«Завжди знайдуться ескімоси, котрі розроблять для жителів Бельгійського Конго директиви поведінки в тропічну спеку». Ця фраза видатного польського поета і філософа Станіслава Єжи Лєца абсолютно точно відображає характер відносин між тими, хто керує в нашій країні освітою, і тими, хто безпосередньо працює у школах. З відсутністю і натяку на продуктивну взаємодію перших і других щодня стикаються мільйони батьків і учнів. Результат - загальновідомий. І вельми невтішний.
Одна з «найзапущеніших» хвороб вітчизняної освіти - непрозора і цілком неефективна система фінансування середньої школи. Незважаючи на збільшення бюджетних видатків на освіту (з 6,3% ВВП у 2009-му до 6,6% у 2010-му) ефективність їх використання була і залишається дуже низькою. Понад 70% цих коштів спрямовуються не на освітні потреби, а на зарплату та комунальні платежі. Разом з тим забезпеченість українських шкіл сучасними засобами навчання становить ледь третину від реальної потреби. Розподіл фінансових потоків між школами залежить від кількості учнів, що там навчаються, при цьому не враховуються інші важливі критерії: приміром, стан приміщень закладів освіти…
Сучасною і дієвою альтернативою нашій занадто централізованій з усіх точок зору системі управління освітою могла б стати автономізація шкіл. У фінансовому аспекті в тому числі. Які є передумови для цього? Які проблеми й виклики несе з собою така самостійність і чи можлива вона взагалі?.. Відповіді на ці та інші не менш важливі запитання спробували дати експерти, котрі протягом двох років досліджували систему фінансування загальної середньої освіти в Україні і спробували виробити рекомендації щодо її реформування. Ініціаторами проекту «Фінансування та управління: можливості змін» виступили Програма підтримки ініціатив місцевого самоврядування (Інститут Відкритого суспільства, Будапешт) і Міжнародний фонд «Відродження».
Робота експертів зосередилася на двох основних темах. Перша - вивчення системи управління та розподілення коштів на рівнях: міська адміністрація - школи (на прикладі столиці); область - школи (на прикладі Донецької та Львівської областей). Друга - автономія школи, аспект фінансового менеджменту й управління.
На думку фахівців, котрі досліджували модель фінансування освіти Києва, її головними недоліками є, зокрема, відсутність у районах міста власних бюджетних процесів для збалансування своїх видатків та доходів і їхня висока залежність від бюджетних рішень міста. При цьому не враховують особливостей шкільної системи кожного конкретного району. Автономія ж самих шкіл найкраще відповідає інтересам батьків і учнів. Крім того, міжнародні дослідження (РІSA) демонструють, що вона є однією з запорук підвищення результатів навчання.
- Хороша система управління освітою - це коли всі гравці сильні, - переконаний експерт Центру міждисциплінарного моделювання ІСМ (Варшава) Ян Герчинський. - В Україні, на жаль, усе навпаки. Але ж повноваження, скажімо, в англійської системи освіти та української однакові. Просто в хорошій системі кожен знає, що йому робити, і робить це. Київ має працюючу систему освіти, але в неї дуже багато обмежень. Ми визначили три напрями реформ - централізація на рівні міста, сильна автономія районів, сильна автономія шкіл. Кожен з них має свої плюси і мінуси і зустрінеться з серйозними випробуваннями на шляху впровадження. Деякі авторитетні експерти оптимальною вважають комбінацію, органічне поєднання сильних сторін цих моделей. Наразі узагальнюючої, єдино вивіреної відповіді не маємо. Як, власне, й легкого шляху для розв’язання проблем системи освіти столиці України.
Експерти, які працювали на Львівщині, підтвердили, що показник міжбюджетного трансферту на освіту істотно зменшується під час затвердження місцевих бюджетів. А показник поточних видатків на одного учня істотно відрізняється в районах, містах обласного значення і школах у межах одного району. Тому рекомендації фахівців такі. Зокрема, в Законі України «Про бюджет» визначити кошти згаданого вище трансферту як цільові, тобто без права їх зменшувати під час ухвалення місцевих бюджетів і скеровувати на інші потреби. А у формулі розподілу фінансового ресурсу на освіту використовувати коефіцієнти, які залежать від густоти населення в районі, а не від наповнюваності класів.
Фахівці, котрі досліджували систему фінансування шкільної освіти у Донецькій області, констатують: навіть якби школам завтра дали автономію, сільські заклади освіти на цьому шляху спіткала б безліч проблем. Село - не місто, там фактично немає спонсорів і благодійників, спроможних допомогти школі. Навіть здавати приміщення в оренду там проблематично. Тож експерти вельми сумніваються в можливості повноцінної наповнюваності тамтешніх спеціальних фондів шкіл.
