Оскільки категорія таких земель чітко не визначена, це викликає гострі дискусії, зокрема при наданні їм природоохоронного статусу.
Одним з ефективних способів регуляції цих відносин є формування кадастрів, які б передбачали оцінку поліфункціонального значення земель.
Президент України Володимир Зеленський заявив про намір запровадити ринок землі сільськогосподарського призначення (площа яких близько 40 млн га) уже до кінця 2019 року. Але чи є у влади уявлення, що це за землі, які становлять понад 70% території України? Які пропонуються механізми реалізації цього процесу?
Залишаючи для фахового аналізу економічні питання, звертаємо увагу на екологічні проблеми. За даними, наведеними у постанові КМ України від 07.06.2017 р. №43 "Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власности та розпорядження ними", землі с/г призначення займають площу 42,7 млн га, з яких близько 32 млн га (74,8%) - у приватній власності і 10,4 млн га (25,1%) - у державній. Однак визначення цієї категорії земель досить неконкретне й розмите, що вже є предметом дискусій та спекуляцій. Із цієї площі орні землі (рілля) становлять лише 78,4, або 54% від загальної території України (для Європи цей показник у середньому становить 35%), пасовища - 9%, сінокоси - 4, багаторічні насадження - 1,5%. При цьому в постанові акцентується на еколого-економічній моделі господарювання, але на сьогодні склалася ситуація, коли, з одного боку, владні структури не володіють інформацією щодо цінности угідь, не мають оцінки їхньої екологічної значимости, а з іншого - закони про використання прописано не на користь їх захисту чи збереження. Як приклад можна навести кілька статей Земельного кодексу України (2002).
Згідно зі статтею 20, встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проєктами землеустрою щодо їх відведення, а зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власности - за ініціятивою власників земельних ділянок. Це означає, що, отримавши у власність пасовища чи сіножаті, землевласник може їх розорати, засіяти ріпаком або соняшником і отримати значно більший прибуток, ніж від пасовища. Адже механізму захисту земель не існує. Якщо на сіножатях чи пасовищах ростуть рідкісні види рослин чи живуть тварини, то за їх знищення землевласник відповідальности практично не несе.
Стаття 23 визначає пріоритетність земель сільськогосподарського призначення. Так, землі, придатні для потреб сільського господарства, мають надавати насамперед для сільськогосподарського використання. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, провадиться на підставі даних Державного земельного кадастру.
Уже сьогодні ці статті спричиняють гострі конфлікти, а у зв'язку з можливим запровадженням ринку землі, дозволом її продавати ці конфлікти загострюватимуться.
Водночас Україна, підписавши низку міжнародних угод, проголосивши наміри приєднатися до ЄС, повинна забезпечити виконання цілої низки директив, зокрема оселищної директиви 92/43 ЄЕС від 21 травня 1992 року та інших міжнародних документів щодо охорони природи.
Йдеться про розробку екомережі, збільшення площі заповідних об'єктів від 6,5% до середньоєвропейського показника 15%. З метою його виконання в Україні розроблено та ухвалено низку законодавчих документів.
2000-го - Закон України "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000–2015 роки", а 2004-го - "Про екологічну мережу України". Уже на етапі планування екомережі, станом на 1.01.2016 р., до неї було включено 38,16% території України, в тому числі й за рахунок площі с/г використання. Хоча це значною мірою дискредитує ідею формування екомережі, однак свідчить про потенційні можливості збереження площ природних угідь, зокрема за рахунок скорочення площ орних земель, які становлять близько 65% території України і є одними з найбільших у Європі. Адже цього цілкомвистачає для забезпечення харчових потреб України і для продажу. На одного жителя у нас припадає 0,9 га ріллі, а в середньомудля жителів Європи - 0,44 га. Тому величезні поля, площа яких щороку збільшується, засівають технічними культурами - ріпаком та соняшником, що виснажує ґрунти. І це потребує контролю та регулювання. Якщо такий великий відсоток потрапляє до земель сільськогосподарського призначення, що стануть об'єктом купівлі-продажу, то як же створювати на них природоохоронні об'єкти, організовувати які дедалі складніше, бо це потребує погодження із землевласниками, а їх можуть бути десятки? Такі об'єкти можуть створюватися на болотах, крутосхилах, бо навіть з лісами виникає проблема. Але хіба це забезпечить збереження всього біорізноманіття в степах і на луках? Тобто землі, що мають велику наукову цінність і потребують збереження, є найбільш незахищеними.
Можна спрогнозувати, що у зв'язку з можливим запровадженням ринку землі проблеми таких відносин загострюватимуться. Отже, ключовою позицією в земельних відносинах є еколого-економічна оцінка земель і такий механізм їх регулювання, який забезпечуватиме захист природи, оскільки апетити людини, суспільства ростуть непомірно, а природа беззахисна. Суть такого механізму полягає в тому, щоб природні компоненти мали економічну, вартісну оцінку не тільки споживчих, а й екологічних послуг, тобто оцінку (наукову методику якої розроблено) їх кліматорегулювальної, ґрунтотвірної, протиерозійної, водорегулювальної, рекреаційної, науково-созологічної ролі.
