Сегодня, наверное, только ленивый не говорит о том, какие шаги следует предпринять Украине на пути к подписанию Соглашения об ассоциации. Последний раз Евросоюз напоминал Украине об основных требованиях в мае 2013 г., среди которых значилось реформирование такого органа уголовной юстиции как прокуратура.
Вряд ли этот вопрос можно назвать новым для Украины, ведь еще в 1995 г., когда Украина стала членом Совета Европы, она взяла на себя обязательство изменить роль и функции прокуратуры путем превращения этого института в орган, который будет отвечать принципам Совета Европы. Согласно последним необходимо существенно урезать функции прокуратуры относительно надзора за соблюдением и применением законов. Иначе говоря, изьять у нее функции, потенциально превращающие ГПУ в репрессивный и бесконтрольный аппарат.
Данное обязательство уже нашло отражение в национальном законодательстве Украины. Так, положение о том, что функция общего надзора и предварительного следствия должна быть ликвидирована в рамках деятельности прокуратуры, уже 17 лет предусмотрено как временное в п. 9 Переходных положений Конституции Украины.
Заметки о потугах законотворчества
Никто не утверждает, что реформирование такого серьезного органа уголовной юстиции как прокуратура является легким делом: для расчистки авгиевых конюшен нужен и правда труд, сопоставимый с деятельностью мифических героев - то ли гераклов, то ли сизифов.
На сегодня живо обсуждается имеющиеся в наличии три законопроекта о прокуратуре. Первый - законопроект, принятый в первом чтении в 2009 г. и с многочиcленными поправками внесенный для дальнейшего рассмотрения Верховным Советом Украины VII созыва. Второй - законопроект, открыто подготовленный общественностью совместно с научной средой в составе Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права и получивший положительные отзывы Венецианской комиссии (далее по тексту - Законопроект Комиссии). И третий - законопроект, кулуарно написанный в кабинетах его альма-матер - Администрации президента и направленный в августе 2013 г. в Венецианскую комиссию (далее по тексту - провластный законопроект).
Предлагаю оценить новеллы и ахилессовы пяты двух последних законопроектов, поскольку в законопроект 2009 г. часть поправок была внесена в нарушение процедуры установленной Законом Украины "О Регламенте Верховного Совета Украины", в связи с чем могут возникнуть определенные трудности с прохождением этого законопроекта далее (при этом, хочу отметить, что в нем отражено много положений из законопроекта Комиссии, поэтому фактически имеет смысл остановиться на отличиях этих законопроектов с провластным).
Pro et contra законопроекта комиссии
Анализируя положения законопроекта, можно, в частности, остановиться на основных его новеллах, а также возникающих в связи с ними вопросов, ибо, как известно, "новые законы порождают новые пробелы".
1. Полномочия органов прокуратуры приводятся в полное соответствие с требованиями Конституции и рекомендаций Совета Европы. Основным заданием прокуроров станет процессуальное руководство досудебным расследованием, поддержка государственного обвинения в суде, а также представительство интересов государства и отдельных категорий физических лиц в суде. Прокуратура лишается неконституционных полномочий проводить проверки и принимать по их результатам акты реагирования.
2. Проект предусматривает полную реорганизацию системы прокуратуры. Создаются новые окружные, региональные прокуратуры и Генеральная прокуратура.
Юрисдикция каждой из окружных прокуратур будет распространяться на территорию нынешних трех-четырех административно-территориальных единиц. По мнению одного из разработчиков законопроекта Игоря Колиушко, это должно способствовать разрыву коррупционной связки, часто встречающейся особенно в небольших сельских районах - районного прокурора, главы суда и начальника милиции. Эксперт предлагает внедрить в Украине немецкую схему, когда низший уровень прокуратуры размещен выше низшего уровня суда, а одна окружная прокуратура сотрудничает с несколькими районными судами.
Проектом закона предлагается ликвидация специализированных прокуратур, и внедряется специализация прокуроров в окружных и региональных прокуратурах.
Это является требованием международных документов, в частности Совета Европы, согласно с которыми именно специализация прокуроров (не прокуратур) должна рассматриваться как приоритет в вопросе организации работы прокуроров.
3. Законопроект впервые на уровне закона определяет конкретный перечень окружных и региональных прокуратур, а также устанавливает максимальное количество прокуроров в государстве - не более 5150. Это в два раза меньше, чем нынешнее количество прокуроров.
