8 ноября Еврокомиссия обнародовала отчет с рекомендациями о проведении Украиной реформ, необходимых для вступления в ЕС. Выполнение этих рекомендаций даст старт собственно переговорному процессу о вступлении Украины в ЕС.
Переговорный процесс означает, что Киев и Брюссель будут устанавливать за каждым отдельным разделом права ЕС условия, на которых Украина присоединится к Союзу.
Выполнение рекомендаций Еврокомиссии, конечно же, потребует слаженной работы всех ветвей власти. Одна из главных ролей отведена Верховной Раде: это будет касаться как в целом принятия необходимого законодательства для выполнения рекомендаций ЕК, так и проведения внутренней институционной реформы.
Как Еврокомиссия оценивает деятельность Верховной Рады в сфере евроинтеграции и чего ждет от украинского парламента к началу переговорного процесса?
Оценка от Еврокомиссии
Европейская комиссия в целом положительно оценивает деятельность парламента во время войны. В тексте указано, что, несмотря военные вызовы, Верховная Рада систематически выполняет законодательные задания, обеспечивая беспрерывный демократический процесс принятия решений. Ключевые для государства вопросы, в частности в сфере обороны, принимаются межпартийным большинством, а интеграции Украины в ЕС отводится существенное внимание.
Отдельно Еврокомиссия обращает внимание на то, что Регламент Верховной Рады остается действующим и в него последовательно вносятся изменения согласно дорожной карте внутренней реформы и развития состоятельности парламента. Это обеспечивает не только стабильность работы парламента, но и систематическое улучшение его внутренних процедур.
Кроме того, в отчете отмечено и успешное принятие парламентом законов, например закона о медиа, что, по мнению ЕК, отвечает европейским стандартам.
Вместе с тем Еврокомиссия очерчивает и некоторые направления, над которыми украинскому парламенту следует поработать.
Во-первых, Верховной Раде все еще нужно усовершенствовать процесс анализа законопроектов, парламентского контроля над исполнительной властью, в частности контроля над внедрением нового законодательства, урегулировать вопрос гендерного баланса на уровне Регламента, а также принять Кодекс этики для народных депутатов.
Во-вторых, Еврокомиссия не могла обойти вниманием обеспокоенность украинской общественности ощутимым снижением уровня прозрачности Верховной Рады во время военного положения. Однако ЕК считает, что восстановление полноценного общественного контроля над деятельностью парламента должно обязательно произойти после отмены военного положения.
С учетом отмеченного можно сказать, что ВРУ получила более чем удовлетворительную оценку от Еврокомиссии. Но вместе с тем парламенту назначили и «домашнее задание».
Его условно можно разделить на две части. Первая — этот вопросы, касающиеся непосредственно деятельности Верховной Рады: парламентский контроль, лоббирование в законодательном процессе, кодекс депутатской этики и т.п. Вторая часть — это изменения, которые невозможно или нецелесообразно ввести без законодательных изменений, то есть без вмешательства парламента.
Направление первое: парламентский контроль, депутатская этика и лоббирование
Верховная Рада, по оценкам Еврокомиссии, хорошо выполняет свою основную функцию — обеспечивает принятие законов. Однако важным остается контроль над качеством законов и их выполнением.
Действующие положения Регламента и парламентские практики не содержат строгих требований относительно качества законопроектов, поступающих на рассмотрение. Как следствие, Рада может принять ненадлежащим образом проработанный законопроект без четко определенной цели и результатов. Это служит причиной необходимости вносить изменения в принятое законодательство. А если изменения некачественные, необходимо утверждать все новые и новые правки и коррективы.
Как только закон покидает Верховную Раду, парламент обычно прекращает интересоваться его судьбой. Из-за этого исполнительная власть часто игнорирует даже прямые предписания положений законов.
