В "Среднесрочном плане приоритетных действий правительства до 2020 года" земельная реформа определяется как один из приоритетов. Отмена моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения остается одной из сложнейших проблем отечественного аграрного и сельского развития.
И вместе с тем одной из самых щепетильных тем, к которым приковано внимание украинского общества. В конце прошлого года этой проблеме были посвящены парламентские слушания "Регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: поиск украинской модели". Слушания подтвердили, что наряду с необходимостью решить многочисленные "технические" задачи по регулированию оборота земель построение указанной модели требует, прежде всего, решения принципиального вопроса о соотношении семейно-фермерского и корпоративно-латифундистского типов хозяйствования в будущей социально-экономической структуре отечественного аграрного сектора.
Сегодня в общем-то речь уже не идет о том, должны или не должны земли сельскохозяйственного назначения (земельные участки - "паи") стать объектом купли-продажи. Наряду с требованиями политиков немедленно "обеспечить реализацию конституционного права граждан на распоряжение своей собственностью" социологические опросы подтверждают, что все большая часть крестьян солидного возраста и тех, кто получил земельные участки в наследство, хотели бы продать свои земельные наделы. Отмену моратория на их продажу сдерживает отсутствие общественного консенсуса (или компромисса?) относительно того, в чью же собственность преимущественно перейдут проданные земли.
Незадолго до упомянутых парламентских слушаний произошли два события, одно из которых косвенно, а другое - непосредственно касаются рынка земли и отображают различные позиции о цели его регулирования. Первое событие - слушания в комитете Верховной Рады по вопросам аграрной политики и земельных отношений на тему "Трансформация агропромышленного комплекса Украины. Стимулирование развития семейных фермерских хозяйств и их налогообложение" (12 октября 2016 г.). В рекомендациях слушаний подчеркивается необходимость создать комплексные условия для развития семейных фермерских хозяйств в Украине, в частности и упростить доступ малых и средних хозяйств к земельным ресурсам. Второе событие - регистрация в ВР законопроекта "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (№5535 от 13 декабря 2016 г.), поданного членами этого же комитета. В нем приобретателями земельных участков сельхозназначения определяются: физические лица (без предъявления к ним каких-либо требований); юридические лица, зарегистрированные согласно законодательству Украины; территориальные громады в лице органов местного самоуправления; государство в лице органов исполнительной власти. При таком подходе шансы на приобретение земельных участков малых и средних производителей, в секторе которых за счет расширения землепользования могут создаваться новые рабочие места, сводятся к минимуму.
Следовательно, впереди - согласование упомянутых подходов, результат которого пока сложно предсказать. С одной стороны, законодатели не могут полностью проигнорировать мнение значительной части общества, в частности крестьянской массы, представителей местного самоуправления, организаций фермеров и частных землевладельцев, ученых и т.п., которые высказываются в пользу предоставления преференций на рынке земли семейно-фермерскому типу хозяйствования. С другой же стороны, определяющее влияние на принятие законодательных решений, как сейчас практикуется, могут оказать лоббисты крупного аграрного бизнеса.
По нашему мнению, украинская модель рынка сельхозземель должна быть максимально приближена к европейской. Концептуальной основой этой модели являются положения, что регулирование оборота таких земель осуществляется в интересах семейного фермерства и является не только средством повышения экономической эффективности производства, но и одновременно инструментомсельского развития. При этом решаются вопросы сохранения рабочих мест для сельского населения, прежде всего для молодежи; обеспечения надлежащего уровня фермерских доходов; укрепления экономической базы развития сельских громад; сохранения агроландшафтов и других элементов окружающей среды и т.п. Для Украины европейский подход особенно актуален еще и с учетом того, что у нас для более 3 млн человек экономически активного населения труд на земле является основным средством существования.
Ориентируясь на европейские принципы в формировании земельных отношений, следует признать, что на украинском рынке земель сельхозназначения продавцом земельного участка на современном этапе может быть любой ее владелец, а покупателем, кроме громады и государства, - только физическое лицо, отвечающее одновременно трем критериям:
- проживает на территории объединенной громады, где расположен хотя бы один участок из ее земельного массива;
- непосредственно работает на земле - в сельхозпроизводстве;
- имеет соответствующий уровень квалификации, подтвержденный данными об образовании, или стаж работы.
К сожалению, при нынешней экономической ситуации в Украине абсолютное большинство физических лиц, о которых идет речь, сегодня не имеют реальных возможностей приобрести землю.
Для того чтобы безболезненно для общества, сельского хозяйства и села отменить мораторий на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, следует сосредоточить усилия на создании условий, при которых физические лица, отвечающие изложенным выше критериям и изъявившие желание приобрести земельные участки, имели бы финансовые возможности не только покупать землю, но и модернизировать свои хозяйства и вести их на уровне современных требований к технологиям, качеству продукции, запросам потребителей и т.п. Это означает, что принятие Закона Украины "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" должно сопровождаться кардинальными изменениями в аграрной политике государства в пользу семейного фермерства.
Что же касается финансовых возможностей приобретения земельных участков физическими лицами, которые будут вести хозяйство на принципах семейного фермерства, то государство как гарант реализации общественных интересов должно создать специализированный институт, который бы предоставлял им дешевые долгосрочные кредиты на эти цели. Для этого можно воспользоваться ресурсами международных финансовых учреждений, в том числе донорской помощью.
