6 лютого 2007 року запропонований народними депутатами з БЮТ Юлією Тимошенко та Олександром Турчиновим Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про трубопровідний транспорт» (про підприємства магістрального трубопровідного транспорту) отримав у сесійному залі Верховної Ради підтримку 430 народних обранців із 439 зареєстрованих у залі. Просто з жару підготовлені Ю.Тимошенко й О.Турчиновим поправки до закону про трубопровідний транспорт, ухвалений ще 1996 року, наберуть сили після опублікування нового тексту зазначеного закону.
І хоча дехто розцінив цей вчинок Ю.Тимошенко, як піар-акцію опозиції, проте незаперечними залишаються два факти. Перший: нехай і з шумом, але Ю.Тимошенко домоглася певних результатів у протистоянні спробам «прихватизувати» українську газотранспортну систему (ГТС) і НАК «Нафтогаз України», як то кажуть, хоч тушкою, хоч опудалом. Друге: хоч і зі скрипом, але антикризова коаліція парламенту підтримала зазначений законопроект представників опозиції, а отже, відхреститися від нього і діяти всупереч йому нинішня влада вже не зможе собі дозволити так відверто, як дотепер і як, можливо, їй хотілося б надалі.
А те, що невдоволення, а точніше, роздратування регіоналів досить велике, підтверджується двома такими заявами. Лідер Партії регіонів прем’єр Віктор Янукович назвав прийняття поправок до Закону «Про трубопровідний транспорт» політичною грою. «У нас є всі закони, вони давно прийняті, і нічого він (прийнятий закон. — Ред.) не дав», — вважає В.Янукович. Він з якогось дива раптом повідомив, що під час переговорів із Москвою ніколи не обговорювалося питання про діючу газотранспортну систему України. Та невже?
Перший віце-прем’єр Микола Азаров, коментуючи закон «про трубу», навіть не приховував свого роздратування: «Політики-аутсайдери, які опинилися не при справах, здійняли в Україні галас навколо цього питання. Народ лякають тим, що в обмін за видобуток газу на російській території Україна продасть свою газотранспортну систему Росії. Але вони чомусь не нагнітають пристрастей навколо розробки Україною родовищ у Лівії або в Туркменистані, хоча для поставок цих енергоресурсів немає транспортних потужностей. При цьому ніхто не думає про проблеми комунальної сфери та промисловості, які не витримають ринкових цін на російський газ, що перевищують для Європи 300 дол. за 1000 кубометрів. Участь України в розробці російських родовищ дасть можливість отримувати дешевший російський газ за вже існуючими трубопроводами».
Ваші слова, Миколо Яновичу, та Богу б у вуха. Це щодо участі українських підприємств у розробці російських родовищ і особливо про можливість отримати дешевий російський газ. Чи не самообман це? Чи ви не слухаєте заяв «Газпрому» і уряду РФ? А що стосується цін на газ, непідйомних для України, то чи не турбота це передусім уряду України, котрий ви і представляєте?
Крім того, Микола Янович упевнений, що «жоден уряд ніколи й нікому не продасть у власність українську ГТС. Йдеться про спільне управління ГТС в обмін на вигідні умови з її реконструкції, тоді як нині гроші на це дають українські платники податків». Залишається нагадати, що й у «РосУкрЕнерго», і в «Укргаз-Енерго» половина акцій належить «українській стороні». Але чомусь на практиці управляють усім у цих компаніях зовсім не представники України... Це до слова про спільне управління.
Однак повернімося до предмета нашої розмови. Точніше, до його найближчої передісторії.
Коли під час прес-конференції президента Росії Володимира Путіна для російських і іноземних журналістів 1 лютого його запитали про те, чи зацікавлена РФ і досі в українській газотранспортній системі і створенні газотранспортного консорціуму, він відповів: «Що стосується газотранспортного консорціуму, то ми не проти, якщо українська сторона повернеться до цієї теми. Ми знаємо, що експерти уряду і президентських структур працюють зараз над цим і шукають найоптимальніший для наших українських партнерів підхід до реалізації цієї ідеї. Не хочу вас інтригувати, але пропозиція наших українських друзів, як це часто буває, має революційний характер. Ми повинні подумати, але інтерес є».
