Ось уже кілька днів поспіль академічна спільнота бурхливо обговорює нову «радикальну реформу освіти», оголошену головою виконавчого комітету Національної ради реформ Міхеілом Саакашвілі. Він заявив: «ваучер про вищу освіту йде разом зі студентом» і пояснив, як це працюватиме (мова оригіналу): «Студент сам выбирает и «голосует» деньгами, которые ему даёт государство, за высшее учебное заведение (частное или государственное). Со временем они (студенти. — К.С.) будут сами выбирать: учиться за рубежом или оставаться в Украине учиться. И деньги будут потрачены не на ректорат и так далее, а будут тратиться прямо на студентов и через студентов — на качество образования. И будет создана система конкуренции в образовании».
Справа швидко зрушила з місця: 15 лютого 2021 року на ФБ-сторінці «Офісу простих рішень та результатів» (далі — Офіс) з’явилося повідомлення про початок спільної роботи над цим проєктом, потім — про зустріч із міністром освіти і науки Сергієм Шкарлетом, із депутатами — представниками профільного парламентського комітету Сергієм Бабаком та Романом Грищуком. Офіс також повідомив про «домовленість створити міжвідомчу робочу групу, в рамках якої спільно з Міносвіти, комітетом та іншими стейкхолдерами будуть напрацьовуватися законодавчі зміни. Як у Міносвіти, так і в комітеті є підтримка наших пропозицій, а саме — закріплення державних коштів на навчання за студентами, а не за закладами вищої освіти, як це є тепер».
Порушена тема — дуже чутлива й важлива для суспільства, тому спробуємо розібратися, про що йдеться.
Розмови про реформу системи державного фінансування вищої освіти точаться здавна, та чи стане порятунком озвучена ідея? Мені вдалося отримати презентацію «Офісу простих рішень і результатів» — «Реформа фінансування вищої освіти», в якій представлено принципову схему пропонованих змін.
Ініціатори реформи пропонують таку модель фінансування вишів із державного бюджету:
Таким чином частка студентів, яким за кошти державного бюджету буде повністю або частково оплачено здобуття вищої освіти, становитиме 53,23% (проти 42% в теперішній моделі державного замовлення), але цілком безоплатно навчатимуться лише 16,65% (проти 42% в нинішній моделі державного замовлення).
Насправді різниця буде оптимістичнішою — за рахунок повного позбавлення бюджетного фінансування заочників і вилучення освітньо-кваліфікаційного рівня молодшого спеціаліста в коледжах структури університетів, академій та інститутів.
Або песимістичнішою — за рахунок значно вищої, ніж 60 тис. грн, максимальної вартості підготовки бюджетників у багатьох провідних університетах, спортивних та мистецьких закладах вищої освіти і швидкого підтягування до цього максимуму інших закладів вищої освіти.
Очевидним позитивом цієї моделі є збільшення кількості студентів, які отримують кошти на навчання з державного бюджету. При цьому кількість студентів, яким держава повністю оплачує навчання, істотно зменшиться, але за рахунок цього більше здобувачів освіти зможуть розраховувати на часткове бюджетне співфінансування (решту доведеться заплатити з власної кишені). Такий підхід видається справедливішим порівняно з нинішньою моделлю, згідно з якою держава оплачує навчання студента повністю або не платить зовсім, а співфінансування взагалі Бюджетним кодексом не сприймається.
Крім того, не слід забувати про застереження в контексті впровадження запропонованої «Офісом простих рішень і результатів» моделі. Їх кілька.
Застереження перше. Глобальний рейтинговий список
У презентації Офісу «Реформа фінансування вищої освіти» зазначено, що гранти між студентами розподілятимуться за єдиним рейтинговим списком, куди одночасно ввійдуть усі абітурієнти країни відповідно до обраних ними навчальних програм та конкурсних балів.
Наразі рейтингові списки вступників формуються в Єдиній державній електронній базі з питань освіти для кожного широкого конкурсу або фіксованої конкурсної пропозиції, причому кожен абітурієнт може подати до п’яти заяв на бюджетні місця. Звісно, можна побудувати і глобальний рейтинговий список, спираючись на традиційний або модифікований розрахунок конкурсного бала, хоча скептики матимуть чимало підстав говорити про схрещування метрів і кілограмів.
