Як на початку цього процесу, так і сьогодні, на етапі його завершення, приватизація сприймається українським суспільством неоднозначно. Широко дискутуються питання її доцільності, обгрунтованості обраних напрямів, пріоритетів та темпів робіт.
Така увага до проблеми обумовлюється тим, що результати приватизації позначаються на різних сферах. Тому значення передачі державного майна приватному власнику слід розглядати в історичному, інституційному, економічному, інноваційному, соціальному, політичному та інших аспектах.
Ефект від приватизації в окремих галузях проявляється у різній за терміном перспективі. Однак якщо неупереджено оцінювати роль і значення цього процесу, то слід зазначити, що в Україні приватизація стала фактично єдиним блоком макроекономічних реформ, які здійснювалися відносно динамічно.
Позитивними політичними підсумками процесу приватизації стали:
— ліквідація державної монополії у багатьох галузях народного господарства, що стало основою формування конкурентної ринкової економіки;
— закладення основ корпоративного сектора економіки та фондового ринку;
— зменшення навантаження на державний бюджет.
Важливо також, що мільйони людей стали акціонерами реформованих у процесі приватизації підприємств, набули досвіду володіння корпоративними правами. Сьогодні можна без перебільшення стверджувати, що в Україні виникла нова формація власників — підприємців, особисті інтереси яких тісно пов’язані з розвитком виробництва, вирішенням соціальних питань, підвищенням добробуту працівників.
За роки приватизації роздержавлено понад 81 тис. об’єктів. До колективної форми власності перейшло понад 60 тис. підприємств, приватними стали майже 23 тис. Зокрема, за 1992—2002 роки було продано понад 67 тис. об’єктів малої приватизації, що створило умови для розвитку конкуренції у сфері торгівлі, обслуговування, у малому бізнесі. Економічний аналіз роботи приватизованих малих підприємств показує, що значна їх кількість має позитивну динаміку обсягів виробництва.
Внаслідок приватизації державного майна створено вагомий недержавний сектор економіки, основу якого становлять більш як 11 тис. відкритих акціонерних товариств. Нині на роздержавлений сектор припадає 34% основних засобів виробництва у вартісному вимірі, а у власності держави (з врахуванням комунального майна) перебувають 53,3%.
Саме розвиток недержавного сектора став тим головним фактором, який зумовив зростання економіки України починаючи з 2000 року. За обсягами виробництва реформовані підприємства переважають підприємства державної та комунальної власності в 2,5 разу.
Розроблений Фондом державного майна України проект закону України «Про Державну програму приватизації на 2003—2008 роки» вже схвалено Кабінетом міністрів та подано на розгляд Верховної Ради. Ним визначаються завдання щодо реалізації стратегії відносин власності на найближчі шість років, у блоці з пакетом змін до чинних законодавчих актів (законів України «Про приватизацію державного майна», «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)», «Про особливості приватизації об’єктів незавершеного будівництва», «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі», «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», «Про виконавче провадження» тощо) з метою приведення їх у відповідність до Програми.
Державна програма приватизації на 2003—2008 роки визначає нові підходи та напрями подальшого вдосконалення процесу приватизації з урахуванням стратегії та ідеології курсу реформування власності на сучасному етапі, виходячи з завдань, які окреслив Президент України у своєму посланні до Верховної Ради України «Європейський вибір» щодо зменшення в наступному десятиріччі питомої ваги державного сектора до оптимального розміру — 8—10% та набутого досвіду приватизації, зокрема підприємств, що займають монопольне становище на загальнодержавному ринку відповідних товарів і послуг або мають важливе значення для економіки та безпеки країни.
Програма враховує досвід попередніх років та проблеми, що накопичилися в процесі реформи державної власності. Деякі з них створили серйозні ризики для національної економіки, зокрема, поширення способів нелегітимної (тіньової) приватизації за позаприватизаційними схемами, непідготовленість систем галузевого державного регулювання підприємств-монополістів, передусім природних монополій, неефективність діючої системи управління державною власністю, відсутність раціональних пропорцій державної і приватної власності тощо.
Для розв’язання зазначених проблем проект Програми приватизації передбачає кардинальну зміну підходів до процесу роздержавлення.
Поставлено нову політичну мету в проведенні економічних перетворень в Україні — завершення приватизації як системи реформаторських заходів перехідного періоду; створення засад для ефективного управління державною власністю в процесі приватизації та набуття і продажу державного майна.
На думку розробників, поставлена мета має, з одного боку, ще раз підтвердити світовій спільноті незмінність нашого курсу на поглиблення ринкових перетворень, а з іншого — шляхом встановлення стабільних правил гри на приватизаційному ринку України сприяти підвищенню інвестиційної привабливості й залученню в економіку серйозних іноземних інвестицій.