Також президент РФ повідомив, що мова «йде про об’єднання активів. І наші українські партнери хотіли б не тільки створити газотранспортний консорціум, а й хотіли б мати можливість ввійти у видобувні активи на території Російської Федерації. Ми цього, як правило, не робимо. Але якщо ми пішли на це в вибудовуванні відносин із нашими європейськими партнерами, скажімо, з німецькою компанією BASF, зараз, гадаю, до кінця вирішимо із «Еоном», ми в принципі домовилися про це з італійською компанією «ЕНІ», чому ж нам з українцями цього не зробити? Треба лише зрозуміти, в якому обсязі, куди претендують на вхід наші українські партнери, в які видобувні активи, що наші компанії отримають. Але ця справа і це питання мають бути вирішені на корпоративному, експертному рівні. З точки зору держави жодних перешкод до реалізації подібних ідей не буде».
Власне, після цих дуже відвертих заяв президента РФ В.Путіна Ю.Тимошенко й ініціювала 6 лютого 2007-го прийняття поправок до Закону України «Про трубопровідний транспорт» від 1996 року. Наскільки вони були доречними з юридичної точки зору (хоч би як до них ставилися політики) і що з цього випливає, «Дзеркало тижня» спробувало розібратися разом з Олександром МАЛИНОВСЬКИМ, адвокатом, юристом-міжнародником. Ми поставили кілька запитань і з допомогою пана адвоката спробували на них відповісти.
1. Для початку ми вирішили з’ясувати, чи всі можливі законодавчі лазівки для відчуження або передачі української газотранспортної системи України перекрито поправками, внесеними 6 лютого до Закону України «Про трубопровідний транспорт» від 1996 року?
І от що з’ясувалося. Чинна редакція закону про трубопровідний транспорт (мається на увазі редакція до прийняття змін, ініційованих Ю.Тимошенко 6 лютого цього року, які ще не набрали сили) містить у статті 7 норму, відповідно до якої «приватизація, а також зміна власності державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту забороняється».
Якщо аналізувати цю норму об’єктивно, то слід звернути увагу на таке.
Перше. Дія даної норми поширюється лише на державні підприємства магістрального трубопровідного транспорту (далі — «держпідприємства МТТ»). Водночас законодавство України не містить визначення терміна «державне підприємство магістрального трубопровідного транспорту». Така юридична невизначеність не дозволяє з упевненістю дати позитивну відповідь на запитання про те, чи поширюється ця норма на НАК «Нафтогаз України», у користуванні якої перебуває ГТС України. Адже «Нафтогаз» є не державним підприємством, а акціонерним товариством, а законодавство України чітко розмежовує ці організаційно-правові форми господарської діяльності.
Друге. Стаття 7 закону забороняє проводити приватизацію і змінювати форму власності держпідприємств МТТ. Інакше кажучи, забороняється продаж держпідприємств МТТ, а також передбачається, що ці підприємства можуть перебувати лише у власності держави, а інші особи — юридичні або фізичні — не можуть ними володіти або ставати їхнім учасником.
Водночас у зазначеній нормі не міститься прямої заборони на відчуження майна держпідприємств МТТ. Тобто теоретично можливим є варіант «вимивання» такого майна без проведення приватизації або зміни власності відповідних держпідприємств, тобто формально без порушення статті 7 закону. Класична схема, яку неодноразово застосовували щодо інших державних підприємств, полягала в залученні кредитів під заставу майна державних підприємств, яке згодом відчужували в зв’язку з невиконанням боргових зобов’язань.
