Вот уже несколько дней подряд академическое сообщество бурно обсуждает новую «радикальную реформу образования», объявленную главой исполнительного комитета Национального совета реформ Михеилом Саакашвили. Он заявил: «Ваучер о высшем образовании идет вместе со студентом» и пояснил, как это будет работать: «Студент сам выбирает и «голосует» деньгами, которые ему даёт государство, за высшее учебное заведение (частное или государственное). Со временем они (студенты. — К.Ч.) будут сами выбирать: учиться за рубежом или оставаться в Украине учиться. И деньги будут потрачены не на ректорат и так далее, а будут тратиться прямо на студентов и через студентов — на качество образования. И будет создана система конкуренции в образовании».
Дело быстро сдвинулось с места: 15 февраля 2021 года на ФБ-странице «Офиса простых решений и результатов» (далее — Офис) появилось сообщение о начале общей работы над этим проектом, потом — о встрече с министром образования и науки Сергеем Шкарлетом, с депутатами — представителями профильного парламентского комитета Сергеем Бабаком и Романом Грищуком. Офис также сообщил о «договоренности создать межведомственную рабочую группу, в рамках которой совместно с Минобразования, комитетом и другими стейкхолдерами будут нарабатываться законодательные изменения. Как в Минобразования, так и в комитете есть поддержка наших предложений, а именно: закрепление государственных средств на обучение за студентами, а не за заведениями высшего образования, как это есть теперь».
Затронутая тема очень чувствительна и важна для общества, поэтому попробуем разобраться, о чем идет речь.
Разговоры о реформе системы государственного финансирования высшего образования ведутся издавна, но станет ли спасением озвученная идея? Мне удалось получить презентацию «Офиса простых решений и результатов» — «Реформа финансирования высшего образования», где представлена принципиальная схема предлагаемых изменений.
Инициаторы реформы предлагают такую модель финансирования вузов из государственного бюджета:
Таким образом доля студентов, которым за средства государственного бюджета будет полностью или частично оплачено получение высшего образования, будет составлять 53,23% (против 42% в настоящей модели государственного заказа), но вполне бесплатно будут учиться лишь 16,65% (против 42% в нынешней модели государственного заказа).
На самом деле разница будет более оптимистичной — за счет полного лишения бюджетного финансирования заочников и изъятия из расчетов образовательно-квалификационного уровня младшего специалиста в колледжах в структуре университетов, академий и институтов.
Или более пессимистичной — за счет значительно более высокой, чем 60 тыс. грн, максимальной стоимости подготовки бюджетников во многих ведущих университетах, заведениях высшего образования в сферах спорта и искусства, и быстрого подтягивания к этому максимуму других заведений высшего образования.
Очевидным позитивом этой модели является увеличение количества студентов, получающих средства на обучение из государственного бюджета.
При этом количество студентов, которым государство полностью оплачивает обучение, существенным образом уменьшится, но за счет этого больше соискателей образования смогут рассчитывать на частичное бюджетное софинансирование (остальное придется заплатить из собственного кармана). Такой подход кажется более справедливым по сравнению с нынешней моделью, согласно которой государство оплачивает обучение студенту полностью или не платит совсем, а софинансирование вообще Бюджетным кодексом не воспринимается.
Кроме того, не следует забывать о предостережениях в контексте внедрения предложенной «Офисом простых решений и результатов» модели. Их несколько.
Предостережение первое. Глобальный рейтинговый список
В презентации Офиса «Реформа финансирования высшего образования» указано, что гранты между студентами будут распределяться по единому рейтинговому списку, куда одновременно войдут все абитуриенты страны согласно избранным ими учебным программам и конкурсным баллам.
Сейчас рейтинговые списки поступающих формируются в Единой государственной электронной базе по вопросам образования для каждого широкого конкурса или фиксированного конкурсного предложения, причем каждый абитуриент может подать до пяти заявлений на бюджетные места. Конечно, можно выстроить и глобальный рейтинговый список, опираясь на традиционный или модифицированный расчет конкурсного балла, хотя у скептиков будет много оснований говорить о скрещивании метров и килограммов.
