У вівторок, 4 листопада, Єврокомісія представила свій щорічний Звіт у межах Пакета розширення Європейського Союзу 2025 року, який стосується всіх кандидатів на членство в ЄС, зокрема й України.
Після атаки з боку політичної влади на НАБУ та САП багато хто очікував досить критичного звіту. І насправді в цій частині він доволі чіткий та не дуже дипломатичний: «Парламент ухвалив закон, який скасовував важливі гарантії незалежності НАБУ та САП і підпорядковував їхню оперативну діяльність політично призначеному генеральному прокурору. Після внутрішніх протестів та міжнародної критики було ухвалено інший закон, який відновив незалежність НАБУ та САП. Водночас ризики неправомірного тиску на антикорупційні органи залишаються предметом занепокоєння».
До того ж Єврокомісія повторила вимогу з попередніх Звітів про необхідність ухвалити законодавчі зміни, які б гарантували, що процедури відбору та звільнення генерального прокурора стануть об’єктивнішими, прозорішими та ґрунтуватимуться на заслугах. Тобто по суті Україну попередили, що надалі генеральний прокурор перестає бути політичною фігурою, а його відбір має стати більш схожим на суддівські конкурси, що, поза сумнівом, є абсолютно логічним, адже генеральний прокурор теж є частиною системи правосуддя в широкому сенсі. Й навряд чи в демократичній країні може бути так, щоби суддів районних судів по два роки відбирали на конкурсах, де вони складають по чотири іспити та проходять по дві публічні співбесіди, а карту з прізвищем генпрокурора офіс президента витягав би з кишені за пів години до голосування в парламенті.
«Малий трикутник» правосуддя (суди, прокуратура, адвокатура) має не тільки формально відповідати стандартам ЄС, а й функціонувати відповідно.
То що ж, окрім історії з НАБУ та САП, цього року привернуло увагу Єврокомісії у сфері верховенства права?
Міжнародні експерти
Ще в довоєнні часи законодавство України щодо судової влади отримало новий запобіжник від корупції, кумівства та свавілля — міжнародних експертів у конкурсних комісіях із відбору кандидатів на найвищі суддівські посади. Вперше це відбулося на конкурсі до Вищого антикорупційного суду (ВАКС), а згодом продовжилося у відповідних комісіях із відбору кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), суддів Конституційного суду України (КСУ) і навіть дисциплінарних інспекторів ВРП.
2021 року влада вважала, що міжнародники як компроміс попрацюють 3–6 років, проведуть один-два відбори й передадуть свій досвід (і повноваження) відповідним органам самоврядування — Раді суддів, Раді прокурорів та Раді адвокатів (у випадках із ВРП та ВККС), а також суб’єктам призначення суддів КСУ.
Час минув, у деяких конкурсних комісіях завершився відведений для міжнародників строк, тож постала очевидна дилема: чи готова Україна відмовитися від міжнародників, чи навпаки — без них неможливо забезпечити неупереджений і прозорий відбір?
Єврокомісія довго мовчала публічно, наголошуючи на особистих зустрічах, що Україна має поступово відмовлятися від допомоги міжнародних експертів. Однак після історії з НАБУ та САП риторика кардинально змінилася. Й у Звіті про розширення ми бачимо чітку вимогу продовжити залучення міжнародних експертів до відбору не лише майбутніх членів ВККС, а й нових суддів Верховного суду. Те ж саме стосується й перевірки суддів вищих судів.
ЄС наголошує на продовженні діяльності Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) у відборі нових суддів ВАКС. Попередній конкурс був провальним, оскільки з 25 вакансій вдалося заповнити лише дві. Зараз триває повторний конкурс на 23 вакансії ВАКС і його Апеляційної палати, який відповідно до графіку ВККС має завершитися в березні 2026 року. Однак, випереджаючи події, Єврокомісія зазначила, що ГРМЕ потрібно залучати аж до моменту заповнення всіх вакансій. Тобто якщо в цьому конкурсі не вдасться дібрати повний склад суддів, строки роботи ГРМЕ також буде подовжено.
До речі, саме такі пропозиції висловила коаліція громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив у Тіньовому звіті, який вони другий рік поспіль готують для Єврокомісії.