Третє. Стаття 7 не забороняє проводити реорганізацію держпідприємств МТТ. Інакше кажучи, таке держпідприємство могло бути перетворене на акціонерне товариство, єдиним акціонером якого залишалася б держава. Зміни форми власності в цьому разі не відбулося б, тобто положення статті 7 не були б порушені. Однак така реорганізація «виводила б» відповідне держпідприємство з-під сфери дії статті 7, котра, як уже згадувалося, поширюється лише на державні підприємства. Тобто відповідна реорганізація сама по собі не призвела б до змін у формі власності чи складі учасників зазначених підприємств, проте зробила б юридично можливими такі зміни надалі.
Четверте. Стаття 7 забороняє лише приватизацію майна і зміну структури власності підприємств, які експлуатують магістральні трубопроводи. Проте існують цілком легальні і законодавчо допустимі варіанти отримання контролю над магістральними трубопроводами без зміни їхньої форми власності. Зокрема, одним із таких варіантів є концесія. Концесія — це в тому числі надання суб’єкту господарської діяльності на платній і тимчасовій основі права на управління (експлуатацію) об’єкта права державної власності. При цьому слід зазначити, що відповідно до статті 3 Закону України «Про концесію» у концесію можуть передаватися об’єкти права державної власності, що використовуються для транспортування і розподілу природного газу. Крім цього, законодавство України не містить чіткої норми про те, що експлуатація магістральних трубопроводів може здійснюватися лише суб’єктами господарювання, які перебувають виключно у власності держави. Все це робить законним і можливим передачу магістральних газопроводів у довгострокове (від 10 до 50 років) управління зацікавленим суб’єктам господарювання.
Таким чином, слід визнати, що чинна редакція Закону України «Про трубопровідний транспорт» від 1996 року містить ряд прогалин, які потенційно і гіпотетично можуть бути використані для відчуження або передачі ГТС України (на практиці реалізація такого сценарію викликала б чималі труднощі). Законодавчі зміни, прийняті 6 лютого цього року, мінімізують можливість реалізації подібного сценарію, зокрема, створюють додаткові юридичні перешкоди для цього (однак про побічні наслідки таких змін буде сказано нижче).
Водночас хотілося б зазначити, що жоден закон не є абсолютно досконалим. Рано чи пізно «обхідні шляхи» можуть бути знайдені або штучно створені. Також у даному разі величезне значення має не лише формальний зміст юридичної норми, а й її практичне тлумачення і застосування конкретними людьми, уповноваженими приймати рішення щодо ГТС України.
З іншого боку, не можна не зазначити: питання, що стосуються подальшої долі ГТС України, лежать не лише в юридичній, а й у політичній площині. Більше того, ці питання досі є відкритими в українсько-російських відносинах. Так, публічний і офіційний початок обговорення питання про створення консорціуму з управління та розвитку ГТС України було покладено заявою президентів РФ і України про стратегічне співробітництво в газовій сфері від 9 червня 2002 року.
Надалі цю політичну заяву було трансформовано в юридичні документи — українсько-російські угоди про стратегічне співробітництво в газовій сфері від 07.10.2002 р. і про заходи для забезпечення стратегічного співробітництва в газовій сфері від 18.08.2004 р. При цьому президент РФ оцінив зазначену угоду від 07.10.2002 р. як «дуже важливий крок [щодо створення газотранспортного консорціуму], але юридично далеко не остаточне рішення».
Натомість один із представників «Газпрому» на прес-конференції 7 червня 2005 року, коментуючи угоду від 18.08.2004 р., заявив буквально таке: «Якщо подивитися початкову ідею (тобто угоду. — А.Є.), яку було підписано президентами України, Росії і канцлером Німеччини, то йшлося про управління всією газотранспортною системою України. Але, на жаль, через ряд причин ми поки не підійшли до цієї теми впритул».
Таким чином, рано чи пізно Україні та її політичному керівництву доведеться прийняти остаточне рішення з цього питання, довести його до відома російської сторони і проявити послідовність у практичній реалізації прийнятого рішення.
