Державні закупівлі у світі - це в середньому 10-15% ВВП країни. Відповідно, уряди намагаються максимально ефективно спрямувати гроші платників податків на стимулювання власного економічного розвитку, зайнятості та максимально обмежити відтік коштів в економіку інших країн.
У результаті використання інструменту державних закупівель для досягнення цілей власного економічного розвитку в світі динамічно прогресує політика протекціонізму в цій сфері.
Так, від часу, коли почалася глобальна фінансово-економічна криза (IV квартал 2008 р.), за оцінками Global Trade Alert, 11 країн світу запровадили
22 нові заходи, які передбачають локалізацію при здійсненні держзакупівель.
У 47 країнах світу з найбільшими економіками (США, ЄС, інші країни ОЕСР, Китай, Індія, Індонезія, Тайвань, Аргентина) під вимоги до локалізації підпадає близько 6% державних закупівель, що оцінюються у понад 423 млрд дол. США. Щонайменше 10 млрд дол. США імпорту щорічно обмежується вимогами до локалізації в державних закупівлях цих країн.
Згідно з даними всесвітньої бази даних таблиць "затрати-випуск", на сьогодні показник "проникнення" імпорту в сектор державних закупівель є дуже низьким і в середньому становить 5,5%. Іншими словами - ці ринки фактично закриті для вільної міжнародної конкуренції.
На превеликий жаль, в українській практиці державні закупівлі відбуваються здебільшого хаотично і волатильно. Через відсутність пріоритизованих і стратегічних планів використання інструменту державних закупівель для стимулювання економічного розвитку і зайнятості, а також через використання переважно цінового критерію оцінювання тендерних пропозицій (99%!) рівень проникнення імпорту в сектор державних закупівель України сягає 38%. Годі й говорити, що це істотно перевищує аналогічні показники інших країн.
Ці факти принципово відрізняють українську політику у сфері державних закупівель у загальносвітовому вимірі. Адже в умовах хронічного дефіциту платіжного балансу, скорочення виробництва та зниження рівня зайнятості інструмент державних закупівель має бути спрямований саме на стимулювання зайнятості та виробництва в рамках національної економіки.
У цьому контексті особливу увагу привертає нашуміла парламентська ініціатива "Купуй українське, плати українцям". Вона передбачає встановлення на законодавчому рівні багатофакторної моделі оцінювання тендерних пропозицій у рамках державних закупівель. Зокрема, в законопроекті пропонується ціновий критерій (питома вага якого залишається 70%) доповнити такими критеріями, як якість, тривалість виробничого й споживчого циклів, умови оплати тощо.
З погляду формування промислової політики національної економіки принципово важливим аспектом цієї законодавчої ініціативи є запровадження обов'язкового критерію локалізації при оцінюванні тендерних пропозицій.
Так, згідно з положенням законопроекту, підтвердження рівня локалізації до 20%, зокрема наявність у тендерній пропозиції місцевих ресурсів, у тому числі засобів виробництва, робочої сили та матеріалів для виготовлення товарів, дозволить виробникам отримати преференцію до 25% у ціновій конкуренції з імпортованою продукцією.
У практичному аспекті підтвердження критерію локалізації не є новелою, адже для вітчизняних виробників це було і є обов'язковою передумовою для цілей експорту. Особливо це стосується використання митно-тарифних преференцій у рамках угод про вільну торгівлю, зокрема з ЄС. Угодами про вільну торгівлю передбачається надання митних переваг лише для товарів походженням (тобто видобутих, вироблених або достатньою мірою оброблених) з країни - сторони угоди.
Наприклад, на експорт товарів до ЄС діє ввізне мито на певний товар умовно 50%. Але в рамках ЗВТ з Україною мито на цей товар становить 0%. Для того щоб скористатися цією перевагою, експортер повинен довести, що країною походження його товару є Україна, через отримання сертифіката EUR-1. Процедура визначення країни походження регламентована і передбачає певний алгоритм отримання такого сертифіката.
Аналогічна процедура підтвердження локалізації передбачається і для нового формату державних закупівель, що продовжуватиме функціонувати на наявній електронній платформі державних закупівель. Звичайно, для зручності будуть запропоновані й додаткові сервіси. Зокрема, ми ініціювали пропозицію інтегрувати систему Prozorro з Єдиним державним порталом адміністративних послуг, що забезпечить можливість подачі тендерних пропозицій он-лайн через "Особистий кабінет", у рамках якого вся необхідна інформація про учасника та його тендерну пропозицію буде підтягуватись автоматично.
Проте перша в історії незалежної України спроба сформувати політику державних закупівель через призму промислового розвитку викликала надзвичайно гостру дискусію. Насправді суперечка вже вийшла далеко за рамки обговорення положень законопроекту і трансформується в дискусію світогляду щодо подальшої долі держави, економіки та суспільства.
