Олександр Пасхавер |
Проекту нової програми приватизації було присвячено вже три представницькі «круглі столи», про нього пишуть газети і сперечаються фахівці. Є причина — документ багатьох зачепив за живе. Чи є він даниною молоху корупції, чи навпаки — це запорука майбутнього динамічного розвитку вітчизняної економіки? Про цей і про багато інших більш часткових моментів ми розмовляємо із видатним теоретиком приватизації, президентом Центру економічного розвитку Олександром ПАСХАВЕРОМ.
Один із дуже небагатьох, Олександр Йосипович брав участь у розробці всіх концепцій і програм приватизації в Україні, починаючи з 1990 року. Нинішнього, 2002-го, він очолював групу експертів, яка допомагала Фонду держмайна розробляти документ, із приводу якого нині стільки дискусій.
— Для початку давайте визначимося з часовими параметрами — чому програма до 2008 року? В цьому є якийсь глибинний зміст, чи мають рацію жартівники, стверджуючи, що 2008-й — саме той строк, до якого Україна зможе продати свій телеком?..
— Шість років не є якимось жорстко визначеним строком. По суті, це дві трирічні програми приватизації. Головна відмінність нинішнього документа в тому, що він розрахований на значно триваліший час. Кожен, хто прочитає програму, зрозуміє, що її не можна виконати за рік чи за три. Що вона принципово інша. Ми хотіли зробити її документом не поточної, а середньострокової політики, де ставилися б кінцеві стратегічні цілі і була показана послідовність дій з їхньої реалізації.
— Як відомо, економіка у нас дуже тісно пов’язана з політикою і визначається життєдіяльністю кланових утворень. То чи є взагалі сенс планувати щось далі 2004-го? Чи не виявляться ці плани збудованими на піску?
— Мені хотілось би, щоб програми розвитку економіки на рівні досить високого узагальнення не були пов’язані з поточною політично конфліктною динамікою. Стосовно програми приватизації моя відповідь така: програма для того і довга, щоб менше залежати від політичної динаміки. Ніхто не заважає будь-якому уряду разом із парламентом скасувати її, замінити новою. Майбутнє мало передбачуване, але краще планувати і змінювати, ніж не планувати зовсім.
— Олександре Йосиповичу, праця, звісно ж, фундаментальна, однак відразу видно, що розробники націлювалися на подолання насамперед поточних труднощів Фонду держмайна і вирівнювання його непростих взаємин з іншими органами виконавчої влади, зокрема з тими, хто уповноважений управляти держмайном. Десяток сторінок присвячено завданням інших, не фондівських структур. Чесно кажучи, не віриться, що міністерства та відомства візьмуть під козирок і відразу почнуть аналізувати стан підприємств, галузей, під проводом Фонду продукувати усілякі підпрограми. Їм що, нічим більше зайнятися?
— Мені дуже пам’ятна перша, 1992 року, програма приватизації в Україні...
— Програма, котру не виконано взагалі.
— До питання про те, виконана ту чи іншу програму чи не виконано, можна підходити по-різному. Відбулася в нас масова приватизація чи ні? Відбулася. Є результати приватизації? Є, і я наважуся стверджувати, що вони позитивні. Більше того, коли і є щось позитивне в динаміці нашої економіки, то воно пов’язане з приватизацією.
Так, реальна практика дуже різнилася від програм. І зокрема з тієї причини, про яку ми говорили, — серйозної конфліктної політичної динаміки. Однак стратегічно процес пішов у тому напрямку, який намічали розробники концепції приватизації 1991 року.
Що стосується нинішньої програми. Ми усвідомлюємо, що приватизація піде не строго за цим документом, хоч би в якому досконалому вигляді він був прийнятий. Однак програма покликана дати імпульс у потрібному напрямку. А кожен конкретний продаж — це життя, на яке ми вплинути не завжди можемо.
— Та все ж, повертаючись до попереднього запитання, — ви справді вірите, виписуючи екзотичні, м’яко кажучи, процедури, що Фонд, міністерства, відомства продукуватимуть у три-, шести-, дев’ятимісячні строки гори довідок, досліджень про діяльність підприємств і галузей і виявляться здатними приймати не якісь вихолощені компромісами, а справді серйозні рішення? Ви думаєте, що це шлях, яким слід іти?