Інакше кажучи, для відстоювання національних інтересів України в питаннях, що стосуються ГТС, необхідно використовувати весь інструментарій — як юридичний, так і політичний. В іншому разі важко буде забезпечити ефективний захист своїх інтересів.
2. Ми спробували з’ясувати: чи не допущено якихось принципових юридичних чи іншого роду помилок, неточностей у зв’язку з тим, що поправки до цього закону (оформлені теж у вигляді закону) готувалися в нагальному порядку, після заяви В.Путіна 1 лютого 2007 року?
І от що з’ясувалося. Те, в який спосіб готувалися й еволюціонували зміни до закону, прийняті 6 лютого, можна простежити за редакцією двох відповідних законопроектів, поданих до Верховної Ради 2 і 5 лютого, а також за редакцією, яка є в стенограмі засідання Верховної Ради від 6 лютого. Всі ці редакції різняться одна від одної. Не виключено, що остаточну редакцію також буде якимось чином змінено або відкориговано. Аналіз еволюції редакційних змін дає змогу зробити висновок про прагнення законодавця максимально обмежити можливості зміни існуючого статус-кво стосовно юридичного статусу і форми власності ГТС України.
Звісно ж, гранично стислий час на підготовку відповідних змін збільшує ризик юридичних чи іншого роду помилок і неточностей.
Зокрема, однією з основних вад є те, що, як видається (і це видно з пояснювальної записки до запропонованих законопроектів), не було проведено аналізу впливу запропонованих змін на господарську діяльність «Нафтогазу» і його дочірніх компаній. Водночас ціною створення додаткових юридичних гарантій збереження статус-кво стосовно ГТС України є істотні обмеження, які накладаються на здійснення «Нафтогазом» господарської діяльності. Чи є така ціна адекватною для досягнення поставленої мети?
Насамперед варто було б оцінити обсяг негативних для НАК «Нафтогаз України» наслідків реалізації запропонованих законодавчих змін і передбачити відповідні компенсаторні механізми, зокрема на рівні державного бюджету. Наприклад, заборона на укладання договорів застави майна (до якого належить не тільки ГТС, а й, наприклад, права на одержання виручки за комерційними контрактами, що є досить поширеною у світі практикою) фактично позбавляє «Нафтогаз» права на укладання комерційних кредитних договорів. З яких джерел у цьому разі компанія дістане кошти, наприклад, на реалізацію інвестиційних проектів, зокрема з модернізації та реконструкції ГТС? Теоретично залишається можливість залучення коштів під гарантії уряду України або одержання кредиту з державного бюджету. Проте чи готовий уряд до таких заходів і чи існує юридичний механізм для їх здійснення? Запитання швидше риторичне...
Якщо ж узяти для аналізу текст змін, що міститься в стенограмі засідання Верховної Ради від 6 лютого, то можна позначити такі потенційно проблемні питання.
«Реорганізація, злиття, приєднання, поділ, виділ, перетворення державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту, а також їх приватизація забороняється.
Відчуження майна державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту, передача його з балансу на баланс, у концесію, оренду, лізинг, заставу, управління, передача до статутного фонду інших юридичних осіб майна та акцій таких підприємств, вчинення інших правочинів, що можуть призвести до відчуження майна та акцій цих підприємств, а також майна та акцій НАК «Нафтогаз України», дочірніх та заснованих ним підприємств та газосховищ забороняється, за винятком, якщо результатом таких дій є створення державних підприємств із 100-відсотковою державною власністю України».
«Щодо державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту, НАК «Нафтогаз України», дочірніх та заснованих ним підприємств не може бути порушено справу про банкрутство».