Водночас найбільш гострими питаннями дискусії залишаються боротьба з корупцією, міжнародні зобов'язання і роль держави, а точніше - "рука ринку".
За визначенням усесвітньо відомого економіста Е.Райнерта, така дискусія є характерною ознакою бідної і зовнішньо залежної держави, яка й надалі, найімовірніше, біднішатиме.
Водночас навіть наявність такої дискусії - це вже позитив, бо вона справді пробуджує від ілюзій і сну, а також ідентифікує справжні мотиви державних діячів, які завели країну в глухий кут.
Вихід з цієї ситуації, звичайно є. Він, згідно з рекомендацією Е.Райнерта, полягає в необхідності гіперпроактивних дій з боку держави, в основі яких національний економічний прагматизм. Принципово важливо, що до таких дій мають спонукати не поради іноземних суб'єктів, а приклади їхньої успішної економічної політики за часів переходу до нового рівня розвитку.
Щодо політики успішних країн у сфері публічних закупівель зазначимо, що вона ґрунтується на детальному аналізі виробничих можливостей і споживчих потреб. В обов'язковому порядку формуються середньо- і довгострокові плани державних закупівель, що корелюються з необхідністю оновлення основних фондів комунальних господарств, розвитку інфраструктури і транспорту, енергомодернізації та інноваційного розвитку, а також стимулювання розвитку депресивних регіонів або секторів економіки.
Прагматизм використання інструменту державних закупівель у промисловій політиці полягає також у максимальному залученні місцевих людських та матеріально-технічних ресурсів для реалізації державного замовлення. Так, надаючи перевагу місцевим виробникам, держава зберігає баланс у циркуляції грошей:
- по-перше, гроші залишаються в межах країни. Частина коштів (у середньому 20%) повертається в бюджет у результаті сплати підприємством ПДВ за контрактом. Плюс 20% повертається до бюджету при виплаті заробітної плати співробітникам підприємства;
- по-друге, через формування попиту з боку держави відбувається стимулювання виробництва та зайнятості населення. Наприклад, класичним споживачем продукції машинобудування (вагони, трамваї, тролейбуси тощо) є держава. Відповідно, наявність таких підприємств має зобов'язувати державу розміщувати замовлення на власних підприємствах. Інакше постає питання в доцільності існування таких підприємств.
Природно, що формування попиту на кінцеву продукцію "підтягує" суміжні галузі виробництва, транспорт та інші, а через купівельну спроможність населення формується попит на іншу продукцію, стимулюючи виробництво у відповідних секторах економіки.
У результаті поєднання зазначених чинників формується мультиплікативний ефект, що в цілому має позитивний вплив на розвиток економіки. Детальніше про це далі.
При імпорті кошти йдуть з країни назавжди. В українському кейсі це дещо більше, ніж просто відтік фінансових ресурсів за кордон. Оскільки ми не емітент валют міжнародних розрахунків (долар, євро та ін.), і в нас від'ємне торговельне сальдо, то для оплати контрактів за імпортом ми маємо йти на валютні запозичення, а це також додаткові витрати - в середньому 5% річних. Відповідно, держава програє двічі. І це лише на першому етапі. На другому і третьому - можуть з'являтися додаткові труднощі й перевитрати.
Наприклад, польський виробник трамваїв, якому наша держава спрямувала кілька мільярдів гривень, свого часу продав ці трамваї РФ на умовах локалізації. У практичному аспекті це означає наявність окремих складових у кінцевій продукції цієї країни. Але у зв'язку із запровадженням санкцій проти РФ цей контракт розірвали і згодом трамваї продали в Україну. У цьому контексті виникає запитання: як бути в разі виникнення потреби, наприклад, замінити скло, вироблене на Уральському склозаводі?
Вітчизняна практика налічує багато аналогічних випадків, але цих фактів не беруть до уваги при формуванні промислової політки.
Багато противників підтримки вітчизняного виробника обґрунтовують свою позицію низькою якістю та високою ціною. Аргумент слушний, тому роль держави має полягати не лише у формуванні попиту та забезпеченні занятості, а й у встановленні критеріїв ефективності, які можуть бути досягнуті лише через удосконалення виробничих процесів та підвищення якості продукції безпосередньо у процесі виробництва.
