Еврокомиссия в своем отчете похвалила Украину за прогресс в реформах, и провластные каналы и пресс-службы охватила эйфория. Такой аванс из Брюсселя — это, бесспорно, хорошо. Но прежде чем разливать шампанское, стоит разобраться, за что, собственно, нас похвалили.
На самом деле Украина получила в отчете Еврокомиссии две оценки — хорошую и не очень. Хорошую — good progress (значительный прогресс) — за выполнение рекомендаций ЕС. Твердая четверка из шести возможных баллов. Это значит, что Украина сделала «домашку», заданную раньше Еврокомиссией, — выполнила большинство рекомендаций.
А вот вторая оценка печальна — где-то между двойкой и тройкой по пятибалльной шкале. Она за «уровень подготовленности», который показывает, насколько страна отвечает стандартам ЕС. Здесь мы повисли между начальным и средним уровнем.
Еще один нюанс: Еврокомиссия не оценивала отдельно образование. Оценку ставили блоку «образование и культура» — они в одной лодке. Но одним из козырей Украины, который повысил ее оценку, стало принятие нового Закона «О дошкольном образовании». Отчет ЕС отметил его среди достижений нашей страны за прошлый год — наряду с законом о национальной системе квалификаций, реформой профессионального образования и стратегией развития культуры.
Похвала от Еврокомиссии не значит, что мы провели революцию в дошкольном воспитании. Она означает, что Законом «О дошкольном образовании» наша страна задекларировала правильные европейские ценности и готовность к переменам.
И надо же такому случиться, но почти одновременно с отчетом Еврокомиссии в Украине скромно представили другой документ-исследование «Функционирование и финансирование украинских заведений дошкольного образования» (далее — отчет). Его подготовил шведский эксперт Генрик Линд в рамках программы Polaris при финансировании Шведского агентства по международному развитию SIDA.
«Этот отчет болезненный, он неприятный», — честно сказала во время презентации документа заместитель министра образования и науки Анастасия Коновалова, которая занимается дошкольным образованием. В министерство она пришла относительно недавно, отдаю ей должное за смелость и искренность. «Этот отчет для того, чтобы сознательно двигать то, что не двигалось тридцать лет. Мы сегодня находимся в критической для дошкольного образования ситуации. Я говорю в первую очередь об управлении и финансировании», — заметила заместитель министра.
Генрик Линд отметил, что его выводы — это, конечно, взгляд внешнего исследователя, но «многие критически важные реформы остаются незавершенными, а структурные пробелы продолжают быть преградой для повсеместного равного доступа к высококачественному дошкольному образованию и уходу. Эти пробелы являются не только следствием войны, но и следуют из старых слабых мест в управлении, финансировании и развитии дошкольного образования».
Показательно, что подготовили этот отчет не украинские институты, которые должны заниматься аналитикой и образовательной политикой и которые регулярно кормятся из государственного бюджета. И даже не Академия педнаук. Подготовили его для нас шведы.
Отчет шведского эксперта не содержит прямой критики министерства, но четко показывает слабые места в решении ключевых проблем в дошкольном образовании. И это интересно не только как срез состояния дел в одной отдельно взятой сфере, но и как пример того, почему красивые идеи часто не работают. Чего не хватает? Ведь проблемы на всех «этажах» образовательной системы подобны — и в школе, и в профтехе, и в университете.
Главных проблем несколько. И они сильно перекликаются с идущими в обществе дискуссиями. Интересно их сопоставить. Чтобы не запутать читателя, в дальнейшем выводы отчета выделены курсивом.
Доступность образования. Как отмечено в отчете, Украина сталкивается с серьезными вызовами в обеспечении доступа к дошкольному образованию, которые усиливаются как внешними причинами (война, демография, инфляция), так и внутренними: приоритеты в финансировании, отсутствие долгосрочной стратегии развития дошкольного образования.
«Хотя принятие нового закона стало значительным шагом на пути модернизации дошкольного образования в Украине и приближения к европейским стандартам, в частности по инклюзии и доступности, сейчас этот закон, скорее, заявление о политических намерениях, чем полноценно функционирующий акт. Ключевые механизмы его реализации все еще ожидают принятия, и остается существенный разрыв между задекларированными стремлениями и практическими реалиями, особенно в таких сферах, как доступ и равенство».