а) у першій пропозиції йдеться про заборону на приватизацію і реорганізацію держпідприємств МТТ. Водночас відсутнє визначення терміна «держпідприємство МТТ». А те, що далі по тексту змін цей термін використовується в порядку перерахування разом із терміном «Нафтогаз», означає, що НАК «Нафтогаз України» не може розглядатися як держпідприємство МТТ. Тобто після набрання чинності змін з’являться підстави вважати, що заборона на приватизацію й реорганізацію не поширюватиметься на «Нафтогаз». Напевно, доцільніше було б відмовитися від терміна «держпідприємство МТТ» і використовувати замість нього термін «суб’єкти господарювання, у користуванні яких перебувають магістральні трубопроводи»;
б) у другій пропозиції встановлюється заборона на відчуження майна держпідприємств МТТ, «Нафтогазу», дочірніх і заснованих ним підприємств, а також заборона на передачу контролю над таким майном. При цьому, як відомо з публікацій у пресі, «Нафтогаз» бере участь у низці спільних підприємств за кордоном з метою реалізації інвестиційних проектів (зокрема, у сфері розподілу продукції). У цьому разі виникає питання про застосування до таких підприємств встановлюваної заборони на відчуження майна або принаймні про те, чи означає ця заборона те, що представники «Нафтогазу» у таких спільних підприємствах — під загрозою притягнення їх до відповідальності в Україні — не зможуть підтримувати прийняті спільним підприємством рішення про відчуження майна. Щоб уникнути сумнівів, у цьому разі варто було б чітко зазначити, що йдеться про підприємства, створені відповідно до законодавства України;
в) у другій пропозиції також установлюється заборона на «укладання угод, які можуть призвести до відчуження майна й акцій» держпідприємств МТТ, НАК «Нафтогаз України», дочірніх і заснованих ним підприємств. Це формулювання є дуже широким й охоплює значну кількість цивільно-правових угод, що може ускладнити ведення господарської діяльності. У цьому випадку можна було б спробувати чітко визначити, стосовно якої категорії майна встановлюється заборона на відчуження (це має бути майно стратегічного характеру, а не столи й стільці).
Цікаво зазначити і те, що під дію заборон, які установлюються змінами до закону, підпадає також ЗАТ «Укргаз-Енерго», яке є дочірнім підприємством «Нафтогазу» (у значенні статті 126 Господарського кодексу України) і було засноване НАК «Нафтогаз України».
Загалом же можна зробити висновок про те, що автори змін до Закону України «Про трубопровідний транспорт» намагалися обмежити передачу власності й контролю над ГТС України, визначивши перелік обмежень на вчинення цивільно-правових угод, поєднаних із ризиком такої передачі. Проте вада цього підходу полягає в складності досягнення повноти переліку відповідних обмежень і наявності побічних наслідків.
У зв’язку з цим можна було б розглянути можливість застосування трохи іншого підходу, який базується на статті 43 Господарського кодексу України. Пункт 1 зазначеної статті передбачає, що підприємці мають право без обмежень самостійно здійснювати підприємницьку діяльність, не заборонену законом. Виходячи з цього, можна було б запровадити законодавчу норму про можливість здійснення підприємницької діяльності, пов’язаної з експлуатацією магістральних газопроводів, тільки суб’єктами господарювання, єдиним учасником яких є держава Україна, або їх 100-відсотковими дочірніми компаніями. У цьому разі всі інші суб’єкти втратили б право на експлуатацію ГТС України.
3. Ми спробували «розшифрувати» основні визначення, що містяться в поправках до Закону «Про трубопровідний транспорт», а також пояснити, що з них випливає.