Однако, как отмечает в своих выводах Венецианская комиссия, стоит отказаться от установления на уровне закона максимального количества прокуроров на разных уровнях прокуратуры. Это положение может оказаться малоэффективным, поскольку рост преступности в разных регионах Украины может оправдать временное или постоянное увеличение количества прокуроров, что, в соответствии с нынешней редакцией проекта, будет требовать внесения изменений к закону.
4. Законопроектом определяется порядок назначения и увольнения Генерального прокурора Украины. Данный порядок урегулирован в соответствии с положениями ст. 122 Конституции Украины.
Право Парламента выразить Генеральному прокурору недоверие является также постоянным объектом критики со стороны Венецианской комиссии. По ее словам, Генеральный прокурор не является членом Правительства, таким образом, Парламент не должен иметь права выражать недоверие, это целиком политический инструмент.
В отличие от действующего законодательства, проектом четко определен перечень оснований для отставки Генерального прокурора.
Однако можно сделать вывод, что указанные основания не являются исчерпывающими, и создается впечатление, что президент наделен дискреционными полномочиями в этой сфере.
В то же самое время вполне очевидно, что провести полноценную реформу органов прокуратуры в Украине сложно без того, чтобы не внести необходимые изменения к действующей Конституции.
5. Важной новацией в отношении статуса прокуроров станет лишение их существующих функций по материально-техническому, административно-хозяйственному, финансовому обеспечению органов прокуратуры. Это позволит уменьшить возможности неправомерного влияния на прокуроров.
6. Занятие должности прокурора, а также перевод на должность в другую прокуратуру, на административные должности, в том числе и на должность Генерального прокурора, будет осуществляться открыто, исключительно на конкурсных началах при участии нового органа - Квалификационной комиссии судей и прокуроров.
Она должна быть создана на основе реорганизации нынешней Высшей квалификационной комиссии судей Украины. Эта комиссия будет применять аналогичные правила подбора - как судей, так и прокуроров. Таким образом, будет открыт доступ к прокурорской профессии всем желающим, кто проявит надлежащие профессиональные и личные качества, а также возможность для судей по их желанию опробовать свои силы и знания на должности прокурора, а для прокуроров - на должности судьи. Подобные перемещения, как свидетельствует зарубежный опыт, являются очень полезными с точки зрения приобретения нового опыта и знаний.
7. Дисциплинарные положения устанавливают четкие основания ответственности прокурора, открытую и состязательную дисциплинарную процедуру, которая будет осуществляться новой институцией - Дисциплинарной комиссией судей и прокуроров. Такой подход исходит из того, что Высший совет юстиции распространяет свою компетенцию как на судей, так и на прокуроров, поэтому авторы законопроекта предлагают продолжить данную логику и создать совместную общую дисциплинарную комиссию для судей и прокуроров.
Проектом определены механизмы, призванные не допустить необоснованные увольнения прокуроров с должности.
8. Важной новеллой законопроекта является создание системы прокурорского самоуправления.
Целью его создания является обеспечение независимости каждого прокурора от возможного внешнего и внутреннего давления.
Законодательное регулирование прокурорского самоуправления является для Украины достаточно революционным шагом, хотя, анализируя проект закона, возникает ряд вопросов.
На сегодняшний день не существует никаких международных норм, регулировавших бы создание и функционирование органов прокурорского самоуправления. Не вызывает сомнений, что эти предложения являются прогрессивными, хотя, похоже, Венецианской комиссии не известна ни одна система правосудия, в которой были бы созданы органы прокурорского самоуправления, имеющие такие полномочия относительно администрации и системы прокуратуры.
Авторы законопроекта в своем желании обеспечить меньшую влиятельность Генерального прокурора пренебрегли риском того, что Глава Совета прокуроров будет очень влиятельным лицом.
Благодаря своему влиянию на деятельность представителей прокуратуры в Дисциплинарной и Квалификационной комиссиях он, безусловно, будет иметь большее влияние на назначение, продвижение по службе, дисциплинарную ответственность и увольнение с должности, нежели его будет иметь когда-либо Генеральный прокурор или главы региональных и окружных прокуратур. А это, в свою очередь, может привести к дезорганизации в руководстве органами прокуратуры и неэффективности работы самих прокуроров на всех уровнях.
