Отношения Украины и НАТО получили новый заряд энергии после присоединения Киева к программе «Партнерство усиленных возможностей» (ПУВ) в июне этого года. В украинской столице заинтересованы в максимальном использовании ПУВ, чтобы приблизить членство в НАТО. Но каким будет дальнейший диалог с Альянсом?
Добавленная стоимость «усиленных возможностей»
Украинское правительство после получения ПУВ приводило красноречивый перечень потенциальных возможностей, которые открывает программа: от участия в планировании операций Альянса до углубленного обмена разведданными.
Но эти возможности не предоставляются Украине автоматически. Если использовать аналогию между ПУВ и «золотой картой», как это любят делать шведы, то владелец этой карты должен самостоятельно позаботиться, во-первых, о довольно сложном процессе ее активизации по линии НАТО, а во-вторых, о ее наполнении. Для этого с украинской стороны должно быть четкое понимание наших приоритетов и активное их лоббирование среди партнеров из Альянса.
Консультации о том, каким образом Украина намерена использовать ПУВ, лишь планируются. Когда они состоятся, неизвестно. Принимая во внимание, в частности, и ограничения, связанные с COVID-19. Позитивом является то, что в начале июля руководитель военного комитета НАТО Стюарт Пич получил письмо от главнокомандующего ВСУ генерала Хомчака с предложениями по приоритетным сферам практического наполнения ПУВ, которые интересуют Украину.
Визитной карточкой Украины как участницы ПУВ мог бы стать фокус на Черноморской безопасности. Киев должен принимать участие, а также инициировать учения НАТО в этом регионе, в частности по тематике статьи 5 Североатлантического договора. В этом контексте важно наладить и интенсифицировать партнерство с Грузией — участником ПУВ с 2014 года, а также черноморскими странами — членами военно-политической организации, прежде всего с Румынией.
Несмотря на все задекларированные со стороны НАТО и правительства Украины преимущества, вклад конкретно ПУВ в усиление сотрудничества того или иного партнера Альянса довольно часто сложно измерить и оценить. Это подтверждает и неоднозначный опыт пребывания в программе таких стран как Швеция, Финляндия, Грузия.
Так, одно из потенциальных преимуществ ПУВ — представительство в структурах НАТО. И у Украины уже довольно давно есть возможность иметь своих представителей в руководящих структурах Альянса. В частности, и в штаб-квартире. Здесь, скорее, акцент надо делать на том, чтобы в обозримой перспективе иметь по крайней мере одного представителя Украины в международном секретариате НАТО, а не только в международном военном штабе.
Кроме того, опыт пребывания в Программе таких государств как Швеция, Финляндия и Грузия демонстрирует, что, кроме желания участников активизировать «золотую карту», очень важно иметь высокий уровень доверия между Альянсом и страной-партнером. В случае с Украиной это всегда было (и на некоторых уровнях есть и в дальнейшем) весьма проблематично.
Такой уровень доверия, в частности, нужен, чтобы задействовать одно из важнейших преимуществ, которые интересовали Украину в контексте ПУВ — быстрый и углубленный обмен разведывательной информацией. Даже при том, что украинские профильные члены правительства в неофициальных разговорах утверждают: на самом деле нам больше всего нужна информация от одного конкретного члена НАТО — США. Что же касается других членов Альянса, то в некоторых случаях (в частности по ситуации на Донбассе) европейские партнеры запрашивают информацию у нас.
Не следует забывать, что ПУВ является частью Инициативы взаимосовместимости, начатой Альянсом на Уэльском саммите в 2014 году. Приглашение Украины в ПУВ — это, в частности, и признание того, что наша страна уже достигла некоторого уровня взаимосовместимости, адаптируя нормативные документы, которые для удобства в Киеве называют стандартами НАТО. Украина по состоянию на прошлый год воплотила 16% стандартов НАТО (196 принятых нормативных документов). Это больше, чем некоторые другие партнеры и даже отдельные страны-члены (в частности Черногория). В этом году, по нашей информации, количество возросло до 231.
Хотя выполнение стандартов не является требованием Альянса, а, скорее, добровольным обязательством страны-партнера, вряд ли замедленный темп их адаптации сыграет в плюс Украине во время просмотра ПУВ через три года. Достаточно сравнить количество принятых стандартов в первом полугодии 2019-го и 2020-го, чтобы иметь основания говорить о несколько тревожной тенденции в этом вопросе, которая не совсем коррелируется с заявленным фокусом новой власти на практическое измерение интеграции и в ЕС, и в НАТО вместо громкой политической риторики.
