мову, медіа та освіту.
Щодо економіки, ЄК звертає увагу на необхідність узгодити законодавство про ринковий нагляд із відповідним Регламентом ЄС, надалі вдосконалювати законодавство про конкуренцію, ухвалити оновлений закон про залізничний транспорт тощо.
Отже, перед Верховною Радою постає амбітний план законодавчої роботи. Саме від якості його виконання залежить успішний рух України до ЄС. Як свідчить аналіз висновку Єврокомісії, в Брюсселі звертають увагу не лише на назву та зміст законів, а й на процедуру їх ухвалення. Інклюзивна, відкрита та якісна законодавча процедура є ознакою розвинутої демократії та стандартом у «клубі» європейських держав.
* * *
Єврокомісія справді позитивно оцінила як роботу Верховної Ради в умовах повномасштабної війни загалом, так і окремі ухвалені закони. Проте це не означає, що можна розслаблятися. Перед парламентом постає не лише довгий список законодавчих змін, які потрібно ухвалити, а й чимало внутрішньої роботи, що має зробити український парламент ефективнішим, сучаснішим і прозорішим.