Но в таком случае мы получим весьма интересный результат. Бюджетные средства пойдут на обучение международников, юристов, стоматологов, управленцев, немного — специалистов в сфере социальных и гуманитарных наук, ІТ-шников, которые уверенно будут доминировать в топе глобального рейтингового списка, причем преимущественно в университетских центрах. Ведь на популярные специальности идут лучшие абитуриенты.
Остальные специальности в верхней части глобального рейтингового списка представлены эпизодически, а будут еще меньше, потому что абитуриент с высокими (но не наивысшими) баллами будет мотивирован поступать на конъюнктурную специальность уже с перспективой хотя бы частичного бюджетного финансирования. Нынешний поступающий на инженерную или педагогическую естественнонаучную специальность с какими-то 150–160 баллами будет поставлен перед выбором: доплачивать 50–70% стоимости обучения на этой или на конъюнктурной специальности (сегодня альтернативой бесплатного обучения на такой специальности является 100-процентная оплата обучения на конъюнктурной специальности). Выбор большинства предвидеть нетрудно.
Техническое (кроме ІТ), аграрное, естественнонаучное и естественнонаучное педагогическое образование в Украине будут обречены. Тем временем столичные и львовские университеты лопнут от неподъемной перегрузки, зато во многих регионах высшего образования практически не останется.
Еще одним досадным сюрпризом станет сосредоточие подавляющего большинства стопроцентных ваучеров у поступающих из столицы и крупных городов. Ведь не секрет, что между уровнями подготовки школьников из села и большого города, сельской школы и гимназии колоссальный разрыв.
Фактически это будет означать, что платежеспособные слои населения получат преимущественный доступ к бюджетному финансированию, а остальные — частичное финансирование или вообще будут платить самостоятельно. В нынешней системе финансирования высшего образования такой эффект сдерживается благодаря разным условиям поступления на разные специальности, отраслевому, региональному и сельскому коэффициентам и т.п.
На все случаи жизни в презентации «Офиса простых решений» есть фраза: «Правительство может предусмотреть распределение грантов в зависимости от имеющихся экономических и социальных потребностей». На практике же это приведет к ограничению количества мест с полным или частичным бюджетным финансированием в разрезе отраслей или специальностей, иногда — специализаций, и конкурсных предложений в конкретных заведениях высшего образования. И тогда глобальный рейтинговый список, на первый взгляд простой и прозрачный, поделится на рейтинговые списки по отраслям, специальностям и специализациям. В принципе это будет мало отличаться от нынешнего адресного размещения бюджетных мест, которое с 2015 года обеспечивает их простое и прозрачное распределение, доступное для отслеживания онлайн.
Более того, отдельные модели распределения бюджетного финансирования придется формировать для каждой отрасли, специальности или специализации. Думаю, что желающих учиться на юристов будет хватать и с 10% бюджетного финансирования, а будущих инженеров-механиков придется привлекать не менее чем 90–100% бюджетного финансирования. Простой модели уже не будет.
Для определения лучших абитуриентов, которые получат грант на обучение за рубежом, в глобальном рейтинговом списке придется формировать искусственную критериальную рамку, но в результате мы будем обучать за рубежом гуманитариев и управленцев.
Кстати, глобальный рейтинговый список можно честно построить лишь в том случае, если все вступительные экзамены сдаются в формате внешнего независимого оценивания. А это требование сегодня применяется при поступлении не ко всем.
Боюсь, что приведенные соображения уже радикально обесценили привлекательность использования такого инструмента как глобальный рейтинговый список.
Предостережение второе. «Поголовное» финансирование
Внешне «поголовное» финансирование получения высшего образования за бюджетные средства кажется вполне справедливым. Однако реальность публичного сектора намного сложнее.
Если бы заведения высшего образования работали как обычные производственные предприятия или имели гарантированные портфели заказов на проведение исследований; если бы преподаватели были готовы к мобильности и могли преподавать любую актуальную дисциплину; если бы химическое оборудование легко трансформировалось в хореографическое и наоборот, — вот тогда простое и прозрачное «поголовное» финансирование в самом деле было бы лучшим подходом. Но сложные структуры нуждаются в сложных решениях.
В течение длительного времени государственные заведения высшего образования в Украине финансировались по нормативным затратам. Им предоставляли определенные средства на содержание имеющейся материально-технической базы, административно-управленческого персонала и финансировали преподавателей в четкой зависимости от количества студентов. Кое-где эти суммы корректировали в результате переговоров.
