1 июля 2014 г. Верховная Рада Украины приняла Закон "О государственной помощи субъектам хозяйствования". Что это может означать для экономики и бюджета?
Цена непродуманной политики - дефолт
Поддержка отечественного производителя давно является одним из самых проблемных вопросов как экономической, так и бюджетной политики Украины. Политики и эксперты разделились на два лагеря. Одни отрицают целесообразность поддержки полностью (как, собственно, и государственное вмешательство в экономику как такое), обоснованно считая, что бюджетные средства и налоговые льготы используются неэффективно. Другие по мере сил заботятся о продвижении законодательных инициатив, создающих благоприятные условия определенным отраслям или предприятиям. На сегодняшний день подобных законопроектов, находящихся на рассмотрении парламентских комитетов, более сотни, и за каждым стоят интересы отдельных фирм, использующих приближенность к политическим деятелям для улучшения своего финансового состояния.
Нерешенная дилемма "поддерживать - не поддерживать" дорого обходится бюджету и бизнесу. Минфин ежегодно отчитывается о высоких объемах расходов бюджета на экономическую деятельность (свыше 40 млрд грн, не считая государственных гарантий) и потерь доходов от льгот в налогообложении (до 50 млрд грн). Вместе с таможенными льготами сумма условной государственной поддержки составляет около 150 млрд грн. Условной, так как в большинстве случаев государство не определяет механизмы обеспечения ее эффективности и прозрачности. Одна компания переплачивает налоги для того, чтобы другая получила помощь из бюджета.
В первом квартале 2014 г. Минфин, как известно, отчитался о 300 млрд грн фискального разрыва, в т.ч. о свыше 30 млрд грн наперед уплаченных налогов. Такое преддефолтное состояние является следствием отсутствия современных подходов в государственной поддержке субъектов хозяйствования. Никогда публично правительство не отчитывалось об экономической эффективности тех или иных налоговых льгот либо расходов бюджета. При этом ежегодно начинается кампания по сокращению льгот, поскольку они снижают доходы бюджета. Что уменьшать, на каком основании - ответ на этот вопрос известен только узкому кругу лиц.
Это приводит к колоссальным дисбалансам в экономической политике. Например, сумма бюджетных расходов в поддержку угольной отрасли достигает 13 млрд грн, а в поддержку малого и среднего бизнеса - 13 млн! Бюджетное финансирование угольной отрасли за последние четыре года выросло вдвое. Добыча угля увеличилась при этом, согласно официальной статистике, только на 20%. Государство компенсирует высокую себестоимость в основном энергетического угля, составляющую 1200 грн за тонну, в то время как рыночная цена - только 500 грн. При этом себестоимость начала активно увеличиваться именно с 2010 г. С точки зрения промышленной политики ситуация зашла в тупик. Социальные ожидания шахтеров высоки - их зарплата составляет минимум 5000–8000 грн в месяц. Перспектив снижения себестоимости не наблюдается.
Теоретически существуют два варианта: реструктуризация, т.е. фактически закрытие шахт (это плюс еще миллиард ежегодно), или их приватизация. Но понятно, что частный собственник не будет платить за уголь, цена которого вдвое выше рыночной. Из-за того, что модернизация не проводилась, отрасль сейчас зависима от бюджетных средств, как никакая другая. Прекращение финансирования означает широкомасштабный социальный взрыв - это 200 тыс. шахтеров без зарплаты или со сниженной зарплатой. Причина - нехватка средств в бюджете и отказ иностранных кредиторов предоставить такие средства.
Уже в нынешнем году бюджет должен выплатить более 2 млрд грн долгов за предприятия, которые воспользовались государственными гарантиями, но не погасили кредиты. В дорожном хозяйстве расходы на возврат долгов составляют около 10 млрд грн, что втрое превышает расходы бюджета на строительство и ремонт дорог (3,2 млрд). Вместе с тем еще 2,3 млрд грн планируется привлечь от международных финансовых организаций.
Основными получателями помощи на сегодняшний день являются сельское хозяйство, угольная отрасль, энергетика, химия, пищевая промышленность, авиастроение. Вместе с тем есть значительные проблемы с прозрачностью инструментов государственной поддержки. Получателей бюджетных средств или льготных кредитов, государственных гарантий еще можно установить с помощью запроса на получение публичной информации. Но предприятия, пользующиеся налоговыми льготами, защищены нормами законодательства о нераскрытии коммерческой тайны. Бюджетная отчетность также со своими "сюрпризами". Например, аграрии по функциональному распределению расходов государственного бюджета "потребляют" около 9 млрд грн дотаций, а по программным - лишь 3 млрд.
