Наряду с необходимостью ввести государственный надзор за актами органов местного самоуправления (ОМС) остро стоит вопрос распределения полномочий между государством и местным самоуправлением. Последние скандалы, связанные с военным НДФЛ, — из этого ряда: законодательный хаос порождает проблемы в тот момент, когда центральная власть и ОМС должны быть едины как никогда.
Бюджет-2024 не стал исключением. Самым примечательным в нем стало перечисление в государственный бюджет так называемого военного НДФЛ, частично закрывшего дыру в 100 млрд грн в смете Министерства обороны. Конечно, ассоциации органов местного самоуправления негативно отреагировали на такой волюнтаризм, хотя стабилизаторы были довольно существенными — местным бюджетам оставили дополнительных 4% НДФЛ, бедным громадам гарантировали дотацию до уровня доходов 2021 года, богатым «простили» реверсную дотацию. В целом были традиционно нарушены как Бюджетный кодекс, так и принципы бюджетной системы.
Местное самоуправление теперь требует увеличить указанную долю этого налога, апеллируя к тому, что за годы после внедрения реформы правительство перебросило ряд полномочий по социальной защите, прежде всего финансирование льгот, спрятав это под разрешением местной власти финансировать эти расходы, но не предусматривая их в государственном бюджете. При этом Минфин отмечает, что для финансирования сугубо делегированных полномочий достаточно меньшей 60% доли НДФЛ.
Но обе стороны сходятся на том, что необходимо четко определить, какие полномочия делегированные, а какие — собственные, чтобы переговоры базировались на четких расчетах. Тем более в условиях запланированного властью принятия законопроекта №4298 и введения госнадзора за законностью актов ОМС.
Классификация полномочий
Сейчас наиболее остро стоит вопрос разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением, между органами местного самоуправления, между разными уровнями административно-территориального устройства. А также распределение полномочий по видам в зависимости от влияния и заинтересованности государства.
Схематично распределение бюджетно-секторальных полномочий выглядит следующим образом:
Как разграничить полномочия?
Прежде всего отделить те полномочия, которые вообще не могут передаваться местному самоуправлению, поскольку составляют суть существования самого государства. Речь идет о деятельности центральных органов власти, судебной власти, обороне, внешней политике, национальной безопасности. Остальные полномочия относятся к тем, которые согласно Европейской хартии местного самоуправления (ЕХМС) являются сферой компетенции местного самоуправления, то есть носят локальный характер. Среди них есть те, которыми уже занимается местное самоуправление, и те, которые можно ему передать от государства при определенных условиях. Например, муниципальные структуры правопорядка.
Теперь о разграничении полномочий между уровнями самоуправления. Фактически это о реализации часто упоминаемого принципа субсидиарности. Априори все полномочия должны реализовываться на базовом уровне, то есть в сельской, поселковой, городской громадах. Но законом должны быть предусмотрены полномочия местного самоуправления на региональном или субрегиональном уровне, если:
- они носят специализированный или специфический характер;
- потребители соответствующих услуг неравномерно размещены по территориям громад;
- для значительного количества потребителей невозможно обеспечить ежедневную доступность услуг, и предоставление соответствующих услуг требует обычно пансионного (стационарного) пребывания их потребителей;
- стоимость услуг довольно высокая для большинства громад;
- институциональная и инфраструктурная состоятельность большинства громад недостаточна для реализации соответствующих полномочий.
В других случаях такие полномочия реализуются на уровне городских, сельских, поселковых рад территориальных громад непосредственно или с применением механизма межмуниципального сотрудничества.
Как разделить полномочия
После того как полномочия разграничили между государством и местным самоуправлением и между уровнями самоуправления, возникает вопрос: как разделить их уже внутри самоуправления? Критерием такого распределения на делегированные и собственные является социальный или коммунальный характер таких полномочий.
Так, в странах «старого» Запада социальные полномочия остаются прерогативой государства. А вот в Восточной Европе такие программы, как среднее, внешкольное, дошкольное образование, переданы в ведение местного самоуправления. В Украине объем таких социальных вопросов на сегодняшний день составляет более двух третей расходов местного бюджета. Это свидетельствует в первую очередь о том, что государство почувствовало: местное самоуправление лучше с ними справляется. И соответственно пытается обеспечить их финансовым ресурсом. Как отдельными субвенциями, так и закреплением части общегосударственных налогов, того же налога на доходы физических лиц.
Какие бывают виды делегированных полномочий
Среди делегированных полномочий следует выделить те, которые особенно важны для государства, конституционно защищены, где должно быть гарантировано соблюдение определенных государственных стандартов независимо от того, богатая громада или бедная. Более того, такие программы должны охватывать всех потребителей соответствующих услуг. Это касается прежде всего среднего образования, являющегося обязательным, установлены нормы, нормативы, порядок выполнения образовательных программ и индикаторы качества, такие как ВНО. Вместе с тем целесообразно из всего среднего образования выделить компонент, который является универсальным для всех громад, а именно: обеспечение учебного процесса. Такие полномочия условно можно назвать переданными.
Еще один вид расходов среди делегированных относится к тем, которые стоит назвать порученными. Это прямые расходы на содержание персонала органов местного самоуправления, выполняющых некоторые государственные функции там, где государству невыгодно создавать собственные структуры. Это в первую очередь касается органов социальной защиты, которые занимаются, например, оформлением дел по внутренне перемещенным лицам или программами помощи детям в сложных жизненных обстоятельствах. Также это касается работы центров предоставления административных услуг.