Аби забезпечити новий рівень розвитку процесів роздержавлення, Програма передбачає перехід до масштабної приватизації в системних галузях, в тому числі в природних монополіях, які критично впливають на формування структури витрат підприємств й істотно обмежують спроможність економіки країни до зростання; розробку досконаліших механізмів індивідуальної приватизації та приведення у відповідність до нинішніх реалій системи управління тими підприємствами, які залишаються у державній власності.
Основною метою приватизації у 2003—2008 роках має стати підвищення соціально-економічної ефективності виробництва шляхом завершення широкомасштабної приватизації як спеціального соціально-економічного проекту, результатом якого буде створення ефективного приватного та державного секторів економіки, конкурентного середовища як умови для зростання економіки і добробуту населення.
Для досягнення цієї мети необхідно:
— визначити оптимальні обсяги державної власності в галузях економіки, способи і форми управління нею;
— виконати заходи з підготовки до приватизації державних підприємств, які на сьогодні не підлягають приватизації, але які можна і доцільно приватизувати;
— здійснити першочерговий продаж дрібних пакетів акцій та підприємств, що не мають важливого значення для економіки та безпеки держави.
Через реформування відносин власності в виробничому секторі країни вирішується двоєдине завдання. З одного боку, здійснюється приватизація об’єктів державної власності, в результаті чого формується масив недержавної власності, який займає стратегічні позиції і робить необоротним ринкові перетворення в економіці, з іншого — система управління державного сектора адаптується до ринкових умов, за яких, держава виступає рівноправним та ефективним господарюючим суб’єктом на ринку.
Стратегія подальшого реформування державної власності включає синхронізацію процесів приватизації з трансформацією систем державного регулювання монопольних видів діяльності; створення системи управління державною власністю у виробничому секторі національної економіки.
Нова Програма приватизації визначає такі пріоритети:
— забезпечення інноваційного оновлення підприємств;
— залучення до приватизації покупців, котрі мають довгострокові інтереси у розвитку приватизованого об’єкта та відповідають кваліфікаційним вимогам, що встановлюються Фондом держмайна;
— підвищення довіри покупців до процесу приватизації;
— максимальна відкритість та прозорість всіх процедур для суспільства та покупців.
Завданнями наступного періоду є:
— зосередження на індивідуальній приватизації, зокрема підприємств групи Г;
— оптимізація структури державної власності у виробничій сфері;
— досягнення максимальної глибини приватизації об’єктів, які підлягають приватизації відповідно до цієї Програми, та об’єктів, приватизація яких розпочалася ще до набуття цим документом чинності;
— сприяння розвитку фондового ринку шляхом максимально широкого використання продажу акцій ВАТ на організованих ринках торгівлі цінними паперами;
— залучення коштів до державного бюджету для розвитку та структурної перебудови економіки, інноваційного інвестування.
Програмою забезпечується чіткий системний розподіл обов’язків між державними органами виконавчої влади та їх відповідальність за реалізацію та виконання поставлених завдань. Передбачено норми щодо посилення відповідальності органів, уповноважених управляти державним майном, за здійснення заходів із передприватизаційної підготовки об’єктів.
З метою підвищення ліквідності підприємств, які підлягають приватизації, автори Програми наполягають на проведенні їх фінансової реструктуризації — тобто комплексу заходів щодо погашення простроченої заборгованості підприємства перед бюджетом, спрямованого на зміну структури власного капіталу та зобов’язань підприємства з метою його фінансового оздоровлення за рахунок відстрочення платежів, переоформлення короткотермінових кредитів у довготермінові та розробки спеціальної процедури для реструктуризації боргу.
Програмою передбачаються публічні процедури прийняття рішень щодо закріплення пакетів акцій ВАТ у державній власності, що відповідає світовим стандартам. Публічний захист закріплення передбачає розгляд пропозицій органу, уповноваженого управляти державним майном, у порядку, встановленому Кабінетом міністрів України. Рішення про закріплення пакетів приймається урядом на підставі висновків Фонду держмайна.
У державній власності, відповідно до проекту Програми, може закріплюватися лише пакет акцій у розмірі 50 відсотків плюс одна акція: всі менші пакети акцій ВАТ вважатимуться такими, щодо яких прийняте рішення про їх достроковий продаж. Передусім це стосується 25-відсоткових пакетів акцій, закріплених за державою.
Механізми реалізації норм Програми ставлять ринкові заслони тіньовій приватизації, штучному знеціненню державного майна та його відчуженню за позаприватизаційними процедурами, серед яких найбільшого поширення набули розрахунки з кредиторами високоліквідним державним майном.