«А навіщо взагалі нашим школам фінансова автономія? Щоб іще більше грошей тягнути з батьків?» - запитає скептик. І буде не правий. Бо, за умови належного впровадження, автономія означає наявність абсолютно прозорої - і для влади, і для батьків, і для керівництва закладу освіти - і легальної схеми прибутків школи та фінансування її різноманітних потреб. Це, зокрема, можливість використовувати на потреби школи доходів від оренди та платних послуг. Самостійно укладати договори на послуги і товари. Спрямовувати зекономлені кошти на преміювання вчителів та працівників освітнього закладу. Самостійно планувати та заощаджувати гроші на оплату теплоенергоносіїв тощо. Але що маємо нині? Поняття «шкільна автономія» - фактично віртуальне: відсутній досвід, письмові рекомендації та юридичний супровід для керівників шкіл. Немає постійної системи підвищення кваліфікації директорів з фінансового менеджменту. Відсутній прозорий нормативний механізм розподілу коштів загального фонду бюджету між школами…
- Вітчизняні школи сьогодні фінансово не зацікавлені в підвищенні якості та кількості освітніх послуг, - вважає директор Київського ліцею бізнесу кандидат педагогічних наук Людмила Паращенко. - Адже відсутня мотивація до економії та оптимізації витрат. Тож необхідні публічні й зрозумілі правила фінансування загальноосвітніх закладів. Треба визначити вартість утримання дитини, формувати кошториси шкіл з розрахунку витрат на одного учня та з урахуванням спеціалізації та типу закладу. Запровадження фінансової самостійності школи - це, з одного боку, власні рахунки, які дадуть можливість ефективно та оперативно використовувати кошти; легальне надходження та використання додаткових фінансових ресурсів; оперування грішми спеціального фонду. З іншого - хто визначатиме й контролюватиме шкільний бюджет? Уряд? Місцеві органи влади? Школи та їхні директори?.. Ці питання поки що залишаються відкритими.
- У 2011 році Міжнародний фонд «Відродження» планує продовжувати роботу над проектом «Фінансування та управління: можливості змін», - каже менеджер освітніх програм Міжнародного фонду «Відродження» Олена Заплотинська. - Маючи ґрунтовні результати вивчення механізмів фінансування шкільної освіти (на рівні міста-району та області-району), плануємо зосередитися на дослідженні міжбюджетних трансфертів на освіту на рівні затверджень місцевих бюджетів. Виходячи з результатів проведеної роботи, було б дуже важливо на рівні кількох пілотних районів розробити моделі оптимізації шкільної мережі. Однак через невизначені перспективи з адміністративною реформою такий проект нині виглядатиме, на жаль, фантастикою.
Голова правління Центру тестових технологій і моніторингу якості освіти Лілія Гриневич:
- Проблема нашої школи в тому, що, з одного боку, всі процеси, які в ній відбуваються, надзвичайно жорстко регламентовані, а з іншого - держава не здійснює ані належного забезпечення функціонування закладів, ані не має дієвої системи оцінки якості освіти в них. Перед директором постає конкретний виклик: як мотивувати вчителів, як розвивати школу в умовах дуже обмеженого фінансування?.. Адже сьогодні школи у передбачених бюджетах фактично мають лише видатки на комунальні послуги, харчування дітей і зарплату вчителів. Причому перші і другі не завжди закладені навіть у повному обсязі, адже ціни постійно зростають. Окрім того, маючи такі обмежені ресурси, треба також дбати про те, щоб у школі були нормальні умови для навчання і загалом перебування дітей. Тож директори шукають способи, яким чином ці ресурси залучити: чи за рахунок додаткових освітніх послуг, чи за рахунок економії на комунальних платежах тощо. Ці заощаджені кошти директори мають намір використовувати на користь школи, але не мають такого права.
Коли ми говоримо про автономію освітніх закладів, мова не лише про фінанси, а й про педагогічний аспект. Трендом у сучасному світі є орієнтація навчальних закладів на результат - знання, вміння і компетентність випускника. Якими педагогічними методами ви цього досягатимете - які методики викладання використовуватимете, які нові технології застосовуватимете, які підручники обиратимете - це все має бути частиною автономії школи.
Але мусимо пам’ятати: надзвичайно розширена автономія, яка не регламентована мінімальними встановленими стандартами і не супроводжується зовнішньою оцінкою роботи навчальних закладів, загрожує тим, що матимемо велику різницю в якості освіти. Адже одні школи матимуть більші можливості, інші - менші. Тож держава повинна взяти на себе розробку жорстких нормативів умов навчання. Бо в одних школах кожен клас начинений суперсучасною технікою, а в інших діти сидять за партами тридцятирічної давності. І ці відмінності сьогодні є характерними для системи середньої освіти України.
Вочевидь, найдієвішою є схема спільної відповідальності та співпраці - держави, органів місцевого самоврядування і шкіл. Треба розвивати систему зовнішньої оцінки якості освіти, бо батьки, платники податків, мають отримати гарантії від держави, що їхня дитина здобуде відповідний рівень освіти. А школам для реалізації їхніх завдань і загалом їхнього розвитку вже давно час дати більше автономії. Вона стимулює до пошуку, цікавішого застосування нових технологій, створює певний інноваційний простір. З боку ж держави важливо забезпечити контроль кінцевих результатів навчання, аби автономія не перетворювалась на вседозволеність.