Але в такому разі ми отримаємо дуже цікавий результат. Бюджетні [П1] кошти підуть на навчання міжнародників, юристів, стоматологів, управлінців, трохи — фахівців із соціальних та гуманітарних наук, ІТ-шників, які впевнено домінуватимуть у топі глобального рейтингового списку, причому переважно в університетських центрах. Адже на популярні спеціальності йдуть найкращі абітурієнти.
Решта спеціальностей у верхній частині глобального рейтингового списку представлені епізодично, а будуть — ще менше, бо абітурієнт із високими (але не найвищими) балами буде мотивований вступати на кон’юнктурну спеціальність уже з перспективою бодай часткового бюджетного фінансування. Нинішній вступник на інженерну або педагогічну природничу спеціальність із якимись 150–160 балами буде поставлений перед вибором: доплачувати 50–70% вартості навчання на цій — чи на кон’юнктурній спеціальності (сьогодні альтернативою безоплатного навчання на такій спеціальності є 100-відсоткова оплата навчання на кон’юнктурній спеціальності). Вибір більшості передбачити неважко.
Технічна (крім ІТ), аграрна, природнича і природнича педагогічна освіта в Україні будуть приречені. Тим часом столичні та львівські університети луснуть від непідйомного перевантаження, натомість у багатьох регіонах вищої освіти практично не залишиться.
Ще одним прикрим сюрпризом стане зосередження переважної більшості стовідсоткових ваучерів у вступників зі столиці та великих міст. Адже не секрет, що між рівнями підготовки школярів із села й великого міста, сільської школи та гімназії — колосальний розрив. Фактично це означатиме, що платоспроможні верстви населення отримають переважний доступ до бюджетного фінансування, а решта — часткове фінансування або взагалі платитиме самостійно. У нинішній системі фінансування вищої освіти такий ефект стримується завдяки різним умовам вступу на різні спеціальності, галузевому, регіональному та сільському коефіцієнтам тощо.
На всі випадки життя у презентації «Офісу простих рішень» є фраза: «Уряд може передбачити розподіл грантів залежно від наявних економічних та соціальних потреб». На практиці ж це призведе до обмеження кількості місць із повним або частковим бюджетним фінансуванням у розрізі галузей або спеціальностей, інколи — спеціалізацій, та конкурсних пропозицій у конкретних закладах вищої освіти. І тоді глобальний рейтинговий список, на перший погляд простий і прозорий, поділиться на рейтингові списки за галузями, спеціальностями та спеціалізаціями. У принципі це мало відрізнятиметься від нинішнього адресного розміщення бюджетних місць, яке з 2015 року забезпечує їх простий і прозорий розподіл, доступний для відстеження онлайн.
Більше того, окремі моделі розподілу бюджетного фінансування доведеться формувати для кожної галузі, спеціальності чи спеціалізації. Думаю, що охочих навчатися на юристів не бракуватиме і з 10% бюджетного фінансування, а майбутніх інженерів-механіків доведеться приваблювати не менш як 90–100% бюджетного фінансування. Простої моделі вже не буде.
Для визначення кращих абітурієнтів, які отримають грант на навчання за кордоном, у глобальному рейтинговому списку доведеться формувати штучну критеріальну рамку, але в результаті ми навчатимемо за кордоном гуманітаріїв та управлінців.
До речі, глобальний рейтинговий список можна чесно побудувати лише в тому разі, якщо всі вступні випробування складаються у форматі зовнішнього незалежного оцінювання. А ця вимога застосовується сьогодні при вступі не до всіх.
Боюся, що наведені міркування вже радикально знецінили привабливість використання такого інструмента як глобальний рейтинговий список.
Застереження друге. «Поголівне» фінансування
Ззовні «поголівне» фінансування здобуття вищої освіти за бюджетні кошти видається цілком справедливим. Проте реальність публічного сектора набагато складніша.
Якби заклади вищої освіти працювали як звичайні виробничі підприємства або мали гарантовані портфелі замовлень на проведення досліджень; якби викладачі були готові до мобільності й могли навчати будь-якої актуальної дисципліни; якби хімічне обладнання легко трансформувалося в хореографічне й навпаки, — ось тоді просте і прозоре «поголівне» фінансування справді було б кращим підходом. Але складні структури потребують складних рішень.