У Брюсселі помітили й спроби знівелювати участь міжнародних експертів через Конституційний суд або парламент. «Зростає опір участі міжнародних незалежних експертів у відборах і перевірках, зокрема розглядається конституційне подання і зареєстровано законопроєкт, що ставить під сумнів усі «міжнародні» процедури». Це викликає серйозну стурбованість», — наголошують у ЄК.
Тож це сигнал для політичної влади і від громадськості, і від ЄС: будь-які спроби зазіхнути на антикорупційну інфраструктуру та міжнародних експертів отримуватимуть миттєву реакцію та посилення нагляду. Залишається сподіватися, що попри публічну радість від дипломатично позитивного звіту ЄК, Банкова цей урок засвоїть.
Наявний досвід участі міжнародних експертів у конкурсних процедурах наразі потребує систематизації, уніфікації та стандартизації, адже кожна комісія чи рада працює за власними стандартами та процедурами. Це дещо підважує пафосне словосполучення «шлях України до верховенства права», адже трапляються непоодинокі випадки, коли ці комісії / ради доходять кардинально різних висновків щодо того самого кандидата. І незрозуміло, чи кандидат таки відповідає вимогам доброчесності й етики, чи ні, якщо одна комісія визнала його доброчесним, а інша декількома місяцями раніше — ні.
Інституційна спроможність ключових органів
У Єврокомісії відзначають певний прогрес України у проведенні конкурсів та призначенні нових суддів, однак вказують, що «судова система все ще страждає від серйозного кадрового дефіциту». Також зазначають, що органи суддівського врядування функціонують належно. Водночас невідкладного вирішення потребують питання відбору та призначення їхніх членів, а також інституційної спроможності (включно з ІТ-інструментами, аналітикою та доступом до баз даних). Рекомендують також підвищити спроможність органу громадського контролю: «ГРД потребує посилення, в тому числі покращення доступу до суддівських досьє, аналітичної спроможності та створення секретаріату».
Коаліція громадських організацій підтримує ці рекомендації у своїх Тіньових звітах — минулорічному та цьогорічному.
Кворуми в ключових органах
Не менше уваги з боку ЄК прикуто до наявності кворумів у ключових органах суддівського врядування — ВРП та ВККС, а також Конституційному суді України. ВРП упродовж тривалого часу працювала на межі кворуму (15 осіб), а Конституційний суд на пів року зупиняв роботу через його відсутність.
Це неприпустимо в сталих демократіях, однак регулярно стається в Україні. За останні 11 років ВРП та ВККС двічі зупиняли роботу. КСУ — один раз повністю й кілька разів частково через періодичні внутрішні конфлікти або ж зовнішні втручання (як-от незаконне звільнення двох суддів КСУ указом президента). Попри те, що за останні три місяці президент призначив двох суддів КСУ та двох членів ВРП, досі є ризик зупинки цих органів. Адже до формування повних складів ВРП бракує чверті членів, а КСУ — майже третини.
Коли конкурси тривають від шести місяців до року, сформувати сталі склади абсолютно нереально: не встигли призначити одних — у інших закінчилися повноваження. А деякі суб’єкти призначення ще й свідомо нехтують своїми обов’язками. Так, парламент минулого місяця провалив голосування за двох суддів КСУ, а з’їзд адвокатів майже чотири роки не збирається, аби обрати двох своїх представників до ВРП, пояснюючи це війною.
ЄК зазначає, що суб’єкти призначення суддів КСУ «повинні невідкладно продовжити конкурсні процедури та уникати подальших затримок».
Реформа адвокатури
У звіті ЄК зазначено, що жодного прогресу в реформі адвокатури не досягнуто. «Зберігається занепокоєння щодо зловживання дисциплінарними механізмами стосовно адвокатів та нерівномірності дисциплінарної практики. Національна асоціація адвокатів України (НААУ) до цього часу не оголосила конкурсу на посади у Вищій раді правосуддя за своєю квотою. Крім того, не були проведені перевибори органів адвокатського самоврядування, попри те, що завершилися строки їхніх повноважень».
