Єврокомісія у своєму звіті похвалила Україну за прогрес у реформах, і провладні канали та прес-служби охопила ейфорія. Такий аванс із Брюсселя — це, безперечно, добре. Та перш ніж розливати шампанське, варто розібратися: а за що, власне, нас похвалили?
Насправді Україна отримала у звіті Єврокомісії дві оцінки — хорошу й не дуже. Хорошу — good progress (значний прогрес) — за виконання рекомендацій ЄС. Тверда четвірка з шести можливих балів. Це означає, що Україна зробила «домашку», задану раніше Єврокомісією, — виконала більшість рекомендацій.
А ось друга оцінка сумна — десь між двійкою й трійкою за п’ятибальною шкалою. Вона — за «рівень підготовленості», який показує, наскільки країна відповідає стандартам ЄС. Тут ми зависли між початковим і середнім рівнем.
Іще один нюанс: Єврокомісія не оцінювала окремо освіти. Оцінку ставили блоку «освіта й культура» — вони в одному човні. Але одним із козирів України, що підвищив її оцінку, стало ухвалення нового Закону «Про дошкільну освіту». Звіт ЄС відзначив його серед досягнень нашої країни за минулий рік — поряд із законом про національну систему кваліфікацій, реформою професійної освіти та стратегією розвитку культури.
Похвала від Єврокомісії не означає, що ми здійснили революцію в дошкіллі. Вона означає, що Законом «Про дошкільну освіту» наша країна задекларувала правильні європейські цінності та готовність до змін.
І треба ж такому статися: майже одночасно зі звітом Єврокомісії в Україні скромно презентували інший документ-дослідження «Функціонування та фінансування українських закладів дошкільної освіти» (далі — звіт). Його підготував шведський експерт Генрік Лінд у межах програми Polaris за фінансування Шведського агентства з міжнародного розвитку SIDA.
«Цей звіт болючий, він неприємний», — чесно сказала під час презентації документа заступниця міністра освіти і науки Анастасія Коновалова, яка опікується дошкільною освітою. До міністерства вона прийшла відносно недавно, віддаю їй належне за сміливість і щирість. «Цей звіт для того, щоб свідомо рухати те, що не рухалося 30 років. Ми сьогодні в критичній ситуації для дошкільної освіти. Я кажу насамперед про управління та фінансування», — зазначила заступниця міністра.
Генрік Лінд зауважив, що його висновки — це, звісно, погляд зовнішнього дослідника, але «багато критично важливих реформ залишаються незавершеними, а структурні прогалини продовжують бути перепоною для повсюдного рівного доступу до високоякісної дошкільної освіти та догляду. Ці прогалини є не лише наслідком війни, а й випливають із давніх слабких місць в управлінні, фінансуванні та розвитку дошкільної освіти».
Показово, що підготували цей звіт не українські інститути, які мали б займатися аналітикою та освітньою політикою і які регулярно годуються з державного бюджету. І навіть не Академія педнаук. Підготували його для нас шведи.
Звіт шведського експерта не містить прямої критики міністерства, але чітко показує слабкі місця у вирішенні ключових проблем у дошкільній освіті. І це цікаво не лише як зріз стану справ в одній окремо взятій сфері, а й як приклад того, чому красиві ідеї часто не працюють. Чого бракує? Адже проблеми на всіх «поверхах» освітньої системи схожі — і в школі, і в профтеху, і в університеті.
Головних проблем кілька. І вони дуже перегукуються з дискусіями, що точаться в суспільстві. Цікаво їх співставити. Аби не заплутати читача, надалі висновки звіту виділено курсивом.
Доступність освіти. Як зазначено у звіті, Україна стикається з серйозними викликами в забезпеченні доступу до дошкільної освіти, що посилюються як зовнішніми причинами (війна, демографія, інфляція),так і внутрішніми: пріоритети у фінансуванні, відсутність довгострокової стратегії розвитку дошкільної освіти.
«Хоча прийняття нового закону стало значним кроком на шляху модернізації дошкільної освіти в Україні та наближення до європейських стандартів, зокрема щодо інклюзії та доступності, наразі цей закон скоріше є заявою про політичні наміри, ніж повноцінно функціонуючим актом. Ключові механізми його реалізації все ще чекають на прийняття, і залишається істотний розрив між задекларованими прагненнями та практичними реаліями, особливо в таких сферах, як доступ та рівність».
