Главная цель визита Владимира Зеленского в Брюссель 9 февраля — обсудить с лидерами стран — членов ЕС и руководителями европейских учреждений вопросы поставки оружия, финансовой поддержки и привлечения РФ к ответственности за военные преступления. Но еще одним важным аспектом является то, что это был не только первый визит Зеленского в столицу ЕС после полномасштабного вторжения РФ, но и первый визит президента Украины как страны — кандидата на вступление в ЕС.
Украина постепенно движется к членству в Евросоюзе и на собственном опыте знакомится с разными элементами бюрократически и технически сложной методологии присоединения к ЕС. Украинские власти надеются, что Украине удастся пройти этот процесс очень быстро и стать членом ЕС уже через два года. В то же время руководители европейских учреждений высказываются сдержано о временных рамках вступления Украины и подчеркивают, что процедура не предполагает четких хронологических границ разных этапов, а скорость вступления зависит от заслуг — темпов и качества реформ страны-кандидата.
Напомним, в общем заявлении по результатам саммита Украина—ЕС не упоминается срок начала переговоров о вступлении, зато есть другой важный элемент — обещание Еврокомиссии предоставить Украине свою предварительную оценку по семи рекомендациям весной этого года, то есть до публикации финального отчета осенью. Президент Европейского совета Шарль Мишель со своей стороны заверил, что будет содействовать достижению решения стран-членов о дальнейшем продвижении Украины на пути к вступлению в ЕС согласно отчету Еврокомиссии. По всей видимости, европейские должностные лица, с одной стороны, не говорят о быстром вступлении Украины, а смещают фокус на качество украинских реформ и процедуры, которыми руководствуются европейцы, принимая решение о расширении ЕС. Однако, с другой стороны, европейские учреждения, кажется, готовы помогать Украине быстрее продвигаться к вступлению, то ли указывая на реформы, которые надо доработать, то ли избегая задержки с тем или иным решением. Итак, если Еврокомиссия положительно оценит прогресс реформ в Украине по 33 разделам acquis ЕС, есть шанс, что Европейский совет примет решение о начале переговоров с Украиной уже осенью 2023 года. Поэтому следует подробнее рассмотреть, что собой представляют отчеты Еврокомиссии и почему важны ее оценки.
Отчет Еврокомиссии о готовности страны-кандидата выполнять обязательства члена ЕС является важным документом во вступительном процессе. На основе этого документа Европейский совет единогласно принимает решение о дальнейших шагах во вступительной процедуре, среди которых: открытие переговоров, начало переговоров по определенному кластеру разделов права ЕС, завершение переговоров о вступлении. Отчет, переданный украинской стороне во время саммита Украина—ЕС, — первая оценка Европейской комиссии о соответствии украинского законодательства acquis ЕС. До этого Еврокомиссия ежегодно оценивала прогресс Украины исключительно по выполнению Соглашения об ассоциации (СА), которое также предусматривало имплементацию части acquis ЕС.
По предварительным данным мониторинга Украинского центра европейской политики (УЦЕП), по состоянию на конец 2022 года общий прогресс выполнения Украиной Соглашения об ассоциации составляет почти 55%, из которых совершенное выполнение (когда обязательство выполнено полностью) равно 30,6%. Соглашение об ассоциации, однако, охватывает не все разделы права ЕС, а потому прогресс выполнения Украиной СА — небольшой на фоне более 14 тысяч правовых актов и девяти тысяч решений суда ЕС. Средний балл оценки Еврокомиссии составляет 2,16 (без учета оценки по разделу 23 «Судебная система и фундаментальные права») из 5 возможных, а суммарный балл по всем разделам — 69 из 160, не считая раздела 23. Оценку «5» Украина не получила ни в одном секторе, но этого уровня на самом деле сложно достичь на этапе кандидатства, зато «4» может быть достаточно для закрытия переговоров по отдельным разделам, так что этот балл является для нас оптимальным уровнем. Согласно анализу Еврокомиссии, Украина имеет хороший уровень подготовки, который в числовом эквиваленте равен «4», лишь в секторах энергетики, таможенного союза, внешних связей и внешней, безопасностной и оборонной политики.
Для сравнения, страны, находящиеся в переговорном процессе с ЕС, имеют суммарный балл от Европейской комиссии не ниже 80. Еврокомиссия оценивает имплементацию законодательства ЕС в Северной Македонии и Албании — странах, с которыми начались переговоры о вступлении летом прошлого года, на уровне общего бала 97 и 84,5 соответственно.