— Звісно, ця програма технологічно складніша за попередні. Ті, як ви пам’ятаєте, були пов’язані з масовою приватизацією, вони мені нагадують програми кавалерійського наскоку: вперед, шаблі наголо, байдуже, що вийде, але давайте швидше заберемо у всіх супротивників приватизації можливість опиратися. Це була правильна стратегія, і вона спрацювала. Так, були дуже великі мінуси, ми їх усвідомлювали, але в цілому, повторюю, стратегія спрацювала.
І тепер, коли йдеться про залишки масової приватизації, технологію спрощено максимально. Якщо хочете, продовжує діяти принцип спущеного курка, коли кулі немає шляху назад. Наприклад, продаж без оголошення ціни для пакетів, на які немає попиту. Це означає, що, заплативши копійку, людина купує пакет на біржі. Адже у нас зависли кілька тисяч різнокаліберних пакетів акцій підприємств групи В, на які з року в рік не знаходять покупця.
Однак для підприємств, чиї пакети ще не виставлялися на продаж, таких процедур не передбачено. Там діятимуть звичайні біржові процедури. Якщо ж підприємство важливе (хоча найважливіші з групи В вже продані), у Фонду є можливість не менш як 50-відсотковий пакет продати на конкурсі. Але це буде радше виняток, аніж правило.
— Та все ж остаточного рішення, що робити з неліквідними акціями, як і раніше, не знайдено. Ще програма приватизації на 2000—2002 роки передбачала їхній стовідсотковий продаж, однак... Не думаю, що навіть аукціон без оголошення ціни дозволить збути чимало з цих пакетів із рук. Що далі? Держава мусить на щось наважитися — або ліквідувати ці непродані акції (що минулою програмою було передбачено, але не здійснено), або віддати пакети безплатно...
— Ви ж розумієте, у програми приватизації декілька авторів, і в кожного — свої ідеї. Деякі були підтримані, деякі — ні. Я, наприклад, прибічник того, щоб у програмі, крім зазначених способів, було передбачено примусову ліквідацію пакетів, на які немає попиту. Але колектив авторів вважав це передчасним...
— Колектив авторів, близьких до Фонду держмайна?
— Не тільки. Тут зіграла свою роль і думка практиків, котрі вважають, що ліквідацію пакетів дуже важко прописати технологічно. Тож на нинішньому етапі вирішено зупинитися на аукціонах без оголошення ціни і подивитися, якою мірою вони спрацюють. Якщо не спрацюють, до цього питання повернемося.
З юридичної точки зору, ліквідувати пакети, що зависли в держвласності, дуже нелегко. Можна запропонувати акціонерним товариствам викуповувати їх, що спричинить іще більшу тяганину. Можна запропонувати АТ знищити ці пакети за своїм рішенням. А коли це акціонерам невигідно? Виникає коло суто правових проблем, заглиблюватися в які зараз ми не наважилися.
— Нині навіть по стратегічних підприємствах видно, що нові власники не хочуть витрачатися на останній 25-відсотковий пакет. Попри те, що Фонд регулярно знижує ціни.
— Ви забуваєте, що ціна жорстко регламентується, і коли люди не купують, виходить, вона не така, як потрібно. А от продаж без оголошення ціни — це спосіб, за якого пакет буде проданий, якщо він хоч комусь потрібний.
— Дуже велику підозру і, чесно кажучи, несприйняття викликають механізми продажу об’єктів групи Г стратегічним інвесторам. Загрозою віє від аукціонів з обмеженою кількістю учасників. А от фраза, що, оголошуючи конкурс, Кабмін може визначати ряд умов, які можуть потім бути змінені... «у ході переговорного процесу», звучить аж надто зворушливо. Як на мене, більш корупційних механізмів в Україні ще не було...
— Отже, торги з обмеженою кількістю учасників. Це процедура, прийнята в усьому світі, коли шукають бажаючих купити, а потім повідомляють, що за сукупністю певних критеріїв (не лише економічних, а й, скажімо, політичних) до торгів допущено стільки-то претендентів. Такі торги призначаються лише щодо дуже важливих підприємств, причому не Фондом держмайна, а урядом.