Для розшифрування кожного з визначень потрібно чимало часу. Щоб його зекономити й уникнути зайвої юридизації, хоча б тезово зазначимо такі наслідки набрання чинності змін до закону:
а) реорганізація і приватизація держпідприємств МТТ забороняється. Це означає, що зазначені підприємства мають зберігатися у власності держави й юридично можуть існувати тільки у формі державних підприємств (а не у формі, наприклад, акціонерного товариства з акціонером-державою);
б) забороняється відчуження майна та акцій держпідприємств МТТ, «Нафтогазу», дочірніх і заснованих ним підприємств, а також установлюється заборона на передачу такого майна й акцій під контроль (у користування та володіння) інших осіб. З цією метою змінами до закону встановлюється заборона на здійснення цивільно-правових угод, які можуть призвести до відчуження таких майна й акцій із державної власності (застава, внесення до статутного фонду) або до втрати над ними контролю з боку держави за формального їхнього збереження в держвласності (концесія, оренда, лізинг, передача в управління). У разі ж укладення зазначених цивільно-правових угод вони вважатимуться незначними з моменту їхнього укладення і не породжуватимуть правових наслідків;
в) держпідприємства МТТ, «Нафтогаз», дочірні та засновані ним підприємства не зможуть бути примусово ліквідовані у разі їхньої фінансової неспроможності, а їхні кредитори не зможуть стягнути з них борги в примусовому (судовому) порядку. Встановлюється заборона на прийняття судом до провадження заяв про порушення справи про банкрутство зазначених підприємств.
4. Тепер подивимося на висновки Головного юридичного управління апарату Верховної Ради, що супроводжують проект внесених поправок до закону «про трубу».
На думку О.Малиновського, висновки Головного юридичного управління апарату Верховної Ради загалом є досить зваженими та обгрунтованими (хоча заключна аргументація пункту 3 зазначених висновків видається спірною і викликає низку запитань).
Зокрема, привертає увагу висновок про те, що чинна редакція статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» забезпечує лише «певні» гарантії збереження в державній власності підприємств МТТ і не виключається можливість «подальшого удосконалення цих норм». Таким чином, фактично визнається існування юридичних «прогалин» у зазначеній статті 7.
З іншого боку, у висновках Головного юридичного управління апарату Верховної Ради справедливо зазначено недоліки запропонованих 5 лютого змін до Закону України «Про трубопровідний транспорт», а також необхідність їхнього усунення.
5. У прийнятому 6 лютого законі йдеться, що він набирає сили з моменту опублікування, а Кабмін у місячний термін має привести у відповідність із цим законом свої нормативно-правові акти; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів, які суперечать цьому закону.
У зв’язку з цим цікаво знати: із юридичної точки зору, чи обов’язково буде переглянуто угоду (і статутні документи) уже створеного ТОВ «Міжнародний газотранспортний консорціум з управління та розвитку української ГТС». Засновниками є «Газпром» і «Нафтогаз України» (50:50). Консорціум, як казав будучи ще главою НАКу Ю.Бойко, створений для будівництва нових газопровідних потужностей, таких, як газопровід Богородчани—Ужгород. І саме цими потужностями нібито має згодом управляти консорціум. Яка нині його перспектива? Чи у світлі нового закону цей консорціум уже нелегітимний?
Створення Міжнародного консорціуму з управління та розвитку газотранспортної системи України (далі — «Консорціум») передбачається українсько-російською міжурядовою угодою про стратегічне співробітництво в газовій сфері від 7 жовтня 2002 року. У статті 3 зазначеної угоди передбачені можливі сфери діяльності Консорціуму, серед яких — економічно обгрунтоване використання та експлуатація магістральних потужностей ГТС і підземних сховищ газу України. На виконання зазначеної угоди 23 січня 2003 року в Шевченківській районній у місті Києві адміністрації було зареєстровано ТОВ «Міжнародний консорціум з управління та розвитку ГТС України».