Поэтому, учитывая вышеизложенное, целесообразно ограничить полномочия органов прокурорского самоуправления во избежание конфликта интересов з должностными лицами прокуратуры, находящимися на административных должностях.
9. В законопроекте на уровне закона определены размер и структура вознаграждения прокуроров. Это является еще одним способом укрепления независимости прокуроров. Ведь теперь величина зарплаты не будет зависеть ни от решений Кабинета Министров Украины, Генерального прокурора или руководителя соответствующей прокуратуры. Размер должностного оклада фактически приравнивается к окладу судьи.
Pro et contra провластного законопроекта
Вне содержания законопроекта основной претензией к нему является кулуарность его подготовки и то, что законопроект был направлен на рассмотрение Венецианской комиссии без обнародования его текста широкой общественности.
Однако, не хотелось бы выступать "адвокатом дьявола" во время анализа этого законопроекта, поэтому, отбросив какую-либо политическую заангажированность, предлагаю пройтись по основным положениям законопроекта и отметить те изменения, которые предлагается внести в статус прокуратуры.
Среди основных законодательных новелл стоит выделить следующие:
1. Полномочия органов прокуратуры будут приведены в полное соответствие к требованиям Конституции и рекомендациям Совета Европы.
В редакции законопроекта предлагается совсем другая модель прокуратуры: полностью ликвидируются полномочия относительно общего надзора и временные полномочия прокуратуры - досудебного следствия.
2. Что касается такой конституционной функции прокуратуры как представительство в судах, то ее рамки также урежутся. Если говорить о сегодняшней модели, то прокуратура имеет две формы данной функции - представительство интересов гражданина и государства.
Первая форма сузится только к представительству интересов несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных. Поэтому всем остальным слоям населения (малообеспеченным и др.), ранее обращавшимся за защитой к прокурору, государство должно предложить систему безоплатной правовой помощи. По словам авторов законопроекта, с середины 2014 г. эта система должна начать действовать для всех граждан, которым необходима правовая помощь, и которые не могут нанять себе адвоката (однако в нашем государстве проблема, скорее, в том, что огромная пропасть лежит между словами "действует" и "должна действовать"...).
Есть мнение, включая таких известных юристов как Николай Козюбра, что с указанными правозащитными функциями лучше, нежели прокуроры, справятся Уполномоченный по правам человека или правозащитные организации. Эта позиция совпадает с духом рекомендаций Венецианской комиссии и Совета Европы, склонных видеть функции прокуратуры в рамках уголовного процесса. В тех же случаях, когда традициями национальной правовой системы предусмотрено, что эти функции выходят за рамки такого процесса, есть целый перечень рекомендаций, насколько точно, прозрачно и подробно эти полномочия должны быть выписаны в законе.
Последнему требованию соответствует, как бы, провластный законопроект, но при этом им предоставляется слишком широкий перечень полномочий, которые могут осуществляться не в процессе представительства интересов в суде, а только для установления наличия оснований для такого представительства. Нельзя одной рукой давать, а другой отбирать: ликвидировав функцию общего надзора, законопроект оставляет лазейки для осуществления прокуратурой отдельных полномочий вышеуказанного надзора. Прокуратура же должна перестать быть органом "святой инквизиции", наделенным широчайшими полномочиями по преследованию "еретиков", и потому указанные полномочия должны быть пересмотрены в сторону их урезания.
Что касается второй формы (функция представительства интересов государства в судах), то она также сокращается: проектом закона предоставляется возможность обратиться в суд только в случае бездеятельности государственных или местных органов власти.
3. Проект предусматривает определенную реорганизацию системы прокуратуры.
Утверждается трехуровневая система прокуратуры: Генеральная прокуратура Украины, региональные прокуратуры (аналог Крымской республиканской, Киевской и Севастопольской прокуратур) и местные прокуратуры (аналог районных прокуратур), а также ликвидируются около 122 специализированных прокуратур.
Кроме того, проектом предусмотрена возможность создания межрайонных прокуратур и районных в городах прокуратур.
Явным недостатком такой системы является наличие последнего полномочия, открывающего широкие возможности для коррупционных злоупотреблений со стороны должностных лиц органов прокуратуры, принимающих решение о необходимости создания соответствующих межрайонных или районных в городах прокуратур.
Поэтому представляется целесообразным установить четкую систему органов прокуратуры с запретом создавать какие-либо иные прокуратуры.