Особливо слід наголосити, що продаж цілісних майнових комплексів, які підлягають відчуженню на підставі процедур застави, досудової санації, банкрутства тощо, відтепер здійснюватимуть державні органи приватизації із застосуванням способів, передбачених законодавством з питань приватизації.
Аби підвищити конкурентоспроможність підприємств, проект програми передбачає подальше вдосконалення способів та процедур продажу із застосуванням індивідуального підходу до приватизації об’єктів, який дозволяє:
— виявити та врахувати індивідуальні особливості виробничо-технічного та фінансово-майнового стану підприємства, його позиції на внутрішньому та зовнішніх ринках, місце в ланцюжку створення вартості, кон’юнктуру ринків його продажу на всіх етапах і в усіх процедурах приватизації;
— обирати спосіб приватизації (чи комбінацію способів), який максимально сприятиме ефективному функціонуванню підприємства у післяприватизаційний період;
— шляхом встановлення для відповідних кваліфікаційних вимог залучити до приватизації покупців, які спроможні забезпечити розвиток підприємства, його конкурентоспроможність на відповідному ринку.
Задля розширення кола потенційних покупців та досягнення компромісу в процесі доопрацювання Програми із проекту виключено поняття «промисловий інвестор».
Новою Програмою встановлюється чіткий взаємозв’язок між приналежністю підприємства до відповідної групи (його значимістю) та способом приватизації.
Особливу увагу в документі приділено класифікації та способам приватизації об’єктів групи Г, тобто найбільших і найважливіших вітчизняних підприємств. Способи та порядок приватизації таких об’єктів націлені на підвищення ефективності індивідуальної приватизації, запобігання ризикам під час продажу, прискорення процесу, економію часу та витрат при реалізації державного майна.
До пакетів акцій, які становлять менше 50 відсотків статутного фонду ВАТ та є на сьогодні неліквідними (неодноразово пропонувалися до продажу але від покупців не надійшло жодної заявки), буде застосовано достроковий продаж за спрощеним методом, а саме: із зниженням ціни лота або без оголошення ціни, за якого початкова ціна продажу оголошується покупцем.
Продаж пакетів акцій, що забезпечують контроль інвестора над підприємством-монополістом та підприємством, яке має важливе значення для економіки держави (контрольний пакет), передбачається здійснювати на конкурсах, відкритих торгах, а також на торгах з обмеженою участю без визначення інвестиційних зобов’язань. Такий індивідуальний підхід дасть змогу зупинити вал судових позовів, який нині гальмує приватизацію.
Продаж акцій може здійснюватися із залученням на конкурсних засадах радників. Необхідність їх участі визначатиметься у кожному конкретному випадку, враховуючи наявність фінансових ресурсів. Відповідно до Програми, радником є юридична особа (або об’єднання юридичних осіб), яка за договором з Фондом держмайна бере на себе зобов’язання щодо надання за відповідну плату послуг з підготовки об’єкта до приватизації, пошуку потенційних покупців та організації продажу пакета акцій. Відбір радників здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом міністрів.
Індивідуальний підхід до приватизації об’єктів групи Г передбачає удосконалення роботи з потенційними покупцями, фінансовий аналіз підприємств, реструктуризацію, використання особливих інструментів при проведенні торгів. Ідеться, зокрема, про застосування нового способу продажу — торгів з обмеженою участю претендентів. Фонд держмайна запрошує до участі в таких торгах потенційних покупців, які відповідають не тільки кваліфікаційним вимогам, але й додатковим умовам. При відборі учасників торгів ФДМ використовуватиме всі важелі для отримання інформації щодо платоспроможності потенційних покупців, їхньої сумлінності та реальних намірів. При цьому список покупців підлягає обов’язковому погодженню з Кабінетом міністрів України.
Торги з обмеженою участю передбачено тільки щодо унікальних підприємств, при продажу яких ризик є неприпустимим. Такий механізм застосовується і багатьма східноєвропейськими країнами.
Спосіб продажу об’єктів групи Г на торгах з обмеженою участю забезпечує недопущення несумлінних покупців до процесу приватизації найбільш привабливих підприємств, унеможливлює тіньову приватизацію, забезпечує захист інтересів держави у процесі роздержавлення, дає змогу продати об’єкт покупцю, який має безспірні стратегічні переваги перед іншими претендентами і спроможний посилити конкурентні позиції підприємства.
Продаж невеликих пакетів (до 25% включно) здійснюватиметься на організаційно оформлених ринках цінних паперів та на аукціонах без оголошення ціни.