— Ще краще…
— Але ж там існує певна процедура…
— Проте вона чудово лягає на сьогоднішні умови й полегшує бізнес-групам придбання об’єктів на неконкурентній основі.
— Перш ніж відповідати на ваші запитання, пригадаймо, кому підпорядковані ці підприємства нині. Хто фактично експлуатує їхні фінансові потоки?
Постає питання: якщо в країні існує певна атмосфера корупції, корупційна бюрократія, то що для нас краще — легітимна приватизація чи нелегітимна?
— Краще ніякої.
— Історія не дає нам такого вибору, оскільки нелегітимна приватизація вже відбувається. До речі, приватизаційна програма 1992 року теж була реакцією на дуже потужні нелегітимні приватизаційні процеси.
— Ви пропонуєте їх, як у відомому фільмі, «організувати й очолити»?
— Обов’язково! Моя відповідь — будь-який легітимний процес кращий від нелегітимного.
Проте повернімося до торгів з обмеженою кількістю учасників. Ці процедури стосуються тих комплексів, які дісталися нам у спадок від імперії та обслуговували її світові претензії. Якби наша країна була незалежною, ми такі комплекси не створили б. Питання зводиться до того, яким чином зберегти їх дієздатними. Чому це слід зробити? Якщо, з погляду західного політика, у нас слабкий уряд, і при цьому в країні зберігаються потенційно небезпечні комплекси, то одне з двох — або ми зможемо зробити їхню діяльність передбачуваною з погляду Заходу, або вони постараються, щоб такі комплекси взагалі припинили існування.
Завдяки наявності стратегічно важливих об’єктів ми — неординарна країна. З іншого боку, наявність таких комплексів значно підвищує наші ризики. Якою повинна бути політика щодо них? Відповідь «не приватизувати загалом» — це відповідь іншого уряду, іншої бюрократії, вона можлива тільки в іншій країні. У цьому випадку наші «козирі» економічно деградуватимуть без інвестицій, паралельно приватизуватимуться в тіні, зберігаючи свою непередбачуваність для Заходу.
Змиритися з тим, що розгорнеться спонтанна нелегітимна приватизація? Категорично не згоден! Будь-який формалізований процес більш відкритий і прозорий, ніж неформалізований, і краще контролюється суспільством.
Тож у нинішній програмі однозначно записано, які комплекси йдуть у роботу — ВПК, авіаційний, залізничний, суднобудування тощо. Продумано процедури, пов’язані з держрегулюванням цих галузей і підготовкою до приватизації не пооб’єктно, а саме як комплексів. Звичайно, ніхто поки що не приватизуватиме виробництво боєприпасів і озброєння, але оборонний комплекс — це не тільки боєприпаси й озброєння...
Є у проблеми й інший аспект. Формальний конкурс, процедуру якого розписано крок за кроком, — це недовіра до того, хто продає. Але ж ми знаємо приклади того, що й така процедура не дає стовідсоткового результату з погляду суспільних інтересів. Як, збрехавши, учасник ставав переможцем. Як влада все одно реалізовувала свою політику, але, не маючи інструментарію, впливала фактично нелегально. З іншого боку, в разі невдоволення найвпливовіші гравці мали всі можливості паралізувати продаж у суді, адже політичних цілей влада досягала нелегально. Таким чином ми прийшли практично до паралічу процесу приватизації великих підприємств.
Нас влаштовує таке становище? Повторюю, я прибічник того, щоб кожен суспільно значущий процес було легітимізовано. Це вже саме по собі додає йому прозорості.
— Ну, приміром, ми, згнітивши серце, погодимося з обмеженим колом учасників торгів. Але всі вони повинні бути відомі. Як і вимоги до них.
— А хто сказав, що вони повинні бути невідомі? Процедура така, що уряд вибирає учасників. Він каже, що до купівлі даного підприємства допущені, скажімо, такі й такі троє, котрі відповідають таким і таким вимогам. Далі конкурс проводиться за абсолютно стандартною схемою. Сенс торгів з обмеженою кількістю учасників не в тому, що вони відміняють процедуру конкурсу, а в тому, що вони розширюють повноваження уряду щодо вибору учасників.
