У середу російський Центральний банк оголосив про нові заходи, спрямовані на десятикратне прискорення продажу іноземної валюти, щоб підтримати слабкий рубль. Падіння курсу російської валюти після повномасштабного вторгнення Росії в Україну - це не ідеальний індикатор справжнього фінансового стану. Однак, не можна заперечувати, що санкції Заходу, експортний контроль та інші економічні заходи мали значний вплив на російську економіку.
Макроекономічні проблеми Росії лише посилюються, оскільки доходи від експорту, а особливо енергоносіїв, продовжують скорочуватися, а внутрішня економіка все більше орієнтується на виробництво воєнного часу за рахунок реального економічного розвитку.
«Але чи довго це триватиме? Із запровадженням жорсткіших санкцій, спроби Росії ухилитися від них посилилися. Для подальшого посилення тиску на режим президента Росії Владіміра Путіна або навіть для збереження цього тиску в міру того, як Москва вдосконалює свої способи обходити санкції, Захід повинен буде посилити тиск», - пишуть в статті для Atlantic Council колишній радник директора Управління контролю за іноземними активами в Мінфіні США Браян О’Тул і експомічник Держсекретаря США Деніел Фрід, який в часи президентства Барака Обами також виступав координатором американських санкцій.
Руйнування російської макроекономіки і нестабільна внутрішньополітична ситуація після невдалого заколоту і подальшої смерті засновника групи «Вагнер» Євгенія Прігожина можуть спокусити західних політиків скористатися можливістю ще більше вивести Путіна і його владні центри з рівноваги.
Ці економічні заходи - це лише один з декількох напрямків боротьби з російською агресією, включаючи військову, економічну і дипломатичну підтримку України. І самі по собі вони навряд чи змусять Росію вивести війська з України в найближчій перспективі. Але вони можуть створити проблеми для російської системи, в тому числі зменшити виробництво воєнного часу.
О’Тул і Фрід наводять 5 основних сфер, в яких західний економічний тиск може бути посилений.
1. Посилення експортного контролю
Одразу після того, як 24 лютого 2022 року російські війська розпочали тотальне вторгнення в Україну, США запровадили проти Росії наймасштабніші заходи експортного контролю з часів закінчення Холодної війни. Вони зробили це у партнерстві з G7 та низкою інших країн, переважно європейських, а також Південною Кореєю, Австралією і Тайванем. Об'єктами контролю, зокрема, стали високотехнологічні товари, такі як мікрочіпи, а також «широкий спектр товарів, які Росія намагається використати для просування своїх стратегічних амбіцій», - кажуть в Міністерстві торгівлі США. Дефіцит повинен «завдати шкоди ключовим промисловим секторам країни».
Важко переоцінити масштаби запровадженого експортного контролю, навіть якщо в ЗМІ його часто порівнюють з фінансовими санкціями та обмеженням цін на нафту. Як охарактеризував у травні колишній помічник міністра торгівлі США Кевін Вульф, «мало що залишилося контролювати за виключенням базових комерційних товарів, і навіть багато таких товарів стають об'єктами контролю з боку США і їхніх союзників, якщо вони мають такий тип, який може бути перепрофільований для допомоги російській військовій машині».
Правила, навіть багатосторонні, - це одне. Інша справа - їх ефективне виконання. Надходять численні повідомлення про те, що заборонені технології і товари потрапляють до Росії через складні схеми третіх країн з метою уникнення експортного контролю. Перекриття цих незаконних каналів є трудомістким завданням, і адміністрація Джо Байдена активізувала зусилля для вирішення цього виклику. З лютого 2023 року Бюро промисловості та безпеки Міністерства торгівлі США та Міністерство юстиції США посилили свою співпрацю з метою протидії спробам обійти контроль. Крім того, високопосадовці США подорожують світом, щоб застерегти уряди країн від перетворення на транзитні пункти для нелегальної торгівлі.