Соглашение
об ассоциации с ЕС - шанс исправить ситуацию
Итак, проблем в сфере государственной поддержки предприятий действительно много. Это вопрос и обоснованности, и целевого использования, и прозрачности, и эффективности. Поэтому нужен радикально новый подход в этой сфере.
Каким он должен быть? Во-первых, наличие политической цели в интересах всего общества. Это может быть содействие производителям в выходе на новые рынки, тем более что ЕС пошел в этом году на временное снижение тарифных барьеров для украинских компаний. Это также может быть насыщение внутреннего рынка качественными товарами, производство которых будет создаваться в партнерстве с иностранными инвесторами. Во-вторых, такой подход должен отвечать европейским стандартам, поскольку подписанное Соглашение об ассоциации с ЕС содержит обязательство именно в этой сфере.
Решать эти вопросы сложно, но их нужно решать. Безусловно, существуют непростые правила ВТО и Европейского Союза, накладывающие определенные ограничения на государственную поддержку. Но это не означает, что ее не должно быть в принципе. Именно такая непоследовательность, использование двойных стандартов и привели к тому, что вместо, например, модернизации режима свободных экономических зон (почему-то в Польше они эффективно работают до сих пор) его отменили почти восемь лет назад, полностью лишив регионы инструментов стимулирования инвестиций и совместной деятельности.
Можно сказать, что Соглашение об ассоциации (в части создания зоны свободной торговли), вводя обязательства в сфере государственной помощи субъектам хозяйствования, дает последний шанс правительству и политикам наконец-то навести порядок в этом вопросе.
В государствах - членах Европейского Союза действует особый режим регулирования государственной помощи бизнесу. Его целью является предотвращение негативного влияния на конкуренцию и торговлю в пределах совместного рынка из-за чрезмерного, неэффективного, непрозрачного субсидирования национального производителя собственным правительством.
Суть механизма состоит, прежде всего, в предварительном согласовании с Еврокомиссией правительствами своих намерений предоставить такую помощь, выраженную в виде проектов нормативных актов. Правовой основой для этого являются положения Договора о функционировании ЕС и широкий перечень горизонтальных, отраслевых и особых правил предоставления государственной помощи. Первые касаются совместных (межсекторальных) проектов, вторые - ряда отраслей (судостроительной, угольной, энергетики и т.п.), третьи - специальных инструментов поддержки, таких, как государственные гарантии, продажа имущества, рискованный капитал и т.п.
Кроме того, правительства государств-членов ежегодно должны отчитываться перед Еврокомиссией о действующих программах государственной помощи. Комиссия, в свою очередь, осуществляет мониторинг этих схем и мер и может вносить правительствам предложения относительно их корректировки. На правительственных сайтах должна быть обнародована информация о каждом предприятии, получающем ежегодно от 500 тыс. евро государственной помощи в любой форме.
Эти правила непростые, но они позволяют эффективно поддерживать бизнес и привлекать инвестиции. Так, режим свободных экономических зон в Польше был полностью модернизован на основе правил государственной помощи ЕС и действует до 2020 г., при том, что аналогичный режим в Украине был безальтернативно аннулирован в 2005 г. Во время последнего финансового кризиса до 25% банковского сектора ЕС было оздоровлено на основе специальных правил государственной помощи. Проект "Аэробус", субсидии для автомобильной промышленности - это примеры того, что политика государственной поддержки производителей в ЕС довольно действенная.
Вместе с тем нарушение правил, игнорирование требований ЕК может привести к возврату средств помощи в бюджет. Из-за этого, например, обанкротилась авиакомпания "Малев", поскольку ее поддержку венгерским правительством ЕК признала неправомерной и потребовала возврата помощи в бюджет.
Следует напомнить, что нормы о введении правил государственной помощи ЕС были предусмотрены еще Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Евросоюзом, вступившем в силу в 1997 г., а потом подтверждались в Плане действий Украина-ЕС и Повестке дня ассоциации Украина-ЕС. Но до сих пор никаких сдвигов в этом вопросе не происходило. Украинские экспортеры довольно часто подвергались рискам в применения против них антидемпинговых мер со стороны ЕС, но ни в одном таком случае, по крайней мере публично, не освещалась связь с государственной поддержкой
Но воспользуется
ли им правительство?