В случаях, когда предложение на рынке земли превысит спрос законодательно определенного круга физлиц - приобретателей земель сельхозназначения, территориальные громады в лице органов местного самоуправления должны были бы выкупать соответствующие участки в собственность местной громады. Из таких участков может быть сформирован земельный банк для ведения сельского хозяйства громадой (кооперативы, коммунальные хозяйства и т.п.), для привлечения молодежи в село, предоставления земли будущим поколениям сельских жителей. Часть выкупленных земель следует изымать из активного обращения путем консервации, залеснения, рекультивации и т.п., учитывая значительные потери плодородия почв в Украине в последние два десятилетия.
После обретения политической независимости Украина начала земельную реформу под лозунгом "земля должна принадлежать тем, кто на ней работает". Речь шла о реализации принципа, согласно которому владелец, хозяин (менеджер) и работник в сельском хозяйстве должны в наиболее полной мере сочетаться в одном человеке. Этот принцип выработан и апробирован человечеством в течение тысячелетий своего исторического развития. Опыт показал: общества, которые очень далеко отходят, переступают определенную черту в его соблюдении, дорого расплачиваются за это своим благосостоянием, общественной безопасностью, а иногда и кровью. Например, в Бразилии, в которой распределение земли наиболее дискриминационное, земельный вопрос не может быть решен на протяжении многих десятков лет и является предметом уголовных разборок и общественных потрясений (см. вставку: "Опыт Бразилии").
Опыт Бразилии
В Бразилии 2% землевладельцев контролируют 46% земель, пригодных для сельского хозяйства. Игнорирование интересов крестьян в решении земельных проблем привело к самовольному захвату ими сельхозземель. Позже эти стихийные процессы институционировались в Движение безземельных крестьян (MST), которое официально было зарегистрировано в 1984 г., хотя начало формироваться еще в период массовой борьбы бразильцев против военной диктатуры в конце 1970-х годов. Активисты MST захватывали неиспользуемые земли для создания кооперативных сельхозпредприятий, строительства сельских школ, больниц и т.п. Благодаря организованной борьбе, MST вытребовало землю для 500 тыс. семей (около 3 млн человек); 150 тыс. семей самовольно захватили земли или организовали поселения около дорог. Они живут в условиях постоянных конфликтов с крупными землевладельцами и правительством.
В целом все участники движения сталкиваются с жестким противостоянием со стороны правительственных структур, в частности полиции, судебных органов, средств массовой информации. В этих противостояниях за последние 20 лет были убиты, по очень скромным подсчетам, около 1600 сельских жителей, в том числе почти 100 активистов MST. В феврале 2009 г. президент верховного суда Бразилии Гилмар Мендес заявил, что MST осуществляет "беззаконную" деятельность, что лишает его прав на получение общественных средств на поддержку, и предложил ввести "адекватную" юридическую ответственность за самовольный захват земли.
Активисты движения считают, что наибольшим достижением является организация бедных слоев населения в сельской местности, поскольку миллионы безземельных крестьян, в том числе пятимиллионная прослойка самого бедного сельского социума, постоянно нуждаются в поддержке и помощи, которую не получают от правительства.
По официальным данным, в 1970–1990 гг. в города мигрировали около 30 млн бразильцев, большинство из которых не смогли устроиться на новом месте и стали возвращаться в село. Хотя бразильское общество пыталось цивилизованно, на основе законодательства провести земельную реформу, эти попытки и по сей день остаются нереализованными. Так, после падения военной диктатуры в 1985 г. в действующую Конституцию Бразилии, принятую в 1988-м, был заложен принцип общественной функции земельной собственности. Конституция требует, чтобы правительство экспроприировало сельскую собственность, которая используется без соблюдения общественной функции, выполняемой только в том случае, если:
- собственность используется рационально и адекватно;
- доступные природные ресурсы используются с обеспечением охраны окружающей среды;
- соблюдаются требования, касающиеся трудовых отношений;
- использование собственности способствует процветанию как владельца, так и работников.
С избранием нового правительства в начале 1990-х годов в стране появилась надежда, что земельная реформа будет соответствовать положениям новой Конституции об отчуждении. Но вскоре она была разрушена. Воплощение в жизнь принципа "общественного интереса" натолкнулось на сопротивление крупных землевладельцев, а "обязанное" им правительство не смогло это сопротивление преодолеть. Как следствие, процессы концентрации земли в Бразилии еще больше усилились со снижением количества малых фермеров с 3 млн в 1985 г. до менее 1 млн на начало 2000-х годов.
В Украине в 90-х годах прошлого столетия земли сельхозназначения были переданы в частную собственность крестьянам, что отвечало принципу "земля должна принадлежать тем, кто ее обрабатывает". Но в дальнейшем очень мало делалось для того, чтобы их владельцы могли на этих землях эффективно хозяйствовать.
Как следствие, семейно-фермерский сектор отечественного сельского хозяйства остается неразвитым и фактически вытесняется из системы землевладения и землепользования. Похоже, что мы идем по латиноамериканскому пути решения земельного вопроса, хотя и с некоторыми своими особенностями. Учет потребностей общества в обеспечении продовольственного суверенитета, сохранение сельских сообществ и безопасной окружающей среды, гарантом чего является развитие семейно-фермерской модели хозяйствования европейского образца, возможны в процессе узаконивания оборота земель сельскохозяйственного назначения. Это может создать предохранители для того, чтобы земельная реформа в Украине не завершилась общественными беспорядками, которые имеют место в Бразилии в течение продолжительного времени.