Це правильні кроки, але на відміну від фінансових санкцій, експортери товарів набагато ширше представлені і, що важливо, не піддаються такому ж інтенсивному контролю з боку США, як банківський сектор. Більш ефективне правозастосування вимагатиме більших амбіцій і значних інвестицій в існуючу інфраструктуру координації та правозастосування експортного контролю в країнах G7.
«Стара група урядів CoCom («Координаційний комітет»), яка підтримувала експортний контроль проти СРСР в часи Холодної війни, може послужити прецедентом для такої міжнародної координації», - вважають автори.
Вони нагадують, що після Холодної війни CoCom розширився, включивши Росію, і перетворився на Вассенаарські домовленості. США і їхні партнери могли б спробувати відродити механізм координації експортного контролю, спрямований проти Росії, в нинішніх глобальних умовах. «Комітет 2.0» міг би слугувати постійною групою для досягнення консенсусу щодо експортних обмежень і засобів протидії ухиленню від них між країнами-партнерами. Такий механізм, ймовірно, зосередився б на розробці та впровадженні спільних стандартів щодо аспектів експортного контролю на національному та міжнародному рівнях.
«Наприклад, в банківській сфері діє принцип «знай свого клієнта». Було б логічно, якби Міністерство торгівлі США, яке останніми роками переглянуло свій підхід до правозастосування, зробивши його більш схожим на підхід Управління з контролю за іноземними активами (OFAC) Міністерства фінансів США, застосувало подібні концепції до високотехнологічних виробників, експедиторів, страхових компаній та інших учасників ланцюга поставок», - йдеться в статті.
Ці стандарти можна було б узгодити між країнами-однодумцями за допомогою активного координаційного механізму. OFAC часто заявляє, що застосовує правозастосування, щоб сприяти дотриманню стандартів іншими. Обмін інформацією про ухиляння від виконання вимог, який вже відбувається між США і ключовими партнерами, можна було б узгодити на регулярній основі.
«Експортний контроль проти Росії ніколи не буде герметичним. Зрештою, радянське КДБ, в якому виріс Путін, присвятило цілий відділ крадіжці західних технологій. Але досконале правозастосування не повинно стояти на заваді хорошому виконанню», - пишуть О’Тул і Фрід.
2. Посилити стелю ціни на російську нафту
У вересні 2022 року країни G7 запровадили новий захід, спрямований на зменшення доходів Росії від продажу нафти, водночас підтримуючи пропозицію російської нафти, щоб уникнути дефіциту та цінових шоків. Спочатку скептично налаштовані аналітики і керівники енергетичних компаній відкидали верхню межу ціни як нездійсненну, часто з насмішкою. Але на сьогоднішній день, незважаючи на численні звинувачення в шахрайстві, цей крок, схоже, спрацював саме так, так і було задумано. Доходи Росії від продажу нафти суттєво знизилися, а цінового шоку на ринках не відбулося.
Втім, попри вплив на російські доходи, останні повідомлення свідчать про те, що збереження цінової стелі на нафту проходить випробування на міцність в умовах зростання світових цін на енергоносії. Середня ціна на російську нафту нещодавно перевищила 60 доларів за барель. І Росія, як повідомляється, намагається обійти верхню межу, завищуючи вартість транспортування.
Чиновники Міністерства фінансів США раніше стверджували, що без коригування ефективність економічного тиску з часом може стати слабшим.
«Якщо США і їхні партнери хочуть продовжувати тиск на російську економіку і надалі, і робити це без різких стрибків на світових енергетичних ринках, то один із способів - зосередитися на примусових заходах, спрямованих на боротьбу з махінаціями з ціновими обмеженнями. Ці зусилля можуть включати перевірки нафтових брокерів, вантажовідправників і страхових компаній країн G7, які здійснюють операції з російською нафтою», - пропонують автори.