Законопроектом передбачається допродаж акцій підприємств груп Б та В, які залишилися непроданими, на біржах, а у разі, коли й цей механізм не спрацьовує, невеликі пакети реалізовуватимуть через аукціон за методом зниження ціни лоту та без оголошення ціни.
Задля посилення впливу приватизації на інвестиційно-інноваційний розвиток національної економіки та запобігання можливим негативним наслідкам при переході до приватизації суб’єктів природних монополій і підприємств секторів, що мають особливе значення для економіки та безпеки держави, стратегія приватизаційного процесу передбачає вихід на продаж особливо важливих народногосподарських комплексів через затвердження Кабінетом міністрів України підпрограм їх ринкової трансформації.
Процедура підготовки комплексів до ринкової трансформації і приватизації здійснюватиметься за окремими підпрограмами, які визначають особливості приватизації державних підприємств та продажу акцій ВАТ кожного конкретного комплексу.
Програма визначає жорсткі вимоги до розробки восьми підпрограм особливо важливих народногосподарських комплексів: оборонного, авіабудівного, вугледобувного, залізничного, суднобудівного, електроенергетичного, нафтогазового, а також ДАК «Хліб України».
У кожній підпрограмі мають визначатися:
1) цілі, пріоритети та принципи проведення ринкової трансформації та приватизації підприємств галузі (сектора), в яких відображаються цілі та завдання ринкової трансформації та інноваційно-інвестиційного розвитку;
2) межі державної власності: об’єкти, що не підлягають приватизації, казенні підприємства, контрольні пакети акцій, що закріплюються у державній власності;
3) завдання за роками і групами об’єктів щодо обсягів приватизації державного майна, яке перебуває в управлінні відповідного державного органу (органів), на період 2004—2008 років;
4) завдання щодо передприватизаційної підготовки підприємств комплексу відповідно до Програми;
5) заходи щодо залучення покупців, специфічні кваліфікаційні вимоги до покупців;
6) специфічні умови індивідуальної приватизації об’єктів групи Г, які забезпечують збереження після приватизації їх значущих властивостей з точки зору загальнодержавного інтересу;
7) пропозиції щодо продажу консолідованих пакетів акцій технологічних комплексів, що включають групу підприємств (окремих структурних підрозділів), орієнтованих на створення конкурентоспроможного кінцевого продукту;
8) джерела покриття фінансових зобов’язань підприємств, зокрема перед працівниками (колишніми працівниками);
9) специфічні умови надання державної допомоги, розподілу державних замовлень;
10) особливості участі у приватизації різних груп покупців;
11) прогноз надходження коштів від приватизації та напрями їх використання, включаючи інноваційне оновлення підприємств комплексу.
Крім того, для кожної галузі враховуючи специфіку, встановлюються окремі особливі вимоги.
Розробку підпрограм здійснюватимуть міжвідомчі робочі групи, до складу яких входитимуть представники відповідних міністерств та відомств. Рішення щодо затвердження підпрограм ухвалюватиме Кабінет міністрів України.
Контроль за приватизацією найпривабливіших підприємств здійснюватиме спеціальний представник Фонду державного майна, який наділяється відповідними повноваженнями щодо контролю за процедурами приватизації таких об’єктів. Надані повноваження дозволять відслідковувати порушення чинного законодавства, ситуації, які гальмують або перешкоджають процесу приватизації, з метою своєчасного реагування та вирішення проблем.
Державною програмою приватизації на 2003—2008 роки передбачено норми щодо врахування особливостей продажу певних груп об’єктів. Ідеться, зокрема, про підприємства агропромислового комплексу, об’єкти, що належать до сфери управління Міністерства оборони, об’єкти, розташовані у зоні гарантованого добровільного відселення з території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок чорнобильської катастрофи, особливо небезпечні підприємства, діяльність яких пов’язана з використанням надр, містоутворюючі підприємства.
У проекті Програми приділено також увагу приватизації галузевих науково-дослідних інститутів, збереженню їх наукового потенціалу; юридично закріплюються їх взаємозв’язки з виробництвом. Роздержавлення зазначених установ здійснюватиметься з урахуванням їх ролі в обслуговуванні сектора та відповідних підприємств.
Земельні відносини в процесі приватизації регулюються відповідним розділом Програми. Підприємства, які до початку процесу приватизації мають у постійному користуванні земельні ділянки, після завершення процедури продажу оформлюють у встановленому законом порядку право власності або право оренди цих ділянок.
На сучасному етапі реформування власності Державна програма приватизації є новаторським документом, що визначає її велику політичну та державну вагу. Результати реалізації намічених завдань багато в чому визначатимуть майбутнє України на наступне десятиріччя. Без жодних перебільшень можна сказати, що цей документ є головною складовою довгострокової економічної стратегії держави.