ПУВ и ПДЧ: конкуренты или союзники
Один из чаще всего задаваемых вопросов, который продолжает звучать в публичной дискуссии: может ли ПУВ стать шагом к членству? Или это, скорее, препятствие, поскольку заключает Украину в рамках партнерства? «Приглашая Украину в ПУВ, НАТО просто закрыл вопрос ПДЧ для Украины на три года», — подобные опасения неоднократно приходилось слышать от представителей украинского правительства.
ПУВ не является ни инструментом для достижения членства, ни предпосылкой для получения ПДЧ. Однако его не следует воспринимать и как препятствие.
«Партнерство усиленных возможностей» — это, прежде всего, адаптированный под определенную страну инструмент для повышения уровня военной взаимосовместимости. Но поскольку в Альянсе нас давно научили, что в НАТО вступает не армия, а вся страна, поэтому нам нужна не только военная, но и политическая взаимосовместимость. Для этого нам уже нужен ПДЧ, предполагающий значительно более широкий круг реформ.
После присоединения к ПУВ Украина вполне может занять первое место в мире (возможно, разделив его с Грузией) как страна, которая владеет наибольшим количеством инструментов и механизмов для подготовки к членству в НАТО.
Задачей Украины на сегодняшний день должно быть то, чтобы участие в ПУВ усилило наши аргументы для присоединения к ПДЧ, а не ослабило их. То есть, к моменту следующего пересмотра Программы — а это будет в 2023 году — Украина должна продемонстрировать на конкретных, убедительных примерах, что приглашение Украины в ПУВ было оправданным.
Именно 2023 год, когда завершится первый цикл участия в «Партнерстве усиленных возможностей», мог бы стать оптимальным для получения Плана действий относительно членства. Это не означает, что нужно устанавливать публичные дедлайны и фокусироваться на этом вопросе в публичной коммуникации с НАТО, однако политическое лидерство в этом вопросе нужно, чтобы все вовлеченные в процесс стейкхолдеры в самой Украине понимали, каков наш план действий в отношениях с НАТО. А также и то, что этот план действий поддерживается лично президентом страны.
И у Владимира Зеленского, пятилетний срок президентства которого завершается в 2023 году, есть возможность войти в историю человеком, при президентстве которого Украина стала кандидатом на членство в НАТО. Это будет выглядеть тем более красноречиво, если учесть, что при предыдущем президенте реальностью не стало даже приглашение Украины в партнерство усиленных возможностей.
В этом контексте правильным сигналом стало письмо президента, который во время своего визита в Брюссель передала генеральному секретарю вице-премьер Ольга Стефанишина. В нем не только высказывалась благодарность за признание Украины партнером с расширенными возможностями, но и фиксировались ожидания «на дальнейшую поддержку евроатлантических стремлений Украины, согласно решениям Бухарестского саммита 2008 года и последующих саммитов НАТО». Несмотря на то, что ПДЧ косвенно фигурирует в решении Бухарестского саммита, очевидно, следовало бы отдельно артикулировать в этом обращении нацеленность на получение Плана действий относительно членства как следующего шага в евроатлантической интеграции Украины.
Кроме того, возможно следовало бы рассмотреть вариант, чтобы копии писем, которые Украина адресует генеральному секретарю (а за последних полгода такой эпистолярный формат Киев задействовал по крайней мере дважды) получали бы представители стран — членов альянса в Брюсселе. Диалог с генсеком НАТО и его заместителями важен, однако важно интенсифицировать также взаимодействие со странами-членами, начиная с послов и заканчивая профильными министрами. Для этого в Брюсселе должен находиться посол Украины при НАТО. Ситуация, когда при каждом украинском президенте по несколько лет отсутствует представитель Украины при Альянсе, вызывает сомнения в серьезности намерений Киева относительно сближения с НАТО и делает Украину мишенью для критики оппонентов такого сближения.
Еще одним важным сигналом со стороны Украины должно стать упоминание о ПДЧ как следующей цели в контексте евроатлантической интеграции в новой Стратегии национальной безопасности Украины, которая на момент написания этого материала все еще не была обнародована.