Вони пояснюють, що ці суб'єкти більшою мірою відповідальні за дотримання цінових обмежень, і західна влада чітко дала їм зрозуміти, що ухиляння від сплати за неринковими цінами - це порушення положень про «безпечну гавань», що стосуються цінових обмежень.
Захід міг би також показово покарати одного махінатора, наклавши санкції на судноплавну компанію, яка обходить обмеження. Хоча такі дії можуть відлякати інших, хто працює в межах цінового обмеження. І вони не захочуть ризикувати російськими нафтовими операціями, ненавмисно вилучивши з ринку більше барелів, ніж планує Захід. Країни G7 могли б також протидіяти спробам Росії збудувати флот нафтових танкерів, які працюють за межами обмежень G7, заборонивши таким суднам перебувати у своїх водах. Підставою може стати той факт, що у цих суден немає належного страхування. Або ж можна запровадити прямі санкції проти російських підставних компаній, які скуповують такі «кораблі-привиди».
«Багато спостерігачів, у тому числі колишній посол США в Росії Майкл Макфол, виступають за зниження верхньої межі ціни, щоб посилити тиск на російську економіку. Шкода, яку такий захід може завдати російській економіці, що вже потерпає від скорочення доходів від продажу енергоносіїв, здається очевидною. Однак США, ймовірно, зважуватимуть будь-які подібні дії з огляду на ризики ненавмисного витіснення більшої кількості російського продукту зі світових енергетичних ринків, які вже стикаються з підвищеним попитом і зростанням цін», - йдеться в статті.
О’Тул і Фрід також звертають увагу на те, що імпорт скрапленого газу з Росії в Європу досі великий. Як і у випадку з нафтою, виклик для західних політиків у питанні експорту російського СПГ полягає в тому, щоб знайти баланс між тиском на російські прибутки і стабільністю світових цін. У США оцінюють, що неросійський скраплений газ стане більш доступний для Європи через два роки. Тому обмеження російського експорту може стати середньостроковою ціллю санкцій.
3. Використовувати заморожені російські валютні резерви для відновлення України
У лютому 2022 року країни G7 заморозили приблизно 360 мільярдів російських валютних резервів, з яких понад 200 мільярдів - у Європі. Це був один з найсміливіших кроків економічного тиску на Росію. Відтоді уряди країн G7 обговорюють, чи варто використовувати ці активи для відновлення України. Прихильники вказують на те, що ці кошти вкрай необхідні Україні. Їх використання полегшило б навантаження на Європу, США й інші джерела підтримки і може бути виправдане з точки зору міжнародного права. Скептики стверджують, що правові підстави для конфіскації таких активів сумнівні і що це створить небезпечний прецедент. Адміністрація Байдена, схоже, вагається щодо того питання, ЄС виступає проти, принаймні поки що.
Незважаючи на те, що дебати тривають, здається, що по обидва боки Атлантики, в тому числі серед впливових членів Конгресу США, наростає імпульс до використання російських активів у тій чи іншій формі для допомоги у відновленні України. Прямі наслідки для Росії від остаточного позбавлення цих активів навряд чи вплинуть на Москву в короткостроковій і середньостроковій перспективі. Росія може вважати їх втраченими в будь-якому випадку.
«Але символічні наслідки вилучення більше половини російських суверенних активів для виплати компенсації жертвам незаконної війни Росії були б величезними. Більше того, спрямування російських коштів в Україну могло б зняти ключовий фактор тиску на західні уряди, багато з яких збільшили свої витрати на надання Києву коштів та зброї», - пишуть О’Тул і Фрід.
4. Відстежувати гроші
З 2014 року західні санкції спрямовані проти корумпованого оточення Путіна. Активи деяких путінських друзів були заморожені і навіть конфісковані. Але виявлення прихованих російських активів: як приватних, так і пов'язаних з державою, - не може бути здійснене лише шляхом переслідування осіб, що потрапили під санкції.