Дійсно, реальність дещо відрізняється від декларацій. Діти з маленьких громад, особливо сільських, не завжди мають можливість відвідувати дитсадок, бо його просто немає. В одних громадах садочки напівпорожні, в інших — переповнені й місць катма.
Це та сама проблема, що й зі школами. Та якщо про розрив у знаннях між школярами міста й села говорять давно (на ЗНО й на PISA ми його чітко бачимо), то проблема нерівних умов освіти для дошкільнят залишається в тіні.
На відміну від шкіл, садочки повністю утримують місцеві бюджети. А вони мають дуже різні можливості — десь вистачає коштів, щоб відкрити дитсадок із сучасним обладнанням, а десь — лише на те, щоб оплатити комуналку та зарплату вихователям. Деякі громади взагалі ледве зводять кінці з кінцями. Та й не для кожної місцевої влади дитсадки є пріоритетом на тлі інших витрат. Це означає, що якість освіти дитини залежить від того, де вона живе. І це не може не турбувати державу, яка дбає про свій людський капітал і проголошує відданість європейським цінностям.
Фінансування. Цікава ситуація: Закон «Про дошкільну освіту» каже, що вона є обов’язковою для дітей п’яти-шести років. Та водночас держава її не фінансує. Вочевидь, державі треба засукати рукава й почати фінансувати дошкільну освіту разом із громадами. Наприклад, надавати їм освітню субвенцію, як це робиться для шкіл. А також запровадити державні програми підтримки дошкільної освіти в тих громадах, які не можуть її утримувати.
«Цільові трансферти територіальним громадам з чітко визначеними цілями можуть допомогти вирішувати ці проблеми, навіть якщо на початку обсяг коштів для цих трансфертів залишатиметься обмеженим», — йдеться у звіті.
Та очевидно, що знайти кошти — то пів проблеми, важливо ефективно їх розподіляти. Тому уряд мав би розробити стандарт фінансування — яка сума потрібна конкретній дитині, садочку, всій сфері дошкільної освіти, щоб вона була якісною, а не лише виживала. І якщо вже в нас обов’язкова дошкільна освіта (принаймні за рік перед школою), то держава має подбати про допомогу сім’ям, чиї діти до дитсадка не потрапили — через брак місць або відсутність самого закладу.
Хоча тут якраз намітилися позитивні зміни. Нещодавно парламент проголосував закон про державну програму «єЯсла». Він обіцяє батькам малюків виплати по 8 тис. грн на покриття послуг із догляду за дитиною (няня, приватний дитсадок). Для дітей з інвалідністю — 12 тис. Але є кілька умов: це допомога для батьків, які працюють, і лише до моменту, поки дитині не виповниться три роки.
Автори звіту підкреслюють: «Україні потрібна Національна стратегія розвитку дошкільної освіти: потрібно встановити чіткі вимірювані цілі щодо доступу, якості, інклюзії та фінансування і узгодити їх з місцеві планами. Необхідно створити потужнішу національну систему готовності до забезпечення освіти в надзвичайних ситуаціях, а також механізмів гарантування рівності між регіонами, незалежно від впливу конфлікту».
Педагоги. Тут проблеми ті самі, що й у школі: кадровий голод, старіння та низькі зарплати. Зараз лише чверть вихователів молодша за 35 років, тоді як довоєнного 2020-го таких була аж третина. Майже 12% вихователів старші за 61 рік, і лише 45% мають ступінь бакалавра. Нічого дивного: кваліфікація майже не впливає на зарплату, тож навіщо морочитися? І це означає, що реформу в дошкільній освіті скоро не буде кому проводити — молодь не піде до дитсадків.
Українські педагоги — чи не найбідніші в Європі. Принаймні серед тих країн, які було проаналізовано у звіті. Щоби порівняти рівень зарплат у різних країнах, використовують спеціальний показник — паритет купівельної спроможності (ПКС). Він показує, що саме може дозволити собі людина на свою зарплату. Тобто не просто суму грошей, а її реальну цінність у повсякденному житті.
Отже, дохід наших вихователів удвічі менший, ніж у колег із Боснії і Герцеговини чи Албанії, і в чотири-п’ять разів нижчий за середній рівень у ЄС. До речі, зарплата молодого українського вчителя теж не в топах — приблизно 11 581 ПКС.
«Я гадаю, що від 60 до 90% проблем дошкілля вирішиться, якщо буде вирішено питання оплати праці», — наголосила Анастасія Коновалова. Вона розповіла, що готуються зміни до постанови уряду, які дадуть змогу збільшити на 40% оклади всіх педагогічних працівників, і вихователів також. «Постанова зараз на погодженні в міністерствах, і ми працюємо над тим, щоб її було ухвалено і ми з нового року вже мали її в дії», — сказала заступниця міністра.