4. Еще одна новелла проекта - положения о доступе к профессии прокурора. Очень важно, что при разработке проекта закона авторы сделали шаг навстречу открытию процедуры, аналогичной подбору судей.
Фактически предлагается механизм назначения прокуроров на должности, очень близкий к механизму назначения судей - путем конкурсного отбора через механизм прокурорского самоуправления и соответствующих квалификационных комиссий. То есть прокурора будет практически так же сложно уволить, как и назначить на должность - только через процедуру конкурса.
Хотя если сравнить эти положения с соответствующими нормами законопроекта Комиссии, то последним предусмотрены как более высокие требования к профессиональному уровню будущего прокурора (так, специальная подготовка осуществляется в течение двух лет против шести месяцев, установленных провластным законопроектом), так и более существенные гарантии материального обеспечения на время обучения (стипендия не меньше 2/3 оклада прокурора окружной прокуратуры против минимального размера заработной платы). Такой уровень подготовки и обеспечения более бы соответствовал необходимым требованиям к кандидату на должность прокурора.
5. Позитивной новеллой проекта следует также отметить хорошо расписанную дисциплинарную процедуру. Дисциплинарные положения законопроекта устанавливают четкие основания для ответственности прокурора, открытую и состязательную дисциплинарную процедуру, которая будет осуществляться новым институтом - Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров.
Однако поскольку одна из целей реформы органов прокуратуры - максимально приблизить статус прокуроров в вопросах отбора, карьеры, ответственности - к статусу судей, несколько нелогичным представляется идея авторов законопроекта создавать абсолютно новую институцию с дисциплинарной юрисдикцией исключительно для прокуроров - Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров.
Имеет смысл просто реформировать действующую Высшую квалификационную комиссию судей, распространив ее полномочия на прокуроров, как это сделали авторы законопроекта Комиссии, за что получили позитивные отзывы Венецианской комиссии.
6. Следующей новацией законопроекта является создание системы прокурорского самоуправления.
Комментарии к этому положению анализировались выше, когда рассматривался законопроект Комиссии. Кроме того, в провластном законопроекте отсутствует положение (присутствующее в законопроекте Комиссии) о том, что делегатами всеукраинской конференции и членом Совета прокуроров не может быть лицо, занимающее административную должность.
С целью обеспечения максимальной процессуальной независимости прокуроров такое представительство прокуроров, занимающих административные должности, в органах прокурорского самоуправления стоило бы ограничить.
7. Еще один важный аспект - насколько удачно авторам законопроекта удалась попытка изменить командно-административный стиль руководства прокуратурой.
Если констатировать сегодняшние реалии: прокурор высшего звена дает телефонную команду-поручение районному прокурору. Оно нигде не фиксируется процессуальным образом. Переформатирование отношений подчинения между прокурором высшего уровня и низшего уровня планируется перевести только в рамки выполнения приказов административного характера, связанных с организационными вопросами деятельности прокуроров и органов прокуратуры.
В то же время, законопроектом Комиссии предусмотрено очень важное уточняющее положение (отсутствующее в провластном законопроекте), касающееся того, что прокурор, в случае возникновения у него сомнений в законности приказа, имеет право требовать от руководителя письменного подтверждения, после получения которого он обязан выполнить такой приказ.
В случае же, если он не осуществил такого запроса, действия прокурора могут квалифицироваться как незаконные. Такое положение законопроекта представляется обоснованным.
8. Законопроектом предлагается увеличить предельный возраст пребывания прокуроров на службе до 70 лет. Существующая редакция содержит норму, согласно которой такой возраст -
65 лет.
Учитывая то, что во многих положениях статус прокурора уравнивают со статусом судьи, данное положение было бы логично, если бы коррелировало с соответствующим положением Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей". Однако последний также четко устанавливает, что граничный срок пребывания на судейской должности - 65 лет.
9. Еще один момент, на который бы хотелось обратить внимание, - это то, что разработчики законопроекта оставили неизменными положения относительно должностных окладов прокуроров (в сравнении с действующими нормами). То есть, как и сегодня, зарплата будет зависеть от решения Кабинета Министров, что создает высокую вероятность политической заангажированности органов прокуратуры и подрывает независимость прокуроров.
Поэтому очень удачной видится конструкция вознаграждения прокуроров (приравненная к окладу судьи), предложенная законопроектом Комиссии.