Використання корумпованих фінансових каналів для приховування особистих статків за кордоном і приховування державного контролю над іноземними активами є характерною рисою діяльності Кремля, більш поширеною за часів Путіна, але яка існувала ще до нього.
Законодавство і регулювання для створення більшої прозорості у світовій фінансовій системі, в якій домінує Захід, обговорювалося десятиліттями на міжурядовій Групі з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей та на інших форумах і призвело до прогресу в законодавстві про ідентифікацію бенефіціарних власників і усунення методів фінансового приховування, таких як акції на пред'явника. Але є й інші сфери, визначені прихильниками прозорості, які ще не стали законом у таких великих юрисдикціях, як США.
«Одна з ідей полягає в тому, щоб поширити заходи боротьби з відмиванням грошей на небанківських фінансових посередників, таких як юристи, бухгалтери та ріелторські фірми. Прихильники таких заходів прозорості можуть знайти союзників серед законодавців у західних столицях, які захочуть використати такі інструменти прозорості для боротьби з Росією», - йдеться в статті.
5. Запровадити повне фінансове ембарго
Після вторгнення Росії в Україну у 2014 році США, ЄС і країни G7 діяли обережно, враховуючи розмір російського фінансового сектору, який, безумовно, став найбільшим з тих, проти яких хоч колись запроваджували санкції. Однак, тоді найбільші російські державні банки не потрапили під обмеження. У 2022 році Сполучені Штати й інші країни G7 запровадили повні блокуючі санкції проти найбільших російських державних і приватних банків, включно з державним «Сбербанком» і приватним @Альфа-Банком».
Хоч кілька менших російських банків все ще можуть вести бізнес із Заходом, російська фінансова система не так вже й далеко від фінансового ембарго. Тим не менш, західні політики стурбовані тим, що найбільші російські банки приховують свої власні транзакції серед операцій, які проводять непідсанкційні банки Росії. І ця тенденція була підкреслена в санкціях, запроваджених у лютому 2023 року.
«З огляду на масштабні заходи, які вже застосовуються, політики могли б вирішити, що офіційне фінансове ембарго проти Росії стало б поступовим, але ефективним наступним кроком, а не дією, що руйнує світову економіку, як це могло здатися ще в 2021 році», - пишуть автори.
Будь-яке таке фінансове ембарго, ймовірно, буде містити винятки. Для початку, стеля ціни на нафту залишиться, що дозволить Росії зберегти доходи від експорту. Продукти харчування, ліки і медичні товари також будуть вилучені, як і в усіх інших комплексних західних санкційних програмах.
«Проте формальне фінансове ембарго, ймовірно, ще більше ізолювало б російську економіку. Його символізм, можливо, був би потужнішим, ніж фактичний вплив. Воно, безумовно, полегшило б застосування існуючих санкцій та експортного контролю», - пояснюють автори.
У разі запровадження повного фінансового ембарго Росія, ймовірно, намагатиметься пом'якшити його вплив, використовуючи валюти країн, що не входять до G7, такі як китайський юань або індійська рупія. Однак успіх Росії, швидше за все, буде обмеженим, оскільки ці валюти корисні, головним чином, для покупок лише в Китаї чи Індії, а не на світових ринках. Фрід і О’Тул сумніваються, що Глобальний Південь підтримає фінансове ембарго, оскільки він досі відмовляється засудити Путіна на війну проти України. Але навіть так додатковий тиск на російську економіку робить ці заходи потенційно життєздатним наступним кроком.
Путін хвалиться, що Радянський Союз обмежувався автаркічним економічним існуванням і пережив західні санкції, що накладалися протягом багатьох років. Це видається недоречною аналогією, враховуючи погіршення стану економіки Радянського Союзу з кінця 1970-х років, що сприяло прискоренню його розпаду. Постійний економічний тиск з часом послабить путінську систему так само, як він послабив радянську, а політичні зрушення, можливо, будуть такими ж драматичними, як на початку 1990-х років.