— А якщо буде обрано три структури, але афілійовані? Або учасники вступлять у банальну змову й зіграють на зниження ціни?
— За такого роду продажу скрізь передбачено участь Антимонопольного комітету. До речі, при доопрацюванні проекту програми його фахівці додали десяток відповідних посилань. І записано, що коли потенційний покупець не хоче називати реального власника, то його кандидатуру не розглядають…
— Ну, думаю, це не стане перепоною для уряду. Чи багато коштують такі записи, якщо приватизаційні закони порушують у нас часто й густо. Наскільки майбутня програма — указ?
— Хто хоче порушувати, той порушить усе. Але ж ми з вами обговорюємо програму, а не поведінку учасників приватизації...
Сам документ зроблено таким чином, аби те, що робилося таємно й нелегально, могло робитися абсолютно легально. Я твердо переконаний: уряд має право, не пояснюючи причин, відмовити комусь із охочих узяти участь у торгах тільки тому, що він вважає — із погляду українських цілей такий учасник не буде корисним.
— Це жахливо — не пояснювати причин.
— Можливо. Але нещодавно аналогічна ситуація була в Польщі, де учаснику відмовили з геостратегічних міркувань. Ви хочете позбавити український уряд такої можливості? З одного боку, ми не довіряємо нашій владі. Але з іншого — як можна її позбавляти такої необхідної можливості визначати певну політику в царині продажу обмеженої кількості дуже важливих підприємств.
— Гаразд, але тоді депутати повинні записати в законі, що вони дають уряду карт-бланш на такі й такі 20 стратегічних підприємств...
— Двадцять не вийде. У програмі визначено вісім комплексів, які найближчими роками готуватимуться до приватизації. Можливо, додадуть іще чотири. Разом 12. У кожному комплексі — десь зо два десятки надзвичайно важливих підприємств...
— Я думаю, скільки грошей вищий апарат заробить на цій справі.
— У корупційному суспільстві влада заробляє гроші на всьому.
У вас дуже цікаві та правильні запитання. Інтуїтивне бажання кожної нормальної людини в корупційній країні — зробити так, щоб влада їй не заважала. Та люди не розуміють, до чого веде вакуум влади. Найгірша влада краще, ніж її цілковита відсутність. Що таке громадянська війна, африканський міжплемінний геноцид? Це відсутність влади. Різниця між її невисокою ефективністю й повною відсутністю — це різниця між тим, зійшло сонце чи не зійшло.
— Ми зосередилися на обговоренні переважно виконавчої гілки влади, але, повертаючись до проекту програми, я не бачу в ній ролі законодавців. Судячи з досвіду затвердження таких документів, це може стати дуже великою проблемою.
— На жаль, у нас дуже гіркий досвід впливу законодавчого органу на приватизацію. Займаючись приватизацією в Україні вже 12-й рік, мушу сказати, що будь-які технічні зміни ставали об’єктом політичних суперечок. Замість технічних поправок, які слід було вносити в процесі приватизації, депутати не раз взагалі її призупиняли. Тож, на мій погляд, роль законодавчої влади в тому, щоб надати виконавчій можливість працювати. А якщо закон порушується, є контрольна комісія Верховної Ради з питань приватизації.
— Стосовно повноважень, то в програмі, на мій погляд, ви намагаєтеся посилити позиції Фонду держмайна, котрий з багатьох причин не готовий до цього посилення.
— Відповідь на це питання проста. Від самого початку приватизації існували дві течії. Прихильники першої прагнули передати основні повноваження в цьому процесі галузевим міністерствам, прихильники іншої — створити структуру (Фонд) і наділити її максимальними правами. Переміг другий напрямок. Але життя вносить корективи. У новій програмі стосовно масової приватизації Фонд наділяється ще більшими правами і можливостями, стосовно індивідуальної для обмеженої кількості підприємств — він покликаний стимулювати процес, але здійснювати його разом із галузевими міністерствами, зберігаючи функції головного відомства. Можна це назвати посиленням Фонду, а можна — зміцненням кооперації між ним та іншими структурами.