Аргумент, которым будут оперировать наши партнеры из НАТО, что Украина получила статус ПУВ и сначала должна использовать его, имеет право на существование. Однако это не означает, что параллельно не следует проводить подготовку к присоединению к ПДЧ. Первым шагом в этом процессе должны стать консультации со странами — членами НАТО о вероятности присоединения через три года на основе заявки Украины от 2008 года.
Задача нынешних евроатлантических стратегов во власти обеспечить, чтобы все соответствующие акторы и в Украине, и в НАТО понимали: следующая станция после ПУВ — это ПДЧ. Затем, в последующие три года нужно провести максимальную детоксикацию диалога о присоединении Украины к Плану действий относительно членства. То, что по сути было сделано с «Партнерством усиленных возможностей» в случае отдельных европейских союзников.
Наилучшим доказательством того, что Украина серьезно настроена на получение ПДЧ как «интегральной части» процесса интеграции в НАТО, было бы эффективное выполнение Годовой национальной программы (ГНП). Именно эта программа является ключом к получению ПДЧ. Количество запланированных мер и вовлеченных в выполнение ведомств не дает оснований считать, что ГНП-2020 можно в принципе выполнить эффективно.
Кроме того, чтобы сделать выполнение ГНП более эффективным, следовало бы сделать ход выполнения годовой программы публичным: по примеру «Пульса соглашения», который предполагает мониторинг выполнения Соглашения об ассоциации, запустить аналогичный «Пульс ГНП».
Тем более, что со стороны НАТО четкие приоритеты в отношениях с Украиной постоянно фигурируют, хотя в основном и содержат законодательный характер. Как известно, сейчас Альянс декларирует своим приоритетом принятие ряда законов. Правда, постоянный акцент, который НАТО делает в отношениях с Украиной на принятии законов, может создать ошибочное впечатление в украинском обществе, что НАТО интересует исключительно принятие законодательства, а не его должная имплементация, что в украинских реалиях не является тождественным понятием.
Украина на обочине новой Стратегической концепции?
Кроме выполнения ГНП, Украина как участница ПУВ должна активнее участвовать в процессе подготовки новой Стратегической концепции НАТО, который в НАТО еще называют процессом рефлексий. В случае Украины нужной и важной в этом процессе будет синергия правительственных структур и аналитических центров страны.
Киев должен приложить силы, чтобы в новой Стратегической концепции НАТО, которая придет на смену принятой на саммите 2010 года в Лиссабоне, была зафиксирована возможность Альянса к дальнейшему расширению (политика открытых дверей), а также положение о том, что Украина и Грузия должны оставаться неотъемлемым элементом безопасности в Черноморском регионе.
Первые сигналы, поступающие из процесса подготовки новой Стратегической концепции, несколько смешанные. Настораживают и аналитические наработки, которые уже разрабатываются в странах — членах НАТО в рамках этого процесса. В частности, в рекомендациях, которые недавно были опубликованы как вклад в процесс рефлексий со стороны аналитических кругов Польши и стран Балтии, Украина (как и Грузия) не фигурируют вообще. На основе ряда интервью в четырех упомянутых странах авторы утверждают, что, несмотря на необходимость для НАТО и в дальнейшем сохранять политику открытых дверей, даже в этих странах находит поддержку идея, что Альянс уже слишком большой, а увеличение количества членов будет означать дополнительную бюрократию и больше преград в эффективном функционировании НАТО.
При поддержке наших единомышленников в Альянсе Украина могла бы инициировать также обсуждение дальнейшего обновления документа, регулирующего расширение организации, так называемого Исследования о расширении НАТО от 1995 года. Хотя в документе указывается, что решение о присоединении каждой страны принимается на индивидуальной основе, именно этот документ указывает на невозможность присоединиться к НАТО для стран, имеющих внешние территориальные споры, и требует решить эти споры мирными средствами в соответствии с принципами ОБСЕ (пункт 6).
Пока в НАТО будут руководствоваться такой логикой, Россия будет создавать и подпитывать конфликты на границах со странами, которые потенциально могут стать членами НАТО, как своеобразную препону их дальнейшей интеграции в Альянс.
Полный текст анализа читайте на веб-странице Центра «Новая Европа». https://neweurope.org.ua/analytics/ukrayina-nato-shho-dali-pislya-posylenogo-partnerstva/