Анализ законопроекта о государственном бюджете на 2014 г. в части местных бюджетов и межбюджетных отношений приводит к выводу об иллюзорности улучшений в этой сфере. В проекте главной сметы страны сохранилась неблагоприятная тенденция последних лет по ежегодному недофинансированию делегированных государством местному самоуправлению полномочий (образования, здравоохранения, социальной защиты, спорта и т.д.).
Данные предварительного анализа свидетельствуют, что бюджетная сфера на уровне местного самоуправления обеспечивается только на 85% от реальной потребности. Самым катастрофическим, как и в предыдущие годы, остается уровень финансирования по отраслям "Государственное управление" - 45,5% и "Физическая культура и спорт" - 52,2% от необходимого.
Следует отметить, что контрольные цифры еще только доводятся в органы местного самоуправления, поэтому точный процент недофинансирования делегированных государством полномочий на 2014 г. пока невозможно определить. Вследствие непринятия госбюджета в определенные законодательством сроки органы местного самоуправления утвердили временные росписи.
Исходя из этого, можно прогнозировать, что в конце 2014-го (как и в предыдущие годы) в бюджетной сфере населенных пунктов возникнут проблемы с обеспечением в полном объеме выплат зарплат, оплаты коммунальных услуг и расчетов за энергоносители.
При определении показателей для расчетов межбюджетных трансфертов Министерством финансов не были учтены объемы фактических расходов, проведенных на соответствующие делегированные полномочия в 2013 г. (хотя учтено 6,2 млрд грн за 2012 г.), не определены финансовые нормативы бюджетной обеспеченности отдельно по каждой отрасли бюджетной сферы и в разрезе каждой группы административно-территориальных единиц. А общий объем финансовых ресурсов по каждому виду расходов, учитывающихся при определении объема межбюджетных трансфертов, был определен без учета государственных социальных стандартов и нормативов и обновления финансовых нормативов бюджетной обеспеченности.
Следовательно, соответствующие президентские поручения (закрепленные в указах №187/2012 от 12 марта 2012 г., №128/2013 от 12 марта 2013 г.) и требования части 10 "Заключительных и переходных положений" Бюджетного кодекса Украины так и остались на бумаге.
Фактически органы местного самоуправления на центральном уровне опять заставляют направлять значительные объемы собственных доходов местных бюджетов (в 2013 г. эта цифра составляла почти 6 млрд грн) на покрытие заложенного дефицита и отказаться от финансирования важных для жителей населенных пунктов сфер жизнедеятельности, а именно:
- содержания инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства (водопроводов, теплосетей и т.д.) и социально-культурной сферы;
- работ по текущему и капитальному ремонту жилищного фонда;
- коммунального дорожного хозяйства;
- работ по благоустройству (уборка улиц, парков, мест общего пользования, озеленение), вывоза мусора, содержания кладбищ и т.д.
Более того, даже собственных финансовых ресурсов в селах, поселках и городах может не хватить на покрытие заложенного дефицита в финансировании бюджетной сферы. Ведь и показатели доходной части местных бюджетов, предусмотренные на 2014 г., являются завышенными (например, рост единого налога запланирован в 1,5 раза от предусмотренного на 2013 г.). Так, при определении базы для формирования доходной части многих местных бюджетов на 2014 г. не были в полном объеме учтены изменения в составе плательщиков и в их финансово-экономическом состоянии. При том, что на конец 2013-го не выполняется доходная часть бюджета.
Маловероятен запланированный рост закрепленных и собственных доходов местных бюджетов, поскольку органы местного самоуправления не имеют реального влияния на базу налогообложения, ставки, правила администрирования, которые определяются на центральном уровне. На сегодняшний день действительно существует значительный резерв увеличения поступлений в местные бюджеты, связанный с детенизацией экономики и легализацией заработной платы. Но реальные полномочия у органов местного самоуправления относительно применения действенных мер к субъектам хозяйствования, которые платят заработную плату ниже минимальной и уклоняются от уплаты налогов, отсутствуют. Невозможно рассчитывать на то, что бизнес, который 20 лет находился в "тени", сразу выйдет из нее. Особенно учитывая то, что не предусмотрены "амнистия капиталов", ослабление налоговой нагрузки и действенные механизмы превращения территориальных подразделений Миндоходов из фискальных органов в сервисные службы.
Таким образом, запланированный рост не подкреплен реальным социально-экономическим развитием страны. Не следует забывать о негативных последствиях блокирования Госказначейством расходов местных бюджетов, что уже привело к охлаждению экономики. Подрядчики из частного сектора, не получив средств по капитальным расходам, не могут платить налоги в бюджеты всех уровней и отчисления в социальный и Пенсионный фонды.