Лишь с 2020 года, после длительных дискуссий, по примеру большинства европейских стран наша страна перешла на открытое и прозрачное формульное распределение бюджетного финансирования между заведениями высшего образования. Главной идеей этих изменений стало ослабление прямой зависимости объема финансирования от количества студентов (хотя этот показатель остается самым влиятельным фактором) и учет достижений в научной, профессиональной и международной сферах, соответствующих приоритетам государственной политики в сфере высшего образования. Поэтапный переход на формульное финансирование должен завершиться в 2022 году, но уже сейчас можно сказать, что его объемы все меньше будут зависеть от предыдущих бюджетов.
Если будут реализованы предложения «Офиса простых решений и результатов», заведения высшего образования превратятся в обыкновенных «заробитчан» на учебной деятельности. Определяющим мотивом работы университетов станут приятные впечатления студентов, максимальный набор и сохранение их контингента любой ценой. Скорее всего достичь этого можно имитацией, когда сначала берут на обучение неспособных к нему, потом студенты имитируют обучение, а преподаватели выставляют высокие оценки и хвалят студентов. Всюду царит позитивное настроение, но качество образования не выдерживает никакой критики. К сожалению, немало украинских студентов ментально готовы к такому общественному договору, но он не создает никаких перспектив на профессиональное будущее.
Кроме того, наиболее привлекательной для заведений высшего образования в условиях «поголовного» финансирования станет образовательная деятельность без лабораторной базы (содержание которой требует немалых средств) и с наименее квалифицированными преподавателями (которым можно платить самую низкую зарплату). Неужели это наш путь?
Если же говорить об оценке студентами вузов в виде колебания спроса на их услуги, с предоставлением лучшим из них большего финансирования, то в Украине этот вопрос решен введением широкого конкурса в 2016 году. Конкуренция между заведениями высшего образования за лучших абитуриентов действительно повышает их качество и эффективность, в чем все имеют возможность убедиться на практике.
Предостережение третье. Преодоление коррупции в вузах
В нашей стране уже введено поступление по результатам внешнего независимого оценивания, которое стало прорывным для преодоления коррупции. Сейчас эта технология применяется для проведения единого вступительного экзамена по иностранному языку и некоторых профессиональных экзаменов в магистратуру. Дальнейшие успехи в антикоррупционной политике специалисты связывают с расширением сферы использования независимого внешнего оценивания.
Предостережение четвертое. Больше возможностей для выбора заведения высшего образования
Авторы предложений «Офиса простых решений и результатов» считают, что предложенная ими модель расширит абитуриентам возможности для выбора вуза. Действительно, ею предусмотрено, что гранты могут быть предоставлены на обучение в частных университетах или университетах за рубежом. Нужно лишь указать: это благо станет доступным для 0,5% поступающих из верхушки глобального рейтинга.
Зато принятый Верховной Радой Украины Закон «О Государственном бюджете на 2021 год» и соответствующие изменения в Бюджетный кодекс уже дают возможность выбирать обучение в частных университетах наравне с государственными по одинаковым для всех поступающих правилам. При подаче пяти заявлений абитуриенты имеют право выбора ЗВО всех форм собственности. Тем временем, возможность получить грант президента Украины на обучение за рубежом уже предусмотрена Указом от 28 января 2021 года № 21 (хотя обучение за рубежом эффективнее на втором и третьем циклах высшего образования).
Ваучеры предлагают предоставлять только для очной формы обучения, но немало студентов вынуждены сочетать работу с учебой и вряд ли заслуживают полного запрета на бюджетное финансирование. Особый случай — военнослужащие-контрактники, которые месяцы проводят в зоне ООС и могут учиться разве что заочно.
Предостережение пятое. Максимальная цена обучения в заведении высшего образования
«Офис простых решений и результатов» для осуществления реформы считает необходимым зафиксировать максимальную цену обучения в заведении высшего образования (в презентации используется цифра 60 тыс. грн) на уровне правительства и рассчитывает на нивелирование разницы в стоимости обучения для бюджетной и контрактной форм.