Принятый 1 июля парламентом Закон "О государственной помощи субъектам хозяйствования" можно считать скорее декларацией намерений навести порядок в сфере господдержки, чем конкретным инструментом. Закон пытается воссоздать ЕСовскую фабулу о защите конкуренции от вмешательства государства. С этим у нас еще хуже, чем с эффективностью расходования бюджетных средств. Конкретно, статья 15 Закона Украины "О защите экономической конкуренции", действующая с 1993 г. и запрещающая создавать преимущества предприятиям органами власти, ни разу не применялась по факту предоставления государством льгот, дотаций или преференций, которые повредили конкуренции. Вместе с тем всегда "страдали" органы местного самоуправления по мелким делам МАФов, заправок и т.п.
Защита конкуренции в целом на последних парламентских выборах присутствовала в предвыборных программах большинства оппозиционных в то время партий. Так, ВО "Батьківщина" собиралось "объявить войну монополиям во всех отраслях, создать условия для честной конкуренции". ВО "Свобода" стремилось ликвидировать частные монополии и олигополии. Вместе с тем программа партии УДАР не предусматривала мер в сфере конкурентной политики.
Но о возможности защиты конкуренции именно таким образом они вряд ли догадывались.
Следовательно, закон о государственной помощи провозглашает государственную помощь предприятиям недопустимой для конкуренции в целом, кроме:
- обеспечения потребителей социально важными товарами, при условии, что такая помощь не является дискриминационной относительно места происхождения товаров;
- возмещения вреда лицам, пострадавшим вследствие чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера, согласно закону.
А дальше - интереснее. Уполномоченный орган, которым станет Антимонопольный комитет Украины, может признать государственную помощь допустимой для конкуренции, если она предоставляется для следующих целей:
1) содействия социально-экономическому развитию регионов, уровень жизни в которых низкий или уровень безработицы высокий;
2) выполнения общегосударственных программ развития или решения социальных и экономических проблем общенационального характера;
3) содействия отдельным видам хозяйственной деятельности или субъектам хозяйствования в отдельных экономических зонах, при условии, что это не противоречит международным договорам Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины;
4) поддержки и сохранения национального культурного наследия, если влияние такой государственной помощи на конкуренцию несущественно.
Определять допустимость помощи для конкуренции АМКУ будет на основе критериев, утвержденных Кабмином.
Следовательно, оставляя довольно объемные процедурные аспекты закона, что получим в результате? Антимонопольный комитет через три года (закон вступает в силу с такой отсрочкой) сможет как согласовывать проекты актов законодательства о предоставлении государственной поддержки бизнесу, так и пересматривать действующие. А также проверять конкретные случаи предоставления помощи.
При этом АМКУ сможет принимать решения о допустимости или недопустимости государственной помощи для конкуренции, ее допустимости при условии выполнения получателем рекомендаций АМКУ или же прекращении и возвращении помощи в бюджет.
Акты правительства, на основе которых АМКУ будет принимать такие решения, должны содержать:
- цель и формы государственной помощи;
- категории получателей государственной помощи;
- максимальный размер государственной помощи, которая может предоставляться;
- условия и способ расчета совокупного размера государственной помощи;
- затраты, которые могут быть возмещены получателем государственной помощи.
Надо надеяться, что эти акты будут разработаны на основе соответствующих европейских стандартов.
АМКУ также должен будет готовить ежегодные отчеты о государственной помощи на основе информации министерств, ее предоставляющих.
До модернизации политики государственной поддержки бизнеса остается еще минимум три года. За это время Антимонопольный комитет должен подготовить нормативную базу в виде постановлений Кабмина, на основе которых он будет определять, допустимая государственная помощь для конкуренции или нет. Подобная допустимость может автоматически означать совместимость с ЕСовскими правилами. Насколько это возможно, зависит от того, как четко будут отображены в актах Кабмина соответствующие правила ЕС. Все сказанное о роли стандартов ЕС следует из содержания Соглашения об ассоциации, но в самом законе об этом - ни слова.
Конструкции, состоящие из размытых норм базового закона и отсылки к "актам Кабмина", "порядку, установленному Кабинетом министров Украины", в нашем законодательстве стали довольно распространенными. Учитывая, что такие решения будут зависеть исключительно от субъективной оценки чиновников, создается огромный коррупционный риск, когда лоббисты различных схем поддержки и конкретных фирм будут просто получать формальное согласование, но влияние помощи на конкуренцию никто глубоко анализировать не будет.
Поэтому, на первый взгляд, никакой новизны. Вопросы, охваченные законопроектом, и так фигурируют в правовом поле государственных целевых программ, бюджетного процесса, налогового законодательства. Правда, без акцента на защиту конкуренции. Но там формально есть другие акценты, о которых шла речь в первой части статьи и которых до сих пор никто не придерживался. Так будут ли заботиться о защите конкуренции и станет ли это отправной точкой в реформе государственной поддержки - большой вопрос.