Упродовж тривалого часу державні заклади вищої освіти в Україні фінансувалися за нормативними витратами. Їм надавали певні кошти на утримання наявної матеріально-технічної бази, адміністративно-управлінського персоналу та фінансували викладачів у чіткій залежності від кількості студентів. Подекуди ці суми коригували в результаті перемовин.
Лише з 2020 року, після тривалих дискусій, за прикладом більшості європейських країн наша країна перейшла на відкритий і прозорий формульний розподіл бюджетного фінансування між закладами вищої освіти. Головною ідеєю цих змін стало послаблення прямої залежності обсягу фінансування від кількості студентів (хоча цей показник залишається найвпливовішим чинником) та врахування досягнень у науковій, професійній і міжнародній сферах, що відповідають пріоритетам державної політики у сфері вищої освіти. Поетапний перехід на формульне фінансування має завершитись у 2022 році, але вже тепер можна сказати, що його обсяги дедалі менше залежатимуть від попередніх бюджетів.
Якщо буде реалізовано пропозиції «Офісу простих рішень та результатів», заклади вищої освіти остаточно перетворяться у звичайних заробітчан на навчальній діяльності. Визначальним мотивом роботи університетів будуть приємні враження у студентів, максимальний набір та збереження їх контингенту за будь-яку ціну. Найшвидше цього досягти можна імітацією, коли спочатку беруть на навчання неспроможних до нього, потім — студенти імітують навчання, а викладачі виставляють високі оцінки та хвалять студентів. Усюди панує позитивний настрій, але якість освіти не витримує жодної критики. На жаль, чимало українських студентів ментально готові до такого суспільного договору, але він не створює жодних перспектив на професійне майбутнє.
Крім того, найпривабливішою для закладів вищої освіти в умовах «поголівного» фінансування стане освітня діяльність без лабораторної бази (утримання якої потребує чималих коштів) і з найменш кваліфікованими викладачами (яким можна платити найнижчу зарплатню). Невже це наш шлях?
Якщо ж говорити про оцінку студентами ЗВО у вигляді коливання попиту на їхні послуги, з наданням кращим із них більшого фінансування, — то в Україні це питання було вирішене запровадженням широкого конкурсу в 2016 році. Конкуренція між закладами вищої освіти за кращих абітурієнтів справді підвищує їхні якість та ефективність, у чому всі мають можливість переконатися на практиці.
Застереження третє. Подолання корупції у вишах
У нашій країні вже запроваджено вступ за результатами зовнішнього незалежного оцінювання, яке стало проривним для подолання корупції під час вступу. Нині ця технологія застосовується для проведення єдиного вступного іспиту з іноземної мови та деяких фахових іспитів до магістратури. Дальші успіхи в антикорупційній політиці освітяни пов’язують із розширенням сфери використання незалежного зовнішнього оцінювання,
Застереження четверте. Більше можливостей для вибору закладу вищої освіти
Автори пропозицій «Офісу простих рішень і результатів» вважають, що запропонована ними модель розширить вступникам можливості для вибору ЗВО. Справді, нею передбачено, що гранти можуть бути надані на навчання у приватних університетах або університетах за кордоном. Слід лише зазначити: це благо стане доступним для 0,5% вступників з верхівки глобального рейтингу.
Натомість прийнятий Верховною Радою України Закон «Про Державний бюджет на 2021 рік» і відповідні зміни до Бюджетного кодексу вже дають можливість вибирати навчання у приватних університетах нарівні з державними за однаковими для всіх вступників правилами. Подаючи п’ять заяв, вступники мають до вибору ЗВО усіх форм власності. Тим часом можливість отримати грант президента України на навчання за кордоном уже передбачена Указом президента України від 28 січня 2021 року № 21 (хоча навчання за кордоном найефективніше на другому та третьому циклах вищої освіти).
Ваучери пропонують надавати тільки для очної форми здобуття освіти, але чимало студентів вимушені поєднувати роботу з навчанням і навряд чи заслуговують повної заборони на бюджетне фінансування. Особливий випадок — військовослужбовці-контрактники, які місяці проводять у зоні ООС і можуть навчатися хіба заочно.
Застереження п′яте. Максимальна ціна навчання в закладі вищої освіти
«Офіс простих рішень і результатів» для здійснення реформи вважає за необхідне зафіксувати максимальну ціну навчання в закладі вищої освіти (у презентації використовується цифра 60 тис. грн) на рівні уряду і розраховує на нівелювання різниці у вартості навчання для бюджетної та контрактної форм.