Реформа процесса подготовки проектов законов и мониторинг применения законодательства предусмотрены Законом Украины «О правотворческой деятельности». Однако этот закон вступит в силу лишь через год после прекращения военного положения, а контроль над выполнением законов нужно усиливать уже сейчас.
Одним из вариантов может стать внедрение постзаконодательного контроля. Это инновационный парламентский метод проверки полноты применения и эффективности законов, который используется в развитых демократиях. Программа USAID «РАДА: следующее поколение» в сотрудничестве с несколькими парламентскими комитетами провела пробные проекты постзаконодательного контроля, получившие благоприятные отзывы как от международных экспертов, так и от руководства Верховной Рады.
Другой рекомендацией Еврокомиссии является принятие Кодекса этики народных депутатов. Утверждения этических норм на уровне закона весьма важно, поскольку без этого остается широкий простор для манипуляций. Сейчас в Верховной Раде зарегистрирован соответствующий законопроект № 8327, однако с момента его внесения прошел почти год.
С Кодексом этики некоторым образом связана рекомендация принять закон о лоббировании. И здесь Еврокомиссия дает ответ не только на вопрос, «что принять», но и «зачем», и «как».
Зачем? Несмотря на то, что закон о лоббировании содержится в антикоррупционном разделе, он также упоминается в рекомендациях относительно антиолигархического законодательства: «Украина должна ввести закон, который будет регулировать лоббирование согласно европейским стандартам как часть антиолигархического плана действий». Поэтому двумя основными целями закона о лоббировании должны быть борьба с коррупцией и уменьшение влияния олигархов.
Как? Еврокомиссия подчеркивает, что закон о лоббировании не может делать невозможным или ограничивать деятельность гражданского общества или возлагать на него неадекватное административное бремя.
Так что формальное принятие закона о лоббировании, которое не будет отвечать очерченным условиям, не будет считаться выполнением рекомендации Еврокомиссии.
Направление второе: законы в основе реформ
Кроме внутренних парламентских вопросов, рекомендации Еврокомиссии предполагают много другой работы для Верховной Рады, поскольку много важных изменений требуют законодательного решения.
Например, ЕК рекомендует внести изменения в закон о предотвращении коррупции, расширении полномочий и повышении состоятельности НАПК и НАБУ. В сфере судебной реформы советуют продолжить реформу Конституционного Суда, приняв закон о конституционной процедуре согласно рекомендациям Венецианской комиссии. Также Еврокомиссия рекомендует преодолевать трансграничную преступность криминализацией товарной контрабанды (сейчас преступлением в Украине признается лишь контрабандный ввоз запрещенных предметов).
Особое внимание уделено законодательству, которое касается прав национальных меньшинств. Еврокомиссия считает, что Украина не в полной мере учла рекомендации Венецианской комиссии от июня и октября 2023 года. Поэтому рекомендуется внести соответствующие изменения в законы о государственном языке, медиа и образовании.
Относительно экономики, ЕК обращает внимание на необходимость согласовать законодательство о рыночном надзоре с соответствующим Регламентом ЕС, в дальнейшем совершенствовать законодательство о конкуренции, принять обновленный закон о железнодорожном транспорте и т.п.
Таким образом, перед Верховной Радой встает амбициозный план законодательной работы. Именно от качества его выполнения зависит успешное движение Украины к ЕС. Как свидетельствует анализ вывода Еврокомиссии, в Брюсселе обращают внимание не только на название и содержание законов, но и на процедуру их принятия. Инклюзивная, открытая и качественная законодательная процедура является признаком развитой демократии и стандартом в клубе европейских государств.
* * *
Еврокомиссия действительно положительно оценила как работу Верховной Рады в условиях полномасштабной войны в целом, так и отдельные принятые законы. Но это не значит, что можно расслабляться. Перед парламентом предстает не только длинный список законодательных изменений, которые нужно принять, но и много внутренней работы, которую украинский парламент должен сделать более эффективной, более современной и более прозрачной.