Чем громче звучат голоса о необходимости полной отмены моратория чтобы ввести свободную куплю-продажу сельхозземли, тем ярче в умах рядовых граждан оживают воспоминания о ваучерной приватизации 90-х и ее последствиях.
После того как промышленные предприятия за бесценок прибрал к рукам рождающийся олигархат, их потенциал был выпотрошен хищническим использованием, породив нищету и безработицу, массовый выезд соотечественников на заработки за рубеж. Общественная опасность таких безответственных действий теперь просматривается в аграрной сфере. Мораторий только замедлил движение сельхозземель в том направлении, куда два десятилетия назад "двигались" промышленные предприятия, но отнюдь не остановил процесс, все более отдаляя страну от фермерской модели землепользования. Пока ломаются копья вокруг запрета на куплю-продажу, значительная часть сельхозземель давно пребывает в рыночном обороте.
А иные земельные участки уже совершили не один круг, меняя собственников, подвергаясь консолидации в более крупные массивы. "Теневой" земельный рынок живет и расширяется. И мораторий для накопителей земельных банков не является существенной преградой. Так, в недавно выпущенном при содействии Всемирного банка "Мониторинге земельных отношений в Украине за 2016-2017 гг." (на основе обработки официальных данных пяти государственных ведомств, включая Минагрополитики и Госгеокадастр), определено состояние главного ресурса агросектора по всем категориям земель. И состояние это весьма печально…
Кривые дороги бесплатной приватизации
Приведенные в Мониторинге данные свидетельствуют о том, что объемы бесплатно приватизированной земли настолько масштабны, что вполне сопоставимы с объемами основных массивов. По состоянию на январь 2018 г. 9,5 млн украинцев, воспользовавшись правом на бесплатную приватизацию земли, приобрели участки. Больше всего земли, таким образом, попало в частную собственность в Волынской области (327,5 тыс. га), Ивано-Франковской (260,7 тыс. га), Хмельницкой (257,5 тыс. га). Из общих объемов такой земли наибольше ее было приватизировано "для ведения личного селянского хозяйства" (ЛСХ). По оценке разработчиков - 63,3%, т.е. примерно около 2 млн га.
Первоначальный замысел бесплатной приватизации довольно значительной части сельхозземель был оправдан и необходим. Ликвидация колхозов и совхозов хотя и привела к росту растениеводческой отрасли, но негативно отразилась на животноводстве. И для компенсации потерь внутреннего рынка в части реализации мясо-молочных продуктов от сельхозпредприятий селянским домовладениям требовалась дополнительная земля для производства кормов для животных и других нужд. Но поскольку местные громады и органы самоуправления фактически отстранены от решений по выделению земли для бесплатной приватизации (этим занимаются центральные земельные органы), то сельхозземля "для ведения ЛСХ" бесплатно выделялась отнюдь не только для наращивания сельхозпроизводства.
Ситуацию усугубляет то, что используется экстерриториальный принцип, позволяющий отделениям Госгеокадастра часто без согласования и даже ведома местной громады по своему усмотрению давать разрешения на разработку проектов землеустроительных работ для приватизации участков, в т.ч. гражданам, не имеющим никакого отношения ни к селу, вблизи которого размещен участок, ни к занятию сельским хозяйством. Такие "селяне" действуют либо по заказу перекупщиков для формирования массивов, либо со спекулятивным прицелом, особо и не скрывая намерения продать бесплатно полученный участок. Коммерческо-коррупционная составляющая в процессе такой бесплатной приватизации зашкаливает. Интернет и заборы пригородов пестрят предложениями о продаже участков. Цены на них высокие, лоббисты и выгодополучатели подобных процессов постарались, чтобы земли, предназначенные для ведения ЛСХ, были выведены из-под воздействия моратория, чтобы можно было легко менять их целевое назначение. В результате есть регионы, особенно вблизи городов-миллионников, где в пригородах большей частью занимаются перепродажей участков, а не выращиванием продуктов питания. При этом производство молока, мяса, овощей сокращается, цены на них зашкаливают, зато на землях для ведения ЛСХ вблизи крупных городов растут целые кварталы многоэтажек, коттеджных городков или приусадебно-феодальных владений.
Ко всему прочему, такие бесплатно приватизированные участки, достигающие 2 га, зачастую консолидируются в крупные массивы и используются латифундистами для наращивания земельных банков. Таким образом земли, которые предназначаются для ведения селянского хозяйства, т.е. для наполнения внутреннего продовольственного рынка, "переключены" на производство агросырья на экспорт. Из-за чего наращиваются значительные диспропорции в производстве сельхозпродуктов, которые традиционно выращивают мелкие сельхозпроизводители. Согласно последним данным, прошлый год стал рекордно низким в Украине по уровню потребления населением молочных продуктов на душу населения. Их потреблено лишь
188,5 кг. При том, что научно обоснованная норма в два раза выше и составляет 380 кг. Ситуация с мясными продуктами не намного лучше. Доля говядины и свинины в потреблении населения снизилась до критической черты. Мясной рацион большинства украинцев все в большей мере обеспечивается бройлерной курятиной.