Фіксація максимального розміру плати за навчання в закладі вищої освіти замість встановлення його найнижчої планки (законодавство про індикативну собівартість) напевно обмежить доходи університетів — замість їх підвищення. Крім того, заклади вищої освіти України проводять підготовку фахівців із дуже широкого переліку спеціальностей. Зокрема мистецькі, спортивні спеціальності, підготовка моряків та пілотів уже сьогодні коштують значно більше, ніж 60 тис. грн, навчання у провідних класичних і технічних університетах теж може не вписуватись у ці обмеження.
Повне зникнення різниці між вартістю навчання для бюджетної та контрактної форм не є однозначно позитивним, у найближчій перспективі (законодавство про індикативну собівартість передбачає поетапне доведення вартості контрактної форми до 80% від вартості державного замовлення). По-перше, це означатиме істотне підвищення ціни контрактного навчання у більшості закладів вищої освіти. По-друге, це девальвуватиме функцію забезпечення доступності вищої освіти для громадян, для яких держава утримує матеріально-технічну базу державних університетів.
Нарешті, із суб’єктивного. Дуже яскрава фраза Міхеіла Саакашвілі «И деньги будут потрачены не на ректорат и так далее, а будут тратиться прямо на студентов, и через студентов — на качество образования» насправді є банальною маніпуляцією. Витрати на ректорат — складова витрат «прямо на студентів» і «на якість освіти». В кожній організації видатки розподіляє її керівництво відповідно до законодавства, тому ректорат робитиме це за будь-яких моделей фінансування вищої освіти.
Постскриптум до застережень
А що каже Конституція? Під час обговорення ініціативи ваучеризації вищої освіти знайомий юрист привернув увагу до конституційних аспектів цього питання. Ні, він не заперечував можливості запровадження ваучерів, він лише наполягав на неможливості відмови від державного замовлення у вищій освіті.
Справді, у статті 53 Конституції України визначено, що громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі, а в її офіційному тлумаченні Конституційним судом України від 2004 року прямо зазначено: «безоплатність вищої освіти означає, що громадянин має право здобути її відповідно до стандартів вищої освіти без внесення плати в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі в межах обсягу підготовки фахівців для загальносуспільних потреб (державного замовлення)».
Формування державного замовлення — це питання спеціального закону й підзаконних актів, та, оскільки Україна визначена як соціальна держава (стаття 1 Конституції України), необхідна кількість фахівців для соціальної інфраструктури (освіти, культури, медицини і не тільки) має готуватися за державним замовленням, тобто безоплатно.
Під час підготовки статті було цікаво ознайомитися з науковими джерелами, які висвітлюють досвід упровадження ваучерної системи фінансування вищої освіти в різних країнах, зокрема у Грузії.
Дозволимо собі порекомендувати читачам публікації дослідників досвіду Грузії Адріана Зідермана та Інни Власової.
У цих статтях можна знайти чимало цікавих матеріалів, які переважно суголосні наведеному вище аналізу. Наголосимо на двох важливих фактах: ваучерну систему фінансування вищої освіти в досить повному обсязі впроваджено лише у Грузії; в інших країнах такого роду системи базуються на впровадженні ваучерів, які може отримати незначна частина випускників шкіл за результатами зовнішнього іспиту.
Резюме
Ініціатива «Офісу простих рішень та результатів» цікава й приваблива в частині збільшення кількості студентів, яким буде надано бодай часткову бюджетну підтримку на здобуття вищої освіти за рахунок співфінансування.
Що стосується основних завдань запропонованої реформи (унеможливлення корупції, конкуренція між закладами вищої освіти, вибір студентами закладів вищої освіти усіх форм власності для навчання, прозорий механізм розподілу державних коштів), то система вищої освіти України пройшла свій шлях і досягла в цих питаннях не меншого успіху, ніж Грузія з ваучерним фінансуванням (можливо, навіть більшого). Проте співфінансування здобуття вищої освіти державою та домогосподарствами у нас справді немає, і його варто впровадити.
Тому видається доцільним не ламати «до основ» нинішню систему вступу і бюджетного фінансування вищої освіти, а доповнити її запровадженням ваучерів на часткове бюджетне фінансування для певної кількості вступників. При цьому державне замовлення як система безоплатного навчання має зберігатись, але може стати меншим і вимагати від випускників відпрацювання за державним направленням.