И, наконец, наибольшую часть бюджетно-секторальных полномочий среди делегированных следует отнести к так называемым закрепленным. Это оказание социальных услуг, которые не обязательны для жителей, но ОМС обязаны создать условия для того, чтобы жители могли ими воспользоваться. Говоря условно, необязательно всем посещать библиотеку, но она должна быть для тех, кто все же захочет воспользоваться ее услугами. Это, в частности, дошкольное и внешкольное образование, содержание школьных заведений, учреждений здравоохранения, культуры, спорта. Для их реализации государство закрепляет доли своих общегосударственных налогов, прежде всего НДФЛ, и осуществляет финансовое выравнивание.
Как подсчитать стоимость делегированных полномочий
Стоимость переданных полномочий подсчитывают с учетом финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов, учитывающих плотность населения, количество сельского и городского населения. На финансирование порученных полномочий должна быть предусмотрена отдельная субвенция компенсационного характера. Объем таких субвенций рассчитывается с учетом понимания стоимости такой функции, если бы ее исполняли именно государственные органы.
Самый сложный вопрос — с подсчетом закрепленных полномочий. На первый взгляд, решить его достаточно просто. Минфин возвращается к расчетам их стоимости на макроуровне по крайней мере так, как делал это до 2014 года, хотя с учетом административно-территориальной реформы можно применить более совершенную методику на базе метода модельной админтерединицы. Затем стоимость объема таких полномочий сравнивается с объемом прогнозируемого НДФЛ и таким образом рассчитывается его доля, которая закрепляется за местным самоуправлением. То есть, если прогнозный показатель НДФЛ составляет, например, 400 млрд грн, а объем расходов на делегированные полномочия из бюджетов громад — 240 млрд грн, то доля НДФЛ, закрепляемая на следующий год, составит 60%.
Однако возникает ряд вопросов. Прежде всего политический: эту долю утверждать ежегодно или корректировать ее после изменений в законодательстве, которые предусматривают передачу полномочий между государством и местным самоуправлением? Первое более корректное, зато политически уязвимое, — правительству придется каждый раз доказывать правильность расчетов расходов на делегированные полномочия и открывать показатели социальных стандартов. Применение второго варианта может привести к нынешней ситуации, когда замораживание этой доли будет побуждать правительство «подгонять» под него расходы.
Также стоит вопрос корректности расчетов как расходов, так и прогнозного показателя закрепленных доходов. Хотя такие расчеты и несложно провести, но необходимо, чтобы их методология была приемлемой для ассоциаций органов местного самоуправления.
Другой вопрос: куда отнести многочисленные льготы, в частности по пользованию общественным транспортом? Администрирование их из государственного бюджета априори будет неэффективным, а включение их в расчеты делегированных местному самоуправлению потребует четкой методологии их компенсации и принятия политического решения по ограничениям в их применении самими потребителями, в частности в количестве и дальности поездок.
И это еще не все.
Самая главная политическая проблема, с которой столкнутся обе стороны, — принятие непопулярных решений. Государство будет вынуждено приостанавливать или сокращать социальные стандарты, что необходимо для финансирования военных потребностей, а местному самоуправлению придется смириться с неизбежным сокращением доходов от общегосударственных налогов из-за уменьшения их доли.
Каковы обязательства местного самоуправления по финансированию полномочий
По собственным полномочиям никаких ограничений быть не может. А вот делегированные полномочия обязательно содержат государственный интерес, который отображается в нормах, нормативах и индикаторах оценки качества. По переданным полномочиям минимальный объем расходов местного бюджета, очевидно, должен отвечать объему соответствующей субвенции. По порученным именно местное самоуправление будет заинтересовано в полном освоении соответствующих субвенций. А вот для исполнения закрепленных полномочий государство должно определить стандарты, ниже которых будет считаться, что ОМС не надлежащим образом исполняют такие полномочия.
Хотя проще установить минимальный объем расходов на исполнение соответствующих полномочий из местного бюджета. Но при этом для тех громад, где отсутствует соответствующая социальная инфраструктура, должна быть обязательной передача средств громадам, имеющим такую инфраструктуру, услугами которой пользуются жители других громад. Это в первую очередь касается внешкольного образования. Талантливые дети рождаются как в городах, так и в селах, поэтому должна быть обеспечена возможность выявления и развития этих талантов через механизм межмуниципального сотрудничества.
Каковы границы административной автономии
Несколько слов об уровне автономии органов местного самоуправления при принятии решений, касающихся разных видов полномочий. Здесь основное — вписаться в требования части 2 статьи 19 Конституции Украины и вместе с тем соблюдать нормы уже упомянутой ЕХМС. По собственным — способ их реализации определяет соответствующая рада, если другое прямо не определено законом. По делегированным — границы свободы несколько сужены. Порученные вообще должны реализовываться исключительно согласно процедурам, определенным законом и подзаконными актами правительства. А вот при реализации переданных и закрепленных местные рады могут выбирать из направлений, которые должен формулировать законодатель. Этот выбор как раз и определяет политику рады.
Соответствующим образом должна быть построена система контроля над выполнением полномочий органами местного самоуправления с учетом принципа соразмерности, упомянутого в той же ЕХМС. По собственным полномочиям — только надзор за законностью их реализации. А вот делегированные подлежат мониторингу также на предмет достижения тех показателей и соблюдения норм, которые определяет государство, наделяя такими полномочиями ОМС. В законопроекте №4298 «О внесении изменений в Закон Украины «О местных государственных администрациях», который имеет шансы наконец-то быть проголосованным в парламенте, надзор за законностью возлагается именно на местные государственные администрации, а вот мониторинг эффективности осуществляют специализированные инспекции.