Если латифундисты находят способы прибрать к рукам даже земли, предназначенные для развития селянских хозяйств, что может помешать им при отмене моратория полностью скупить основные массивы сельхозземли, на приобретение которых у фермеров и селян нет ни собственных средств, ни возможности получить кредиты?
Азарт чиновников в бесплатной приватизации земель для ведения селянского хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания домов в ряде мест приобрел такой размах, что иным обделенным территориальным громадам не осталось участков, которыми, согласно новопринятым законам, им можно было бы распоряжаться по своему усмотрению. Немало территорий, особенно вблизи крупных городов, где свободной земли уже не осталось даже для выделения АТОшникам. Если чиновникам сходит с рук обделение селян, которые, получив дополнительные участки, могли бы вырасти в фермеров и преградить путь дефициту и дороговизне продуктов питания, то почему не пойти еще дальше и не оставить без наделов земли людей, защищающих страну от агрессора?
Запрет можно обойти
Во время моратория появилось и утвердилось в практике еще немало способов отчуждения селян от принадлежащей им земли. Причем некоторые из них, как, например, эмфитевзис, применяются для обхода запрета на куплю-продажу сельхозземель, прежде всего селянских паев. Появление сегодня этой древней модели землепользования можно объяснить тем, что предприниматели-землепользователи в последнее время настойчиво ищут избавления от любого контроля, в т.ч. от владельцев земли. Эмфитевзис как более глубокая форма партнерских отношений, дающая много дополнительных прав арендатору, включая обмен и даже продажу взятой в пользование сельхозземли, введен в отечественное законодательство уже в разгар земельной реформы, в 2007 г. при принятии нового Гражданского кодекса. После этого в Земельный кодекс были внесены соответствующие изменения, позволяющие с этого времени применять в агросекторе нормы гражданского права. И хотя многие арендаторы стремятся заменить традиционную аренду более выгодным для них эмфитевзисом, их старания не находят особого отклика у арендодателей. В "Мониторинге земельных отношений за 2016–2017 гг." зафиксированы довольно скромные масштабы применения этой формы партнерства. За последние два года в рамках таких соглашений используется лишь 80 тыс. га пашни. При этом можно сделать вывод, что взаимоотношения между партнерами в процессе применения данной формы партнерства не безоблачны. Мониторинг, во всяком случае, отмечает немало конфликтов. Количество судебных тяжб в делах по эмфитевзису за 2017 г. возросло в четыре раза.
Дело в том, что многие арендодатели, лишенные юридической помощи, допускают просчеты во время оформления документов, не учитывая, что договора аренды и эмфитевзиса регулируются по-разному. Первые - согласно Закону об аренде, вторые - по статьям Гражданского кодекса. Из-за таких просчетов селяне-паевики зачастую попадают в юридическую ловушку, из которой выбраться непросто.
Доктор юридических наук П.Кулинич обращает внимание на то, что преимущества использования эмфитевзиса собственником земли (когда появляется возможность сразу же получить большую сумму, чем при обычной аренде) нивелируется большими рисками. Они вызваны тем, что низкая стоимость сельхозземли снижает цену на передачу ее посредством эмфитевзиса. Собственник земли при этом продолжает платить земельный налог. А еще должен быть готов, что партнер может обменять или даже продать землю, правда, оставив за ее собственником преимущественное право на ее выкуп. Эксперт делает вывод, что эту форму землесобственнику целесообразно применять лишь в случае крайней необходимости, когда нужны средства в несколько раз большие, чем плата за обычную аренду.
Арендные перехлесты
Проведенный мониторинг подтверждает, что основной формой земельных отношений в стране остается аренда. В подтверждение этого отмечено, что за предыдущих два года было заключено новых соглашений на аренду на 13,5 млн га, еще 2,4 млн га было передано новым владельцам как наследство. Все бы ничего: как-никак, арендная система при всех своих издержках вывела агросектор в экономические лидеры, превратила его в основного поставщика твердой валюты в страну. Но при этом ожидаемого разнообразия форм хозяйствования на земле не наблюдается. Среднее и особенно мелкое предпринимательство, испытывая давление крупного агробизнеса, не только не развивает, но и теряет прежние позиции. И для этого есть основания: достаточно сравнить, как изменилось во время моратория соотношение, с одной стороны, объемов землепользования, с другой - землевладений. Окажется, что размеры частных землевладений, выделенных селянам-паевикам за два десятка лет, практически остались такими же - как выделили пай (в среднем 4 га), так в основном и осталось. Тем временем масштабы землепользования многократно возросли. Арендаторы-латифундисты нарастили огромные земельные банки за счет аренды паев, отдельные массивы землепользования достигли размеров в несколько сот тыс. га, вплотную приблизившись к миллионному показателю. Потому-то и трудно представить равноправное сотрудничество арендатора и арендодателя, где первый ворочает массивами земли, занимающей целые сельские районы и значительную часть областей, а второй имеет весьма иллюзорную собственность в несколько га, затерянную среди необозримых просторов. Экономическая и юридическая мощность двух сторон, не говоря уже о лоббизме и влиянии на центральные и местные органы власти, несопоставимы.