Яскравим прикладом є досвід Кореї, коли через державне замовлення формувався попит на продукцію вітчизняного виробництва. На першому етапі було саме так - продукція була низької якості й значно дорожчою за іноземні аналоги. Але через формування попиту з боку держави, у поєднанні з іншими інструментами державного партнерства, як-от індустріальні парки, експортно-кредитне агентство тощо, світ побачив першу продукцію корейського походження, яка впевнено заходила у відповідні ніші міжнародних ринків. Багато з нас були свідками експансії на нашому ринку імпортних магнітофонів "Інтернаціонал" корейського походження. Це було близько 20 років тому. Нині корейські бренди, наприклад LG, займають передові позиції на світових ринках високотехнологічної продукції.
Загальнонаціонального успіху Корея досягла завдяки визначальній ролі держави у статусі партнера, замовника, адвоката і лобіста вітчизняного виробника.
Аналогічна ситуація була і в Туреччині, де, завдяки ефективній державній політиці, ВВП за останні 15 років зріс з 200 до 860 млрд дол. США. Показово те, що політика національного економічного прагматизму й націоналізму дозволила Турецькій Республіці в 2013 році повернути МВФ останні запозичення, і на сьогодні вона вже самостійно виступає впевненим міжнародним інвестором і донором технічної допомоги.
Світовий досвід має багато інших прикладів успішного державно-приватного партнерства, що безумовно мають бути адаптовані й імплементовані в Україні. Зрозуміло, що зміна правил проведення державних закупівель є лише елементом розвитку промислової політики України. Але він є визначальним для еволюційного переходу до нової ланки формування національного економічного прагматизму.
У рамках системи GlobalTradeAnalysisProject встановлено, що запровадження в Україні критерію локалізації на рівні 20% при здійсненні державних закупівель забезпечить скорочення імпорту на 4,4 відсоткового пункту (в. п.). Відповідне зростання попиту з боку держави на продукцію вітчизняного виробництва забезпечить підвищення обсягів виробництва промислової продукції в Україні на 3,0 в. п., зокрема хімічної продукції - на 1,2 в. п., машин і обладнання - на 1,8 в. п., електричного устаткування - на 2,7 в. п., різної готової продукції - на 5,1 в. п.
Мультиплікативний ефект промислового розвитку в результаті взаємодії між секторами товарів і послуг вітчизняної економіки дозволить прискорити темпи зростання ВВП України на 1,1 в. п. і скоротити рівень безробіття на 0,4 в. п.
Очевидно, що стимулювання промислового розвитку через інструмент державних закупівель має також супроводжуватися й іншими заходами з боку держави, серед яких на сьогодні найбільш актуальними є перегляд тарифних розкладів України в рамах СОТ, спрощення процедур торгівлі, забезпечення податкових преференцій для індустріальних парків, спрощення умов приєднання до інженерних мереж, невідкладний запуск експортно-кредитного агентства, створення мережі торгових представництв України за кордоном тощо.
У цьому контексті важливо наголосити на необхідності узгоджувати державні заходи економічного розвитку з іноземними партнерами. Безумовно, це має відбуватись у прозорий та аргументований спосіб. Інакше такі заходи можуть класифікувати як дискримінаційні або субсидиційні. Але це - питання економічної дипломатії.
Стосовно ініціативи запровадження цінових преференцій у державних закупівлях слід наголосити, що це є заходом створення сприятливих передумов, які не передбачають надання адресної державної допомоги, тобто в межах категорії так званої зеленої скрині. При цьому цей захід запроваджується в умовах загострення дефіциту платіжного балансу та за надзвичайних обставин у міжнародних відносинах, як-от тимчасова анексія Криму й АТО на Сході України, що зумовлює дисбаланс у структурі й динаміці економічного розвитку.
Проте офіційні джерела чомусь не приділяють належної уваги цим обставинам, намагаючись дотриматися загальних правил міжнародної торгівлі попри очевидні збитки й загрози національній безпеці крани. Як відомо, головною метою членства в міжнародних економічних організаціях та торговельних угод є створення сприятливих передумов для економічного розвитку. Відповідно, у разі виникнення загроз чи дисбалансу економічного розвитку окремого члена міжнародної організації або угоди передбачено можливість запровадження державами заходів для стабілізації ситуації.
Так, згідно з положеннями системи Угод СОТ такі заходи підпадають під винятки з загальних правил, а саме: стаття ІІІ.8.(а) "Національний режим щодо внутрішнього оподаткування та регулювання" ГАТТ; стаття ХХІ.(b),(iii) "Винятки з міркувань безпеки" ГАТТ; стаття ХІІІ "Недискримінаційне застосування кількісних обмежень" ГАТТ; стаття V "Країни, що розвиваються" Угоди СОТ про державні закупівлі; Домовленість про положення Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1994 року щодо платіжного балансу. Зазначені заходи також підпадають під дію статті 36 "Загальні винятки" економічної частий Угоди про асоціацію між Україною і ЄС.