Йдеться про те, що можна називати дбайливою приватизацією щодо двох з половиною сотень підприємств. Кожне з них саме по собі не повинне розглядатися як об’єкт приватизації. Мають розглядатися галузеві комплекси, і власне підготовка їх до приватизації має відбуватися одночасно з реформуванням відповідних регуляторних систем держави. Слід здійснити не лише соціально-економічний, а й політичний аналіз цього комплексу, визначений його вплив на статус України. Зрештою ми ж визнаємо, що зброя (і не тільки зброя) — це не просто товар. При продажу зброї ми завжди маємо на увазі політичні аспекти цієї операції. Чому ж, коли йдеться не про продукцію, а про нерухомість, основні фонди, ми не повинні відкрито говорити: неможливо не враховувати політичні (стратегічні, геополітичні) аспекти продажу.
— Мене непокоїть рішучість авторів програми у визначенні переліку комплексів, що їх слід готувати до приватизації. Ви всерйоз вважаєте, що така потреба вже назріла? Реструктуризувати — можливо, але продавати...Ті ж залізниці можуть бути в державній власності ще 250 років.
— Перелік цих комплексів потрібно розглядати разом із пропозиціями Фонду держмайна стосовно того, що саме залишається в державній власності. Приміром, коли йдеться про залізницю, за державою залишається вся інфраструктура. Вона не підлягає приватизації. Стосовно оборонного комплексу не приватизується, звісно ж, усе виробництво озброєнь і боєприпасів. Зазначу, що в цих комплексах сотні й тисячі підприємств, котрі цілком можуть бути приватизовані стандартними методами масової приватизації.
— У країні створено акціонерні компанії зі стовідсотковим державним капіталом, що через якийсь час зовсім непомітно для публіки перестає бути стовідсотковим. Той самий «Хліб України»: свого часу всі клялися й божилися, що його ніколи не приватизуватимуть, а в одному з варіантів нової програми пропонується 75% акцій продати, причому якось дивно — саморегулівній асоціації товаровиробників.
— Щодо компанії «Хліб України» текст іще в роботі. Думаю, в остаточному варіанті буде інше формулювання.
Я вважаю, що в цих вимогах до приватизації комплексів не повинно бути готових схем, а повинні бути завдання. Впевнений, що підпрограми слід відпрацьовувати за участю громадськості.
Взагалі установка на відкритість пронизує всю програму і навіть процес її розробки. Де ви ще бачили, щоб документи, які відображають етапи підготовки програми, тричі виносилися на суд фахівців і громадськості? Або, приміром, створюється реєстр підприємств держвласності, зокрема тих, що підлягають приватизації. Він буде відкритий для всіх користувачів. Нині ви такої інформації ніде не одержите.
— Реєстр — це, звісно, добре. Але, на мій погляд, рівень відкритості зводиться нанівець дозволом Кабміну продавати підприємства за політичними мотивами і потрібним покупцям. І про це ми вже говорили. Я вважаю, що жоден серйозний інвестор у таку країну не піде. Ми тим самим погіршуємо і без того поганий інвестиційний клімат.
— У всіх країнах так продають...
— Так, але не всі країни лідирують у рейтингах з корупції.
— Не можу собі уявити, що стратегічні підприємства можна продавати по-іншому. Інакше — їх продають точнісінько так само, але нелегально. Це головна відповідь.
— Мені б хотілося обговорити питання про спецпредставника Фонду держмайна в процесі приватизації. Йому видадуть безкозирку, наган і шкіряну куртку?
— Я поясню функцію спецпредставника так, як я її бачу. Гадаю, що цей момент обговорюватиметься на всіх рівнях, і в різних учасників процесу створення програми поки існує різне бачення ролі цього представника.
У моєму розумінні, організація приватизації від самого початку повинна була мати матричний характер. Так, у Фонду є структури, що відповідають за ту або ту функцію — за підготовку, за реструктуризацію, за продаж тощо. Проте не було людей, відповідальних за весь цикл приватизації конкретного підприємства.
— А як щодо представника Фонду держмайна, який очолює конкурсну комісію з продажу того або того об’єкта?
— Комісія відповідає лише за продаж, а реструктуризацію, підготовку виконують інші люди.