Та найголовніше: ці питання розвитку системи освіти можна вирішити тільки тоді, коли зростання якості освіти населення є пріоритетом для влади. Натомість аналіз Державного бюджету та освітньої політики чинного уряду свідчить - освіта розглядається як витратна сфера, що фінансується за залишковим принципом. А зусилля можновладців найбільше спрямовуються на економію в наданні освіти та на внесення ідеологічних змін до її змісту.
Експерт Центру освітньої політики (Львів) Павло Хобзей:
- Як кажуть класики, правда завжди десь посередині. Тож кращий механізм управління школами - десь посередині між децентралізацією і централізацією. Дуже важливо, щоб школи були автономні. І не тільки у фінансуванні, а й у підборі вчителів і програм. Але цю автономію треба робити не так, як це пропонував наш колишній уряд, коли всі школи хотіли перевести на власні рахунки. Доцільності переводити малі початкові і школи І-ІІ ступенів немає. Інша річ великі школи ІІІ ступеня. На мою думку, вони мали би бути самостійні. Тоді б принаймні знали свої кошториси. Адже директори їх підписують, коли ухвалюється бюджет, а отже, що робиться з тими кошторисами далі, вони не знають. Це знають начальники відділів освіти, які є головними розпорядниками цих коштів. Не дивно, що директорові елементарно немає сенсу ефективно використовувати гроші: якщо ти на чомусь заощадиш, ті кошти тобі все одно не дістануться - ними закриють «дірки» інших шкіл. Автономія ж дає право бути господарем і розуміти, що відбувається. Доки її не буде, всі знають, що є начальник, який повинен дбати про все. Не платять зарплату, хто винен? Начальник. Немає грошей на енергоносії - винен начальник. А так буде відповідальність.
До питання автономії шкіл варто повернутися після проведення адмінреформи. Знову ж таки: треба думати, що ми автономізуємо - школи І-ІІ ступеня чи третього?.. Чому загальмувала 12-річка (до якої ми однаково повернемося, тому що повна середня освіта в ЄС триває не менш як 12 років. Це - вже усталена норма)? Бо за наявної мережі неможливо повноцінно організувати профільне навчання. Треба провести реструктуризацію середньої школи. Тобто після 9 класу провести зовнішнє оцінювання, видати свідоцтво про завершення базової освіти, подякувати школі і продовжити навчання залежно від результатів ЗНО в професійному чи академічному ліцеї або в коледжі. Що частково й зробили минулорічні випускники: близько 40% тих, хто закінчив 9 клас у Львівській області, продовжили навчання в закладах ПТО або коледжах.
Голова Асоціації лідерів освіти України Віктор Громовий:
- Школа повинна перестати бути тим, чим вона є зараз, - яскравим зразком надміру керованої організації. І це стосується не лише фінансової сфери, а повної несвободи в усьому: у виборі навчальних програм (точніше - у відсутності будь-якого вибору, бо все спускається зверху), у кадровій політиці… Фактично у всіх сферах життя школи. Директор нині не має ані найменшої можливості хоч якось маневрувати фінансами. Навіть якщо він і заощадить, скажімо, на опаленні, то не зможе використати ці кошти для, приміром, преміювання працівників чи для придбання електронних засобів навчання. Як правило, придбання навчальних посібників, оплата Інтернету тощо перекладається на плечі батьків - на так звані фонди підтримки школи, які є добровільно-примусовими і які лише в поодиноких випадках офіційно зареєстровані, а здебільшого працюють повністю в тіні. І якщо б цієї тіні не було, школи просто перестали б виконувати свої функції.
Потрібно докорінно реформувати засади організації та фінансування як шкільної освіти, так і університетської. Крок за кроком необхідно розширювати їхню автономію, шукати оптимальні механізми контролю. Адже простих відповідей тут немає. Просто децентралізувати бюджет і все передати на рівень шкіл - теж не вихід. Коли я був головою депутатської комісії Кіровоградської облради і начальником управління освіти, палко підтримував цю ідею. Ми «випустили на волю» всі інтернати, зробили самостійним Інститут післядипломної освіти, дитячо-юнацькі центри. І виявилося, що в багатьох випадках зробили не лише благо: ми децентралізували корупцію. Почалися кримінальні справи проти одного керівника, проти іншого… Я сам відстежував, за якими цінами вони закуповують продукцію для дітей. І потім запитував: як таке може бути, що я вроздріб купую своїм дітям банани вдвічі дешевше, ніж ви - оптом?! Тож якщо не створимо відповідних механізмів контролю (зокрема і з боку громадськості), громадсько-опікунської ради, яка б усе це відстежувала, елементарно переведемо корупцію на низовий рівень.