Одна з нагальних проблем такої оцінки - це інвентаризація природних ресурсів на основі використання сучасних інструментальних засобів (картографування на основі ГІС-технології, розробки комп'ютерних багатоцільових програм, створення і наповнення баз даних, методики розрахунків тощо) з використанням їх для планування, моніторингу, прогнозування, регулювання співвідношення між різними категоріями земель. Ефективним і дієвим регуляторним механізмом відносин природи і суспільства на засадах сталого розвитку є складання системи кадастрів.
На сьогодні в Україні розроблено і затверджено 12 кадастрів та 19 реєстрів, з яких 9 кадастрів стосуються інвентаризації природних ресурсів, а шість (Земельний, Водний, Лісовий, Рослинного світу, Тваринного світу, Природно-заповідного фонду) - безпосередньо охорони та збереження довкілля. Якщо ведення Земельного кадастру покладено на Держгеокадастр, і вже є відповідні служби від державного до місцевого рівня, то збирання інформації для інших кадастрів не упорядковано і покладено на відповідні відомства, які по-різному організовують цю роботу. Кожен з кадастрів існує окремо, відсутня будь-яка взаємодія між фахівцями різних галузей, що займаються наповненням кадастрових систем відповідною інформацією.
Хоча й передбачається, що Державний земельний кадастр має бути основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів, на сьогодні він не забезпечує виконання цих функцій. Наголошується, що завдання Земельного кадастру полягає в отриманні необхідних відомостей про землю як першоджерело матеріяльних благ та об'єкт оподаткування. Однак через неузгодженість багатьох питань є багато нарікань до цього кадастру.
Аналізуючи формулювання завдань та наповнення кадастру інформацією, виявляєш його неповноцінність щодо охоплення всіх компонентів земельних угідь. Проблема полягає в самому трактуванні основного поняття "земля". Згідно зі статтею 1 Закону України "Про охорону земель" (19.06.2003 р., №963-IV), земля - це поверхня суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом із нею. У Конвенції ООН про боротьбу зі спустелюванням подано міжнародне правове визначення поняття "земля" як земної біопродуктивної системи, що включає в себе ґрунт, воду, рослинність, іншу біомасу, а також екологічні та гідрологічні процеси, що відбуваються всередині системи (ст. 1.) Тобто земля розглядається як екосистема певної території, яка виконує три взаємопов'язані функції: 1) просторового операційного базису; 2) інтегрального природного ресурсу - джерела продовольства і засобу виробництва; 3) носія соціяльних інтересів та екологічних умов життя населення, тобто розглядається в трьох аспектах: соціяльному, економічному та екологічному. Натомість в окремих визначеннях наголошується, що земля - це ґрунт (soil), родючий верхній шар літосфери, єдиний природний комплекс, що утворений живими організмами й середовищем їх існування, в якому живі й неживі елементи пов'язані між собою обміном речовин і енергії.
Аналіз суті Земельного кадастру України свідчить, що земля хоча й трактується як територія (land), але аналізується за певними показниками родючости ґрунту (soil), що визначають умови отримання с/г продукції та вартісну її оцінку, тобто акценти зміщені у бік господарської цінности землі. Якщо методи економічної оцінки земель розроблені досить глибоко й досконало, то сутнісна екологічна інформація щодо оцінки функцій усіх природних складових, зокрема кліматичних, біотичних, гідрологічних характеристик явно недостатня. Екологічні умови подаються досить спрощено за характером призначення: рілля, багаторічні насадження, сіножаті і пасовища, перелоги, лісові площі; деревно-чагарникові насадження; болота; землі під водою; зайняті дорогами, прогонами і просіками; під будівлями, дворами, вулицями, площами; інші землі, не використовувані в сільському господарстві. Використання Земельного кадастру в такому вигляді не забезпечує розв'язання складних і гострих екологічних проблем регулювання відносин між суспільством і природою.
У перспективі можливі два варіянти подальшого вдосконалення кадастрової системи:
1) виходячи з визначення поняття "земля" як екосистеми, що включає в себе ґрунт, воду, рослинність, інші біокомпоненти, внести відповідні зміни до Земельного кадастру, який по суті стане інтегральним, поліфункціональним; 2) продовжувати формувати окремі кадастри як складові інтегрального поліфункціонального Кадастру природних ресурсів з використанням європейського та світового досвіду. Аналоги поліфункціональних кадастрів існують у світі.