Фиксация максимального размера платы за обучение в заведении высшего образования вместо установления его наиболее низкой планки (законодательство об индикативной себестоимости), скорее всего ограничит доходы университетов — вместо их повышения. Кроме того, заведения высшего образования Украины готовят специалистов по очень широкому перечню специальностей. В частности специальности в сферах спорта и искусства, подготовка моряков и пилотов уже сегодня стоят значительно больше 60 тыс. грн, обучение в ведущих классических и технических университетах тоже может не вписываться в эти ограничения.
Полное исчезновение разницы между стоимостью обучения для бюджетной и контрактной форм не является однозначно положительным в ближайшей перспективе (законодательство об индикативной себестоимости предусматривает поэтапное доведение стоимости контрактной формы до 80% от стоимости государственного заказа). Во-первых, это будет означать существенное повышение цены контрактного обучения в большинстве заведений высшего образования. Во-вторых, это будет девальвировать функцию обеспечения доступности высшего образования для граждан, для которых государство содержит материально-техническую базу государственных университетов.
Наконец, из субъективного. Очень яркая фраза Михеила Саакашвили «И деньги будут потрачены не на ректорат и так далее, а будут тратиться прямо на студентов, и через студентов — на качество образования» на самом деле является банальной манипуляцией. Затраты на ректорат — составляющая затрат «прямо на студентов» и «на качество образования». В каждой организации расходы распределяет ее руководство согласно законодательству, поэтому ректорат будет делать это при любой модели финансирования высшего образования.
Постскриптум к предостережениям
А что говорит Конституция? При обсуждении инициативы ваучеризации высшего образования знакомый юрист привлек внимание к конституционным аспектам этого вопроса. Нет, он не отрицал возможности введения ваучеров, он лишь настаивал на невозможности отказаться от государственного заказа в высшем образовании.
В самом деле, в статье 53 Конституции Украины определено, что граждане имеют право бесплатно получить высшее образование в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе, а в ее официальном толковании Конституционным судом Украины от 2004 года прямо сказано: «…бесплатность высшего образования означает, что гражданин имеет право получить его в соответствии со стандартом высшего образования бесплатно в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе в пределах объема подготовки специалистов для общественных нужд (государственного заказа)».Формирование государственного заказа — вопрос специального закона и подзаконных актов, и, поскольку Украина определена как социальное государство (статья 1 Конституции Украины), необходимое количество специалистов для социальной инфраструктуры (образования, культуры, медицины и не только) следует готовить в рамках государственного заказа, то есть бесплатно. Во время подготовки статьи было интересно ознакомиться с научными источниками, которые освещают опыт введения ваучерной системы финансирования высшего образования в разных странах, в частности в Грузии.
Позволим себе порекомендовать читателям публикации исследователей опыта Грузии Адриана Зидермана и Инны Власовой.
В этих статьях можно найти много интересных материалов, преимущественно созвучных с приведенным выше анализом. Акцентируем два важных факта: ваучерную систему финансирования высшего образования в достаточно полном объеме ввели лишь в Грузии; в других странах системы такого рода базируются на введении ваучеров, которые может получить незначительная часть выпускников школ по результатам внешнего экзамена.
Резюме
Инициатива «Офиса простых решений и результатов» интересна и привлекательна в части увеличения количества студентов, которым будет предоставлена хотя бы частичная бюджетная поддержка на получение высшего образования за счет софинансирования.
Что касается основных задач предложенной реформы (делает невозможной коррупцию, конкуренция между заведениями высшего образования, выбор студентами заведений высшего образования всех форм собственности для обучения, прозрачный механизм распределения государственных средств), то система высшего образования Украины прошла свой путь и достигла в этих вопросах не меньшего успеха, чем Грузия с ваучерным финансированием (возможно, даже большего). Однако софинансирования получения высшего образования государством и домохозяйствами у нас действительно нет, и его следует внедрить.
Поэтому представляется целесообразным не ломать «до основанья» нынешнюю систему поступления и бюджетного финансирования высшего образования, а дополнить ее введением ваучеров на частичное бюджетное финансирование для какого-то количества поступающих. При этом государственный заказ как система бесплатного обучения должен сохраниться, но может стать меньше и требовать от выпускников отработать по государственному направлению.