Якщо раніше ЄК одним реченням дипломатично натякала Україні на необхідність реформи, то цього року сказала чітко: «Україні слід невідкладно розпочати комплексну реформу адвокатури». Водночас ЄК каже, що формування органів НААУ має відбуватися на основі «прозорих і достовірних процедур», а доступ до професії та система кваліфікації мають бути «суттєво покращені». Також є питання до системи фінансового менеджменту, дисциплінарної відповідальності та безперервного навчання адвокатів.
Тож по суті ЄК сказала, що війна — не привід відкладати проведення з’їзду адвокатів і переобрання керівництва адвокатури, як і відмовлятися від реформування системи фінансування чи кваліфікації.
Однак реформа адвокатури — це завжди про два складники: держава в особі парламенту, який має ухвалити необхідні зміни до Закону, та адвокати, які далі без втручання держави мають їх реалізувати. Можна скільки завгодно виконувати «вимоги ЄК», однак реформу адвокатури мають проводити саме адвокати. Чи є в НААУ критична маса адвокатів, які мають бажання та можливості виконати заявлені вимоги Єврокомісії?
Є відомий вислів: хто хоче — шукає можливості, хто не хоче — причини. Поза сумнівом, і до цього Звіту за майже чотири роки війни Рада адвокатів могла вийти з ініціативою внести зміни до закону про адвокатуру, щоби змінити механізм проведення з’їзду. Скажімо, через онлайн-голосування в «Дії» чи інші способи спрощення процедури обрання делегатів. Але наразі цього не сталося. Тому навіть якщо призначити проведення з’їзду адвокатів законом (зараз періодично лунають такі пропозиції — вочевидь, хибні), за наявного механізму це буде неможливо зробити. Та за рік у ЄК запитають: що було зроблено? Тож краще шукати можливості, ніж ховатися за причинами.
Незалежність судів та антикорупційних органів
Це питання привернуло багато уваги через наступ на незалежність НАБУ та САП улітку 2025 року. Однак регулярні наступи відбуваються не тільки на ці органи. Так, навесні ДБР провело обшуки у ВККС і допити її членів за кількома кримінальними справами. Тоді ВККС говорила про втручання в її діяльність, що теж зазначено в цьогорічному Звіті про розширення.
Зараз історія з кримінальними справами проти ВККС отримала продовження. Після засідання ТСК ВР України з питань розслідування можливих фактів корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень в правоохоронних органах, судах та органах судової влади за участю голови ВККС ДБР відкрило кримінальну справу щодо несанкціонованого втручання в роботу інформаційних (автоматичних) систем під час перевірки іспитів. ВККС публічно заявила про тиск ТСК на інституцію.
Однак ЄК у своєму Звіті наголосила, що «ТСК парламенту (червень 2025 року) не повинна підривати довіру до інституцій».
Замість висновків
Попри позитивно-збалансований звіт Єврокомісії 2025 року, Брюссель чітко вказав на ті сфери, які потребують пришвидшення в реформах і критичної уваги з боку української влади. Крім окреслених напрямів, є й «простіші» рекомендації, як-от ухвалити Стратегію розвитку судової влади та конституційного судочинства, яку вже розроблено.
Є й точкові вимоги: виділити нарешті достатнє за площею приміщення для ВАКС. Хоча по суті таких рекомендацій у стратегічних документах рівня Звіту ЄК бути не повинно. Та коли шість років Кабмін «водить козу» з приміщенням для ВАКС, ЄК каже: це ми теж бачимо.
Підсумовуючи цьогорічні вимоги до України, ствердно можна сказати три речі.
Перша — так, Україні роблять «знижку на війну», але лише там, де це відповідає здоровому глузду.
Друга — Євросоюз нікому не дасть знівелювати досягнутий за попередні 10 років прогрес, усі спроби матимуть зворотний ефект.
Третя — шлях до ЄС у нас іще досить довгий. Він точно не обмежиться строками Дорожньої карти з питань верховенства права, які розписані до початку 2028 року, але навіть у частині запланованих заходів 2025 року значною мірою не виконані.
І, власне, час починати їх активно виконувати, аби наступному Звіту про розширення не знадобилися «знижки», щоби бути позитивним.