Неприятным сюрпризом для местного самоуправления в 2014 г. станет рост объемов изъятия из местных бюджетов в государственный на 68,8% (с 1,6 млрд грн в 2013 г. до 2,7 млрд в 2014-м). Вместе с тем не обеспечена полная компенсация потерь доходов местных бюджетов вследствие предоставления государством налоговых льгот. В проекте на 2014 г. предусмотрено всего 152,1 млн грн на такие цели.
Кроме того, в следующем году органы местного самоуправления могут столкнуться с изъятиями в пользу госбюджета долгов по среднесрочным займам (4,7 млрд грн), возникшим вследствие просчетов на центральном уровне в ходе планирования доходов местных бюджетов в 2009–2012 гг. К сожалению, списание этой задолженности местных бюджетов, несмотря на многочисленные обращения органов местного самоуправления, в проекте главной госсметы на 2014 г. не предусмотрено. (Указанная проблема подробно освещена в статье Т.Дерун "Планирование местных бюджетов: параллельная реальность", ZN.UA №45 от 29 ноября 2013 г.)
В этих условиях не удивительно, что уровень зависимости местных общин от трансфертов из госбюджета каждый год растет (см. рис.).
Для правительства уже стал нормой отказ от финансирования государственных целевых программ. В частности, и на 2014 г. не предусмотрено финансирование Государственной целевой программы поддержки социально-экономического развития малых городов на 2011–2015 гг. (постановление КМУ от 29 ноября 2010 г. №1090), мероприятия которой в 2011–2013 гг. также не финансировались.
Вместе с тем следует отметить, что значительным позитивом проекта госбюджета-2014 является закрепление объема государственного фонда регионального развития на уровне 3,5 млрд грн, что полностью соответствует требованиям ст. 24-1 Бюджетного кодекса: "1 процент прогнозного объема доходов общего фонда проекта Государственного бюджета Украины на соответствующий год" (в 2013 г. было предусмотрено менее 1 млрд грн, что не соответствовало требованиям Бюджетного кодекса). Остается надеяться, что проблемы с непрозрачным механизмом распределения средств этого фонда в 2014 г. будут решены. Сейчас эта задача президентского Национального плана действий на 2013 г. Министерством экономического развития и торговли Украины не выполнена.
Но наибольшее возмущение вызывает ситуация с отсутствием надлежащего государственного финансирования сферы жилищно-коммунального хозяйства. Дефицит ресурсов отрасли на 2014 г. составляет свыше 16 млрд грн, в частности вообще не предусмотрены расходы на лифтовое хозяйство, реконструкцию общежитий, переоснащение и капремонт домов, в которых образуется ОСМД, на замену и капремонт тепловых, водоснабжающих и водоотводных сетей, мероприятия по энергоэффективности и энергосбережению, на разработку градостроительной документации, приобретение вагонов коммунального электротранспорта, на мероприятия по благоустройству территорий районных центров и небольших городов и т.п. Не обеспечены в полном объеме расходы по программе "Питьевая вода" (0,2 млрд грн при минимально необходимых 0,8 млрд).
Последствиями такого подхода может стать катастрофическая ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве - достаточно вспомнить Алчевск зимой 2006 г. или Суходольск летом 2003-го.
Вообще не предусмотрены субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на погашение задолженности по разнице в тарифах на тепловую энергию, услуги по централизованному водоснабжению и водоотводу, которые вырабатывались, транспортировались и поставлялись населению. По расчетам Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, размер этой субвенции на 2014 г. должен составлять 17,5 млрд грн. По состоянию на 1 января 2014-го ожидается следующая кредиторская задолженность в этих сферах: тепло - 10,02 млрд грн, вода - 7,5 млрд. Сейчас рассматривается малоприятный для муниципалитетов вариант погашения этой задолженности финансовыми векселями.
Удивляют также подходы к определению объемов финансирования социальных льгот, предоставленных государством, в частности по льготному проезду (предусмотрено на уровне 2 млрд грн, хотя потребность превышает 3 млрд). А значит, в 2014 г. будет ухудшаться состояние коммунального транспорта, который перевозит льготников без надлежащих финансовых компенсаций государства. Очевидно, мы снова станем свидетелями забастовок работников этих предприятий, как это было в нынешнем году в Днепропетровске, Львове, Киеве.
Таким образом, можно утверждать, что в 2014 г., как и в предыдущие годы, основной проблемой остается несоответствие между поставленными органам местного самоуправления задачами и предусмотренными ресурсами, необходимыми для их выполнения. И если парламент оставит без изменений в этой части проект основного финансового документа страны, территориальным общинам остается только надеяться на то, что по результатам первого квартала 2014 г. показатели местных бюджетов и межбюджетных отношений правительство пересмотрит в сторону улучшения…