10. Но чуть ли не основное замечание к провластному законопроекту касается его переходных положений. Как говорится, дьявол кроется в деталях...
Так вот, согласно переходным положениям, лица, бывшие прокурорами или занимавшие административные должности в прокуратурах до вступления в силу закона, продолжают осуществлять свои полномочия. То есть без какой-либо переаттестации хотя бы верхнего эшелона прокурорских работников система остается законсервированной кадрами, укомплектованными до сегодняшнего дня. Сможет ли корабль плыть в новом направлении, если у руля остаются все те же капитаны, привыкшие к совершенно иному курсу?
Муки Тантала:
как все-таки осуществить реформу прокуратуры
Разрабатывая основные положения нового закона о прокуратуре, мы должны исходить из реалий сегодняшнего дня.
Реформирование прокуратуры путем принятия как первого, так и второго законопроекта не будет полным, поскольку им должны были предшествовать необходимые изменения в Конституцию. Причем в данном вопросе, что первично - яйцо или курица - сомнений не возникает. То есть существует четко определенная необходимость в принятии изменений в Конституцию, которыми максимально бы деполитизировалась фигура Генерального прокурора путем закрепления следующих положений:
- ликвидируется механизм выражения недоверия Генеральному прокурору Парламентом без четко определенных Конституцией оснований;
- четко закрепляется перечень исключительных оснований для увольнения Генерального прокурора;
- не допускается повторное занятие должности Генеральным прокурором;
- изменение срока полномочий Генерального прокурора, чтобы он не совпадал со сроком полномочий Парламента.
Кроме того, не стоит забывать, что со вступлением в силу нового Уголовно-процессуального кодекса Украины, в его Заключительных и Переходных положениях присутствует норма, согласно которой следователи органов прокуратуры будут осуществлять расследования уголовных преступлений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение, до начала деятельности Государственного бюро расследований Украины.
Это значит, что для целостности реформы органов прокуратуры, кроме нового Закона о прокуратуре и, собственно говоря, изменений в Конституцию, необходимо принять закон "О Государственном бюро расследований Украины", который создаст новый орган, уполномоченный расследовать уголовные преступления, совершаемые должностными лицами, занимающими особо ответственное положение.
Однако в той ситуации, в которой оказалась Украина в преддверии Вильнюсского саммита, не осталось времени внести изменения в Конституцию, поэтому можно только приступить к этой процедуре, принять новый закон о прокуратуре и потом, после прохождения всей конституционной процедуры по внесению изменений в Конституцию, изменить соответствующие положения закона о прокуратуре.
Выше были рассмотрены некоторые новеллы, положения законопроектов, которые считаю необходимым либо уточнить, либо изменить. Должна отметить, что отработать законопроект до идеального состояния так же сложно, как подковать блоху, поэтому так важно объединить усилия представителей законодательного органа, как власти, так и оппозиции, экспертов, ученых, опытных работников прокуратуры и, с учетом рекомендаций Венецианской комиссии, принять закон, максимально соответствовавший бы европейским демократическим стандартам и принципам.
Однако, по моему глубокому убеждению, коренное реформирование такого органа как прокуратура будет неполным только путем принятия новых норм, без внесения изменений в существующую систему, главным элементом которой является человек. Важно признать, что институт прокуратуры требует не просто ремонта, а полной реконструкции. Даже если идеальным образом отреставрировать фасад - вряд ли можно назвать это полной реконструкцией здания. Последняя предполагает и снос несущих конструкций, и изменение планировки, надстройки, изменение функционального назначения отдельных объектов. Поэтому важно не просто принять новое законодательство, но и сформировать новосозданные прокуратуры из лиц, принятых на должность в соответствии с новым законом. Таким образом, все сотрудники действующих прокуратур должны быть уволены и приняты на работу только те, кто прошел процедуру в соответствии с новыми требованиями назначения на должность прокурора. Это было бы и недискриминационным положением по отношению к лицам, желающим только занять должность прокурора, но ранее не работавшим. Реализацию такого действия можно было бы обеспечить определенными нормами, этапностью вступления в силу норм нового закона, - но это уже вопрос скорее технический. Главное - наличие политической воли осуществить подобную реформу. Только в таком случае можно было бы утверждать, что очередная реформа носит не просто характер "для галочки", "для выполнения требований Европы на бумажке", а является реальным шагом в обеспечении верховенства права в Украине.