Существенно нивелирует земельную собственность селян-паевиков и то, что рост арендной платы за пользование их участками значительно опережает тенденция увеличения сроков аренды земли, происходящая под возрастающим давлением землепользователей, стремящихся встретить запуск свободного рынка земли с новыми наделами. Вот только от такого оборота земель арендодатели, несмотря на несколько возрастающую арендную плату, несут все большие потери. Ведь передача земли в пользование на 49 лет по своим реальным результатам больше напоминает уже не аренду, а куплю-продажу участка. И селяне, рискующие проводить такого рода сделки, ставят под удар не только себя, но и благополучие детей и внуков.
Разрыв между все более возрастающими размерами землепользования и остающейся критически мелкой земельной собственностью приводит к такому опасному и позорному для агросектора страны явлению, как "выморочное наследство". Ведь оставшаяся без наследников сельхозземля, кроме того что способствует размыванию и ослаблению института собственности на основной ресурс, свидетельствует о негативной реакции на то, что этот ресурс используется не в интересах мелких собственников и государства, а чиновников и крупных землепользователей. При этом тревожащая общество проблема продолжает обостряться. Согласно мониторингу земельных отношений, только за 2016–2017 гг. количество участков выморочного наследства выросло на 13% или на 6,5 тыс. паев. Больше всего таких ничейных участков зафиксировано в Сумской, Черкасской и Полтавской областях. А по занимаемым площадям "выморочные наделы" оказались наибольшими в Кировоградской и Херсонской областях. Кроме того, ничейными вследствие их невытребованности потенциальными собственниками остаются 121,5 тыс. паев общей площадью 390 тыс. га. При этом статистика невытребованной земельной собственности остается неполной. И она на самом деле более тревожная, чем отражено в Мониторинге. По разным причинам, в т.ч. и потому, что порядок и правила определения и фиксации таких участков, официальная передача их в распоряжение или в собственность объединенным местным громадам довольно сложная и длительная. Далеко не все чиновники горят желанием брать на себя дополнительное бремя, чтобы через обращение в суд легализовать участки земли, тем более что есть возможность без особых последствий и дальше допускать использование этих участков "нужными людьми" без соответствующей арендной платы и иных расходов. Навести порядок с собственностью и использованием сельхозземель, упорядочить взимание налогов для многих ведомств и чиновников остается неподъемной задачей. А вот запустить свободный рынок без особых ограничений они готовы хоть завтра. И это при том, что, как свидетельствуют результаты проведенного мониторинга, с разработкой земельного кадастра есть проблемы, а 27% государственных земель вообще не инвентаризованы. Да и с невостребованными паями надо бы разобраться. Вне зависимости от продления/отмены моратория. Тем более что большинство экспертов полагают, что запоздалая и неточная информация с мест искажает ситуацию, а объемы нелегально используемой земли не только не сокращаются, а в ряде регионов даже растут.
Можно не сомневаться, что приведенные сведения в выпущенном при содействии Всемирного банка "Мониторинге земельного отношения в Украине за 2016–2017 гг." проолигархические силы попытаются трактовать (что уже происходит) как еще одно доказательство необходимости скорейшей отмены моратория. Но на самом деле документ, где собраны и сопоставлены данные разных ведомств, дает дополнительные аргументы того, что агрополитика страны на финише земельной реформы требует более существенных и взвешенных корректив. Да и громкие декларации, в т.ч. и в ВР, о придании приоритета фермерской модели хозяйствования, требуют вполне определенных и реальных действий. Кроме того, не обойтись без сокращения разрыва между неограниченными объемами землепользования и строго фиксируемыми размерами участков мелких земельных собственников, у которых, к тому же, чуть ли не силой забирают в аренду наделы, но при этом расширить свои они не имеют возможности. Необходимо установить правила, которые способствовали бы созданию оптимальной системы землевладения и землепользования. Чтобы объемы землепользования были законодательно ограничены, а мелким землевладельцам созданы условия для их расширения до уровня фермерских хозяйств средней руки.
Перераспределения в землепользовании можно достичь путем смягчения существующего моратория, разрешив куплю-продажу сельхозземель между селянами-паевиками. Ясное дело, покупать-продавать землю не массивами, а паями - личными или семейными. Таким образом, поначалу можно обеспечить выживание мелких трудовых хозяйств, а потом и их развитие. Подробнее об этом речь идет в наших статьях "Мягкий мораторий", "Если рынок, то ограниченный, селянский", "Как получить давно обещанный земельный пай" (ZN.UA соответственно от 15.10.2018 г., 24.11.2017 г., и 27.01. 2018 г.).
Доминирование крупных агрокомпаний, неограниченный рост их земельных банков за счет поглощения более мелких, но при этом эффективных сельхозпредприятий, следовало бы не поощрять, а ограничивать. Рычаги господдержки агросектора должны заработать в ином направлении. Вместо не имеющей экономического смысла "подкормки" сырьевых латифундий госпомощь должна направляться в основном на развитие малого и среднего агробизнеса и обслуживающих их кооперативов, способных как производить более маржинальную продукцию, так и развивать сельские территории.