Та якщо держава не почне фінансувати дошкільну освіту спеціальною субвенцією, підвищення зарплати вихователям ляже на плечі місцевих бюджетів. І не всі знайдуть на це кошти.
Управління. Сфера дошкільної освіти в Україні надзвичайно зарегульована. У звіті це названо більш дипломатично — «регламентована»: закони та нормативні акти визначають вимоги не лише до кадрового забезпечення та інфраструктури, але й до педагогічного змісту, щоденного розпорядку та обов'язків батьків. Під час презентації цих висновків Генрік Лінд наголосив, що хоча новий закон про дошкільну освіту більш гнучкий, ніж попередній, ось це «вторинне законодавство» (тобто нормативна база. — О.О.) «можливо, навіть працює проти нового закону і тієї гнучкості, яка в нього закладена».
Дійсно, новий закон нібито відчиняє двері до свободи, гнучкості та інновацій. Але щойно доходить до підзаконних актів, методичних рекомендацій і всіляких інструкцій — ці двері зачиняються. Держава декларує прогресивність, але керує за старою радянською схемою, де все визначається «із центру».
Це обмежує педагогічну свободу вихователів, а отже, й розвиток інновацій на місцевому рівні. І це обмежує свободу громад — формально вони є засновниками дитсадків і мають широкі повноваження в межах реформи децентралізації, але насправді зв’язані по руках і ногах різними приписами та нормами — що і як вони мають організовувати. Звісно, має бути мінімальний державний стандарт освіти, який не можна порушувати. Але також має бути певна свобода ухвалювати рішення з урахуванням локальних особливостей та потреб.
У звіті є рекомендація: Україні потрібно запровадити «управління на основі довіри», радить автор звіту. Варто поступово послаблювати надмірне регулювання та впроваджувати нові демократичні процеси підзвітності, що зосереджуються не на дотриманні вимог, а на підтримці слабших дошкільних закладів.
Анастасія Коновалова пояснює щодо зарегульованості: справа не тільки в міністерстві. «Якби ж то тільки МОН регулювала заклади дошкільної освіти! Насправді є дуже багато законів і нормативно-правових актів, які вимагають щось від них. Ми на сьогодні взялися дуже активно і цілеспрямоване чистити дошкільну освіту від непотрібної звітності, яка напряму не впливає на якість освітнього процесу. Працюємо над цим з Державною службою якості освіти».
Якість освіти. Совок видно не лише в централізованому управлінні. Попри проголошену реформу, дошкільна освіта залишається освітою радянського зразка — в ній жорстко розмежовують час «навчання» й «догляду»: для навчання відведено кілька годин на тиждень. Але це застаріле бачення освіти, адже виховання та розвиток відбуваються не за розкладом, а постійно. Дитина весь час відкриває щось нове, експериментує, шукає, дізнається. І вона може це робити не лише за партою.
«Навчальна програма дійсно дуже хороша, дуже якісна, — підкреслив під час презентації звіту Генрік Лінд. — Ви дивитеся на дитину як на активного суб’єкта. І така дитиноцентрична освіта повністю відповідає європейським амбіціям. Але все одно ми бачимо, що на практиці домінують структуровані, визначені в часі активності, якими керує дорослий. І ми знаємо, що час саме навчання визначений дуже жорстко, але насправді діти навчаються цілий день».
Водночас, самій державі бракує стратегічного бачення — планування розвитку мережі дитсадків, розроблення механізмів вирівнювання доступу до освіти — підтримки слабких громад, створення стратегії розвитку дошкільної освіти.
У звіті наголошено: МОН має «недостатньо стратегічний підхід» до впровадження реформи, викладеної в новому Законі «Про дошкільну освіту» — над цим працюють різні експертні групи, але часто вони мають різні бачення й не координують єдиного підходу до впровадження. Чимало необхідних для реформи законодавчих актів досі не затверджено.
Отже, що ми маємо? Українські реформи нагадують ремонт у «хрущовці»: фарбу оновили, вікна підлатали, але труби залишили старі, ще з часів царя Гороха. Щоби змінити систему, яку будували 30 років на радянському фундаменті, потрібні не лише красиві закони, а й політична воля жити за ними. А також кошти, професіонали й стратегія. Але це гра в довгу — і на неї не погодяться ті, кому потрібні швидкі політичні дивіденди.