Вообще оценка Еврокомиссии означает, во-первых, что Украину ожидает огромный пласт работы по имплементации законодательства ЕС, который потребует высокого уровня кадровой и институционной состоятельности. Во-вторых, для достижения полной готовности к членству Украине нельзя сбавлять темпы и качество реформ — Еврокомиссия ежегодно осуществляет мониторинг приближения законодательства и может снизить оценку в случае откатов, что будет тормозить процесс вступления в ЕС.
Теперь следует остановиться на разделе 23 «Судебная система и фундаментальные права» acquis ЕС. Еврокомиссия обещает предоставить вывод об этой сфере весной, в первую очередь оценив выполнение Украиной семи рекомендаций. Благодаря этому наша страна сможет доработать замечания Еврокомиссии и показать хороший результат реформ осенью 2023 года, когда лидеры ЕС будут принимать решение о возможном открытии переговоров о вступлении. Прогресс в сфере судопроизводства и фундаментальных реформ имеет ключевое значение для открытия переговоров, поскольку кластер принципиальных реформ (который также охватывает разделы 24 «Юстиция, свобода, безопасность», 5 «Публичные закупки», 18 «Статистика», 32 «Финансовый контроль») открывается первым. Пока страна-кандидат не выполнит требований Еврокомиссии в этой сфере, переговоры ни по одному из разделов acquis ЕС не начнутся, даже если страна достигнет высокого уровня готовности к членству.
Так вот, предоставив Украине оценку выполнения реформ этой весной, Еврокомиссия будет способствовать тому, чтобы открытие переговоров с ЕС состоялось уже в этом году, но станет ли это реальностью, зависит от Украины. Сейчас со стороны ЕС не сообщалось об обсуждении некоторых изменений в формальной процедуре расширения ЕС, но кажется, что Еврокомиссия и Совет ЕС могут способствовать ускорению этого процесса, где это возможно (вспомним относительно быстрое решение ЕС о предоставлении Украине статуса страны-кандидата).
Отметим, что Киев планирует шаги, которые могут ускорить вступление Украины в ЕС. Идея по self-screening правильная, поскольку позволит очертить подробный план из задач, которые нужно будет выполнить в каждой сфере. Теоретически, если украинские органы власти начнут работать над имплементацией европейских норм еще до официального начала переговоров о вступлении, Украина сможет быстрее пройти переговорный процесс. Но сейчас нет подробного понимания по всем секторам, какие новые обязательства нам придется выполнять. Есть только приблизительные оценки экспертов: к примеру, в сфере технического регулирования в рамках Соглашения об ассоциации у нас было обязательство принять 27 технических регламентов (уже имплементированы 25), а в рамках всего европейского законодательства нам придется принять более сотни новых регламентов.
Еще одна хорошая идея — разработка Плана действий для интеграции Украины во внутренний рынок ЕС на 2023–2024 годы. Такой план должен предусматривать меры, которые помогут Украине осуществлять дальнейшую интеграцию в европейский рынок, учитывая разрушения, нанесенные войной. При этом важно не включать в этот план отдельные секторы в связи с их неготовностью отвечать европейским требованиям сейчас, а также из-за последствий войны. Например, в ЕС в сфере «государственная помощь» запрещается какая-либо государственная помощь предприятиям, кроме некоторых исключений. Это делается для того, чтобы бизнес работал на конкурентных условиях. Сейчас украинский бизнес работает в сложных условиях, и забрать государственную помощь при том, что инвестиции во время войны к нам едва ли придут, будет неразумным шагом. Наша команда завершает подготовку документа, которым определила сферы, где можно осуществлять такую интеграцию, а также выделила секторы, в рамках которых такая интеграция проблематична. По нашему убеждению, интеграция в рынок ЕС — это длительный процесс, фактически такой же, как обретение членства. Учитывая это, мы предложили в выбранных секторах так называемые быстрые победы, которые помогут нашей стране преодолевать последствия войны.
Отчет Еврокомиссии о готовности Украины к членству в ЕС дал понять, какой объем работы нам еще необходимо выполнить. Позитивно то, что для Киева этот документ стал указателем дальнейших шагов по приближению законодательства к acquis ЕС. Процесс вступления в ЕС — сложная и бюрократическая процедура. Это следует понимать и не терять решимости качественно проводить необходимые реформы.