Я б не хотів «комісарів» від Кабінету міністрів, президентської адміністрації, хоча такі пропозиції й існують. Тому що це знизить відповідальність Фонду держмайна за весь процес. Спецпредставник відповідає за законність приватизації об’єкта перед головою ФДМ. Що означає — відповідає? Якщо помітив порушення — письмово доповідає про нього голові Фонду. Не доповів — виходить, не виконав своєї функції. Якщо ж доповідь надійшла за адресою, а голова Фонду не відреагував — його провина.
— Тепер про радників у процесі приватизації підприємств групи Г. Наскільки я розумію, радник тепер буде мало не головною особою, і його участь у продажу стратегічних об’єктів суворо обов’язкова?
— Ні, це не так. В останньому варіанті проекту сказано, що Фонд вирішує, чи доцільно залучати радника. Не можна робити його участь у приватизації обов’язковою.
Проте слід розуміти, що коли радником є велика міжнародна фірма, це — міст між покупцем і нами.
— Солідні іноземні радники коштують дуже дорого, грошей, як завжди, немає, і ми, швидше за все, скотимося до радників невідомих, які захочуть на Україні просто заробити.
— Це буде дуже погано. Тому що радник мусить бути відомим.
У нашій розмові ви постійно мені нагадуєте: ось ти ідеалізовану схему мені малюєш, а я знаю, як буде. Звісно, люди сильніші за інструкцію. Будь-яку схему можна обійти. Але коли ми виводимо суперечності на світло, ми легітимізуємо процес. І це краще, ніж аби все це робилося крадькома.
Якось осторонь нашої розмови залишилося дуже важливе питання — про зміни в багатьох законах, що стосуються позаприватизаційного відчуження майна. У чому сенс скандалів, що вибухнули в Україні? Через закони про банкрутство, про заставу, про виконавче провадження держмайно, що часом навіть перебуває в процесі приватизації, відчужується і йде за дуже низькою ціною. Розробники програми постаралися це питання вирішити: якщо ви відчужуєте за одним із згаданих вище законів цілісний майновий комплекс, то робіть це за приватизаційними процедурами, через Фонд держмайна. Проте кредитор одержить не саме майно, а лише гроші від його продажу.
Можна таку схему обминути? Мабуть. Але це складніше.
— Олександре Йосиповичу, а ви думали над тим, якими будуть нові схеми тіньової приватизації?
— А навіщо? Адже я знаю: люди нескінченно творчі, винахідливі. На будь-який захист знайдеться нова зброя.
Мене більше хвилювало те, що приватизація зайшла в глухий кут. Що суперники-покупці взагалі паралізували процес. Оце небезпечно, бо приватизація — вже освоєний нашою економікою чинник зростання.
— У мене все ж виникає відчуття, що наші багато в чому доморослі механізми, виписані в цій програмі, не підносять Україну до рівня міжнародних ринків, солідних фірм-інвесторів. У найкращому разі документ пишеться для вітчизняних покупців, ну, можливо, для російських...
— Ми вже говорили про торги з обмеженою кількістю учасників як про міжнародно прийнятий механізм. А щодо доморослості... Я б сказав, що ваші аргументи про те, що узвичаєні процедури для нас небезпечні через нашу корупційність, є хоч і справедливими, але також доморослими. Отже, доморослі не способи, а наша обстановка.
Відповідь на ваше запитання міститься в одній фразі. Не програма визначає інтерес інвестора, а рівень передбачуваності влади. Це значно ширший комплекс проблем, які, відверто кажучи, пов’язані не так із законодавством, як із тим, чи дотримуються його.
— І останнє запитання, не пов’язане з програмою. Що буде 2003 року: очікувана сума надходжень від приватизації, чи продамо «Укртелеком», обленерго?
— На 2003 рік у мене дуже песимістичний погляд. Нинішня програма виникла як реакція на глухий кут. І я вважаю, що 2003-й — ще не той рік, коли вона повноцінно запрацює. Швидше за все, ситуація 2002-го повториться в 2003-му. Якщо не буде вжито якихось екстраординарних — я маю на увазі політичних — заходів, не пов’язаних із процесом приватизації.