Реалізація ж Консорціумом проекту з будівництва та подальшої експлуатації газопроводу Богородчани—Ужгород — як одного з можливих, але не основного напряму діяльності — передбачена українсько-російською міжурядовою угодою про заходи щодо забезпечення стратегічного співробітництва в газовій сфері від 18 серпня 2004 року. Привертає увагу такий момент: відповідно до зазначеної угоди Російська Федерація взяла на себе зобов’язання надати додаткові обсяги газу для транзиту газопроводом Богородчани—Ужгород — від 5 млрд. кубометрів у 2005 році до 19 млрд. у 2010-му, а також забезпечити підписання через ВАТ «Газпром» необхідних контрактів, які гарантують приймання додаткових обсягів газу з зазначеного газопроводу. Підхід російської сторони до виконання даного зобов’язання являє приклад того, яким чином російська сторона забезпечуватиме виконання іншого взятого на себе зобов’язання — з економічно обгрунтованого використання та експлуатації ГТС України, у разі отримання останньої у своє управління.
Що стосується впливу змін, прийнятих 6 лютого, на функціонування Консорціуму, то можна зазначити таке.
Вступ у силу змін до Закону України «Про трубопровідний транспорт» не призведе до нелегітимності чи ліквідації Консорціуму як юридичної особи, створеної відповідно до законодавства України.
Якщо ж Консорціум реалізує зрештою проект будівництва газопроводу Богородчани—Ужгород, цей газопровід стане приватною власністю Консорціуму, а не державною власністю України (що підтверджується також статтею 4 міжурядової угоди від 18 серпня 2004 року).
Водночас Консорціум є дочірнім підприємством «Нафтогазу» (у значенні статті 126 Господарського кодексу України) і заснований НАК «Нафтогаз України». Отже, на нього поширюватимуться обмеження, встановлювані змінами до Закону України «Про трубопровідний транспорт» щодо відчуження майна.
Для відповіді на запитання про необхідність внесення змін у статутні документи Консорціуму (у разі вступу в силу змін до Закону України «Про трубопровідний транспорт») потрібний попередній аналіз згаданих статутних документів. Проте вже нині можна сказати про те, що господарські товариства України (одним із яких є Консорціум) зобов’язані здійснювати свою діяльність відповідно до законодавства України (наприклад, стаття 5.3 Господарського кодексу). Це означає, що статутні документи Консорціуму в частині, що суперечить законодавству України, не підлягають застосуванню незалежно від того, внесені до них зміни з метою усунення відповідного протиріччя чи ні.
6. І останнє. Подивимося, яка практика (юридична, законодавча) участі іноземних компаній у розробці родовищ нафти й газу на території РФ? Чи тільки на умовах угоди про розподіл продукції? Які, як правило, ці умови? І чи може реально, наприклад, НАК «Нафтогаз України» виконати ці умови? Адже відомо, що «Газпром» прагне залишити за собою якщо не контрольний пакет у спільних проектах, то якомога більший, а також має можливість повного контролю з допомогою доступу (а точніше — недоступу) до газотранспортних ресурсів.
Повернімося до заяви Володимира Путіна 1 лютого на прес-конференції і подивимося уважніше на ту його частину, в якій йдеться про можливість участі українських компаній (мається на увазі насамперед НАК «Нафтогаз України», тобто її дочірні газовидобувні компанії та підрозділи). В.Путін запевняє, що жодних перешкод до такої участі українців немає, як їх немає і з іншими, вищезгаданими ним компаніями. Щодо BASF, «Еон» і «ЕНІ» — ще не час обговорювати деталі. Наразі повіримо на слово російському президенту, що з доступом цих компаній до активів у видобувних підприємствах проблем немає. Зате є проблеми в багатьох інших. Хто набагато раніше прийшов на російський ринок видобутку вуглеводневої сировини.
Найяскравіші приклади — перипетії учасників проектів «Сахалін-1» і «Сахалін-2». Але про все по порядку.