Действительно, реальность несколько отличается от деклараций. Дети из маленьких громад, особенно сельских, не всегда имеют возможность посещать детсад, потому что его просто нет. В одних громадах садики полупустые, в других — переполненные, и мест нет.
Это такая же проблема, как и со школами. И если о разрыве в знаниях между школьниками города и села говорят давно (на ВНО и PISA мы его четко видим), то проблема неравных условий образования для дошкольников остается в тени.
В отличие от школ, садики полностью содержат местные бюджеты. А у них разные возможности — где-то хватает средств, чтобы открыть детсад с современным оборудованием, а где-то — только на то, чтобы оплатить коммуналку и зарплату воспитателям. Некоторые громады вообще еле сводят концы с концами. Да и не для каждой местной власти детсады являются приоритетом на фоне других затрат. Это значит, что качество образования ребенка зависит от того, где он живет. И это не может не беспокоить государство, которое заботится о своем человеческом капитале и провозглашает преданность европейским ценностям.
Финансирование. Интересная ситуация: Закон «О дошкольном образовании» говорит, что оно обязательно для детей пяти-шести лет. И вместе с тем государство его не финансирует. Очевидно, государству надо засучить рукава и начать финансировать дошкольное образование вместе с громадами. Например, предоставлять им образовательную субвенцию, как это делается для школ. А также ввести государственные программы поддержки дошкольного образования в громадах, которые не могут его содержать.
«Целевые трансферты территориальным громадам с четко определенными целями могут помочь решать эти проблемы, даже если в начале объем средств для этих трансфертов будет оставаться ограниченным», — говорится в отчете.
Но, очевидно, что найти средства — это половина проблемы, важно эффективно их распределить. Поэтому правительство должно разработать стандарт финансирования — какая сумма нужна конкретному ребенку, садику, всей сфере дошкольного образования, чтобы оно было качественным, а не просто выживало. И если уж у нас обязательное дошкольное образование (по крайней мере, за год перед школой), то государство должно позаботиться о помощи семьям, чьи дети в детсад не попали — из-за отсутствия мест или самого заведения.
Хотя здесь как раз наметились позитивные изменения. Недавно парламент проголосовал закон о государственной программе «єЯсла». Он обещает родителям малышей выплаты по 8 тыс. грн на покрытие услуг по уходу за ребенком (на няню, частный детсад). Для детей с инвалидностью — 12 тыс. Но есть несколько условий: это помощь для родителей, которые работают, и лишь до момента, пока ребенку не исполнится три года.
Авторы отчета подчеркивают: «Украина нуждается в Национальной стратегии развития дошкольного образования: нужно установить четкие измеряемые цели о доступе, качестве, инклюзии и финансировании и согласовать их с местными планами. Необходимо создать более мощную национальную систему готовности к обеспечению образованием в чрезвычайных ситуациях, а также механизмов обеспечения равенства между регионами, независимо от влияния конфликта».
Педагоги. Здесь проблемы те же, что и в школе: кадровый голод, старение и низкие зарплаты. Сейчас лишь четверть воспитателей младше 35 лет, тогда как в довоенном 2020-м таких была треть. Почти 12% воспитателей старше 61 года, и только 45% имеют степень бакалавра. Ничего странного: квалификация почти не влияет на зарплату, поэтому зачем морочиться? Но это значит, что реформу в дошкольном образовании скоро некому будет проводить — молодежь не пойдет в детсады.
Украинские педагоги — чуть ли не самые бедные в Европе. По крайней мере среди стран, проанализированных в отчете. Чтобы сравнить уровень зарплат в разных странах, используют специальный показатель — паритет покупательной способности (ППС). Он показывает, что именно может позволить себе человек на свою зарплату. То есть не просто сумму денег, а ее реальную ценность в повседневной жизни.
Следовательно, доход наших воспитателей вдвое меньше, чем у коллег из Боснии и Герцеговины или Албании, и в четыре-пять раз ниже среднего уровня в ЕС. Кстати, зарплата молодого украинского учителя тоже не в топах — примерно 11 581 ППС.
«Я думаю, что от 60 до 90% проблем дошкольного образования исчезнут, если будут решены вопросы оплаты труда», — подчеркнула Анастасия Коновалова. Она рассказала, что готовятся изменения в постановление правительства, которые позволят увеличить на 40% оклады всех педагогических работников, и воспитателей тоже. «Постановление сейчас на согласовании в министерствах, и мы работаем над тем, чтобы его приняли, и с нового года оно уже было в действии», — сказала заместитель министра.