Але найбільш перспективним слід вважати кадастр INSPIRE, мета якого полягає у формуванні інфраструктури просторової інформації, мультидисциплінарних даних для ведення екологічної політики з метою поліпшення стану природного середовища, пом'якшення негативних наслідків та глобальних екологічних проблем. Основна увага проєкту зосереджується на екологічних питаннях, але її універсальність має буди пристосована і для використання в інших галузях.
Очевидно, Україна повинна рухатися саме в напрямку використання європейських стандартів. Це непростий, тривалий процес навіть тому, що наша вітчизняна наука користується класифікаціями, поняттями, які почасти несумісні з європейськими (наприклад, класифікація ґрунтів). Лише після імплементації європейських підходів, понять, стандартів ми можемо вийти на узгодження позицій, критеріїв, кількісних характеристик, які давали б можливість здійснювати порівняльний аналіз та ухвалювати спільні узгоджені рішення. Особливо це стосується вартісних оцінок, розробки прогнозів тощо.
Виходячи з того, що в Україні ухвалено закони про розробку цілої системи кадастрів, їх скасування і заміна Земельним кадастром з розширенням функцій не на часі. Доцільно прийняти другий варіянт (створення інтегрального поліфункціонального Кадастру природних ресурсів), але існуючу систему кадастрів, які не відображають низки важливих екологічних аспектів, слід доповнити Кадастром екосистем (біотопів).
Біотоп - це екосистема, що являє собою ділянку (територію, акваторію) з порівняно однорідними умовами середовища, заселену певними видами рослин або тварин, які виступають індикаторами умов існування. Таке визначення і характеристика означають, що всю земну поверхню від океанічних, морських, природних суходолів до сільськогосподарських полів, штучних парків і скверів, доріг, будівель представляють біотопи.
Науковою основою формування кадастру є розроблена класифікація біотопів Європи (Palearctic habitat, CORINE, EUNIS). Для України розроблено детальну класифікацію біотопів Лісової, Лісостепової, Степової зон, Гірського Криму і, певною мірою, Карпат. Крім того, розроблено Національний каталог біотопів України, який налічує 217 типів. Картка первинного обліку біотопу - основного носія інформації - повинна мати певну структуру: назва біотопу, його ідентифікація відносно існуючих загальноєвропейських, рослинне угруповання, діягностичні та рідкісні види, просторова структура, екологічна характеристика (положення в рельєфі, ґрунти, геологічна основа, гідрорежим, клімат тощо), поширення, загрози існуванню, природоохоронне значення та цінність, рекомендації та заходи щодо збереження та експлуатації, інформативні дані (фото, літературні джерела, інша документація тощо). На основі узагальнення та порівняння цих даних, а також додаткової наукової інформації оцінюються екосистемні послуги біотопів не лише з позицій матеріяльної вигоди, а й екологічних функцій.
Такий підхід дозволяє перевести екологічні характеристики в кількісні показники, якими оперують економісти, що є основою для категоризації біотопів за способом їх використання.
За функціональними властивостями всі біотопи розподіляються на три великі категорії: R - ресурсні (експлуатаційні), F - функціональні (регуляторні) та І - інформаційні (созологічні).
Перші (R), до яких належать сільгоспугіддя, що обробляються (рілля), будівлі, комунікації і т.д., закріплюються за власниками і використовуються за призначенням, яке може бути змінене і регулюється потребами відповідно до існуючих законодавчих документів. Така категорія біотопів може слугувати предметом купівлі-продажу, а інші дві потребують захисту.
До регуляторних (F) належать природні біотопи, які виконують функцію акумуляції сонячної енергії, захисту ґрунтів, протидії ерозії, регуляції водного режиму. Вони можуть мати різне підпорядкування, але мають експлуатуватися або використовуватися відповідно до приписів за цільовим призначенням і не підлягають знищенню або таким формам експлуатації, які спричиняють їх деградацію чи знищення. Це сіножаті, пасовища, лучні, степові угіддя, болота, водойми, ліси тощо.
Інформаційно-созологічні (I) - хоча й можуть належати до різних форм власности, але підлягають суворому контролю державних органів. Це заповідні об'єкти, ділянки, на яких трапляються види, занесені до Червоних книг, угруповання, занесені до Зеленої книги, біотопи, що підлягають охороні відповідно до Директиви ЕС 92/43, Рамсарські водно-болотні угіддя тощо. Їх використання обмежене і спрямоване на збереження відповідних компонентів.
Формування такого кадастру природних ресурсів, інвентаризація та екологічна оцінка земель є тривалим і недешевим процесом. Але щоб забезпечити збереження земель, природних екосистем, ринок землі повинен обмежуватися лише землями обробітку (рілля, сади, виноградники тощо), площа яких в Україні становить близько 34 млн га.
Земля, природа - це національне багатство, за яке ми несемо відповідальність перед майбутніми поколіннями, і щоб зберегти це багатство, маємо розробити і застосувати надійні механізми його захисту від руйнування.