Відповідно до законодавства Росії, розробка нафтогазових родовищ може здійснюватися в одній з двох форм: або в рамках ліцензійного режиму (шляхом отримання відповідної ліцензії на підставі федерального закону «Про надра»), або шляхом укладання угод про розподіл продукції (УРП). У принципі, подібний підхід із наявністю двох форм участі в розробці нафтогазових родовищ характерний і для ряду інших держав (у тому числі й України). Проте іноземні інвестори традиційно віддають перевагу укладанню УРП, оскільки в цьому разі отримують більше можливостей для захисту своїх прав. Так, ліцензія в односторонньому адміністративному порядку видається державою і може бути нею ж і відкликана, а інвестор може звернутися по захист своїх прав лише в суд держави, яка позбавила його ліцензії. На відміну від цього, УРП є цивільно-правовим договором, який істотно обмежує можливість його розірвання в односторонньому порядку з боку держави і містить положення про вирішення спорів у незалежному арбітражі.
Наскільки відомо, у Росії відсутня практика участі іноземних компаній в освоєнні нафтогазових родовищ на основі отриманої ліцензії. Практику ж укладання іноземними компаніями УРП складно назвати поширеною, оскільки в Росії реалізуються усього три проекти угод з розподілу продукції — «Сахалін-1», «Сахалін-2» і «Хар’яга».
Згідно із законодавством РФ у рамках УРП не можуть розроблятися родовища, які в сумі переважають 30% сумарного обсягу всіх родовищ Росії. Родовища, стосовно яких може укладатися УРП, включаються до спеціального списку. Практика УРП почала впроваджуватися в Росії 1995 року, коли уряд РФ боровся за свою платоспроможність, а російська економіка потребувала іноземних інвестицій. Сьогодні ж за нинішніх світових цін на нафту та газ, фінансових можливостей у Росії дедалі частіше лунає думка про те, що УРП стає для Росії рудиментарним інструментом, вигідніше розробляти родовище власними силами. Одночасно з цим усі три проекти УРП, здійснювані в Росії, зіткнулися зі значними труднощами в їхній подальшій реалізації: російська сторона висуває претензії до іноземних інвесторів про неналежне виконання ними своїх зобов’язань.
Слід також звернути увагу на ініціативу Міністерства природних ресурсів Росії про ухвалення нового федерального закону «про надра» із положенням про те, що всі родовища із запасами понад 50 млрд. кубометрів газу належать до стратегічних. Фактично це означає, що іноземні компанії не матимуть права самостійно розробляти газові родовища в Росії.
Механізм УРП загалом означає, що інвестор отримує від держави виключні права на родовища і здійснює інвестиції в їхню розвідку, розробку та подальшу експлуатацію. Як правило, розмір інвестицій погоджується з державою. Після початку промислового видобутку вуглеводнів інвестор відшкодовує понесені ним витрати, а потім усі прибуткові вуглеводні розподіляються між інвестором і державою в узгодженій пропорції.
Щодо того, чи зможе реально НАК «Нафтогаз України» виконати умови УРП, слід зазначити, що на сьогодні «Нафтогаз» бере участь у кількох проектах із УРП у країнах Близького Сходу і має відповідний досвід. Можливість же реалізації «Нафтогазом» проекту з УРП у Росії залежатиме від характеристик відповідного родовища, обсягу необхідних інвестиційних коштів, а також умов відшкодування понесених витрат і розподілу прибуткової продукції.
Це що стосується законодавства про надрокористування та практики його застосування в РФ кількома словами. Але окрім іншого, усі без винятку власники газових ресурсів у РФ (а це і нафтовидобувні компанії, для яких природний газ — попутний продукт видобутку, і недержавні або, як вони себе називають, незалежні газовидобувні компанії) стикаються з проблемою доступу до транспортних ресурсів. «Газпром» прямо не забороняє доступ до магістральних газопроводів. Але коли справа доходить до практичної реалізації цієї «незаборони», виявляється, що в трубі «Газпрому» немає місця для газу, який належить іншим видобувним компаніям. От і доводиться усім їм продавати свій газ «Газпрому», що називається, «на свердловині». Така реальна практика в РФ.
Тож мало отримати ліцензію, вкласти кошти й розвідати і облаштувати родовище. Ви спробуйте в буквальному значенні зі своїм товаром потрапити в трубу...