Но если государство не начнет финансировать дошкольное образование специальной субвенцией, повышение зарплаты воспитателям ляжет на плечи местных бюджетов. И не все найдут на это средства.
Управление. Сфера дошкольного образования в Украине чрезвычайно зарегулирована. В отчете это названо более дипломатично — «регламентирована»: законы и нормативные акты определяют требования не только к кадровому обеспечению и инфраструктуре, но и к педагогическому содержанию, ежедневному распорядку и обязанностям родителей. Во время презентации этих выводов Генрик Линд подчеркнул, что хотя новый закон о дошкольном образовании более гибок, чем предыдущий, вот это «вторичное законодательство» (то есть нормативная база. — О.О.) «может быть, даже работает против нового закона и той гибкости, которая в него заложена».
Действительно, новый закон якобы открывает двери к свободе, гибкости и инновациям. Но как только дело доходит до подзаконных актов, методических рекомендаций и всяческих инструкций, эти двери закрываются. Государство декларирует прогрессивность, но руководит по старой советской схеме, где все определяет «центр».
Это ограничивает педагогическую свободу воспитателей, а, значит, и развитие инноваций на местном уровне. И это ограничивает свободу громад — формально они являются основателями детсадов и имеют широкие полномочия в рамках реформы децентрализации, но на самом деле связаны по рукам и ногам разными предписаниями и нормами — что и как они должны организовывать. Конечно, должен быть минимальный государственный стандарт образования, который нельзя нарушать. Но должна быть и некоторая свобода принимать решения с учетом локальных особенностей и потребностей.
В отчете есть рекомендация: Украине нужно вводить «управление на основе доверия», советует автор отчета. Следует постепенно ослаблять чрезмерное регулирование и внедрять новые демократические процессы подотчетности, которые сосредотачиваются не на соблюдении требований, а на поддержке более слабых дошкольных учреждений.
Анастасия Коновалова объясняет по поводу зарегулированности: дело не только в министерстве. «Если бы только МОН регулировало учреждения дошкольного образования! На самом деле очень много законов и нормативно-правовых актов, которые требуют что-то от них. Мы сегодня взялись очень активно и целенаправленно чистить дошкольное образование от ненужной отчетности, которая напрямую не влияет на качество образовательного процесса. Работаем над этим с Государственной службой качества образования».
Качество образования. Совок видно не только в централизованном управлении. Несмотря на объявленную реформу, дошкольное образование остается образованием советского образца — в нем жестко разделяют время «учебы» и «присмотра». Для обучения отведено несколько часов в неделю. Но это устаревшее видение образования, ведь воспитание и развитие происходят не по расписанию, а постоянно. Ребенок все время открывает что-то новое, экспериментирует, ищет, узнает. И он может это делать не только за партой.
«Учебная программа действительно очень хорошая, очень качественная, – подчеркнул во время презентации отчета Генрик Линд. — Вы смотрите на ребенка как активного субъекта. И такое детоцентричное образование полностью отвечает европейским амбициям. Но все равно мы видим, что на практике доминируют структурированные, определенные во времени активности, которыми управляет взрослый. И мы знаем, что время обучения определено очень жестко, но на самом деле дети учатся целый день».
Вместе с тем самому государству не хватает стратегического видения — планирования развития сети детсадов, разработки механизмов выравнивания доступа к образованию — поддержки слабых громад, создания стратегии развития дошкольного образования.
В отчете подчеркивается: у МОН «недостаточно стратегический подход» к внедрению реформы, изложенной в новом Законе «О дошкольном образовании» — над этим работают разные экспертные группы, но часто они имеют разные видения и не координируют единый подход к внедрению. Многие необходимые для реформы законодательные акты до сих пор не утверждены.
Итак, что мы имеем? Украинские реформы напоминают ремонт в «хрущевке»: краску обновили, окна подлатали, но трубы оставили старые, еще со времен царя Гороха. Чтобы изменить систему, которую строили тридцать лет на советском фундаменте, нужны не только красивые законы, но и политическая воля жить по ним. А также средства, профессионалы и стратегия. Но это игра вдолгую, и на нее не согласятся те, кому нужны быстрые политические дивиденды.