«Чимало справ вважалися неможливими, поки вони не виявилися здійсненими...», — резонно зазначив багато століть тому давньоримський мислитель Гай Пліній Секунд. Жаль, що старого Плінія сьогодні немає з нами: мудреця щиро потішили б вітчизняні майстри мистецтва можливого, для яких, схоже, неможливого мало. У якій ще країні всенародно нелюбимий політик спроможний отримати на президентських виборах усенародний вотум довіри? Чи багато у світовій практиці випадків, коли найуспішніший прем’єр у новітній історії держави виявлявся єдиним керівником уряду, знятим через «профнепридатність»? Чи є в історії парламентаризму приклади формування коаліцій не на основі спільності мети або близькості політичних інтересів, а на підставі банального наказу? Ну, а прийняття Конституції за одну ніч — і геть унікальне явище, напевно достойне Книги рекордів Гіннесса...
«Змін!», — вимагають наші вожді
Коли в лютому 2001 року проект закону «Про внесення змін і доповнень у Конституцію України» опинився в стінах Верховної Ради, у його щасливу долю важко було повірити. Неможливо було уявити, що ідея розширення повноважень парламенту (за рахунок відповідного звуження повноважень Президента) оволодіє широкими депутатськими масами. Візьмемо на себе сміливість припустити, що в реалізацію свого задуму тоді не вірили й самі натхненники нововведень. Поява цього документа сприймалася не стільки як вивірена законотворча ініціатива, скільки як чергова акція противників режиму. В умовах щонайгострішої політичної кризи прізвища авторів документа (Головатий, Матвієнко, Мороз, Симоненко, Філенко et cetera) були залізобетонною гарантією того, що більшість народних обранців законопроекту не підтримає. Будь-які розмови про можливий перегляд політичних повноважень прибічники Президента відкидали як невчасні. Крім того, процедура коригування Основного Закону вимагала обов’язкового висновку Конституційного суду, в якого були вагомі підстави не поспішати.
Проте всього через рік внесення поправок у текст статуту державного життя не здавалося такою безнадійною справою. Лідери всіх без винятку провідних партій і блоків, які брали участь у парламентській кампанії-2002, відкрито заявили про необхідність модернізації Конституції. Причому лише представники блоку «За єдину Україну» категорично виступили за подальше розширення повноважень Президента. Решта авторитетних учасників парламентської гонки вбачали сенс у зміцненні позицій або Верховної Ради, або уряду, чи й обох політичних інститутів.
Підсумки виборів у ВР дали підстави вважати, що найближчим часом «політичну біблію» можуть перекроїти. Ціла низка подій цей здогад підтверджувала. У травні нинішнього року призабутий документ «оприбуткований» сектором реєстрації законопроектів Верховної Ради. Залишалося лише дочекатися висновку Конституційного суду. Цікаво, що ще на початку літа позитивного «вердикту» КС не очікували навіть затяті оптимісти. Підставою для такого скепсису були, зокрема, листи, надіслані Президентом і Кабінетом міністрів на адресу органу конституційної юрисдикції. Глава держави брався стверджувати, що запропоновані правки не відповідають 157-й статті Конституції. (Для нетямущих пояснимо: вона забороняє вносити в Основний Закон зміни, які можуть обмежити права й свободи громадян.) А в посланні представників уряду зазначалося, що запланований переділ сфер впливу гілок влади здатний розбалансувати механізм рівноваги між ними.
Проте в серпні сталося мало ким очікуване. У своєму зверненні Леонід Кучма заявив про необхідність переходу до парламентсько-президентської форми правління. Найзапекліший і наймогутніший противник цієї схеми політичного устрою закликав законодавців здійснити те, чому сам стільки часу відчайдушно перешкоджав.
Після цього багатостраждальному законопроекту «Про внесення змін і доповнень у Конституцію України» дали «зелену вулицю». Судді КС на диво оперативно з’ясували, що більшість положень аналізованого документа відповідає духові й букві регламенту державного життя. По суті, претензії виникли лише до однієї «рацпропозиції». Парламентським комітетам відмовили у праві контролювати процес виконання законів органами державної влади та самоврядування. Решту запропонованих нововведень Конституційний суд благословив. З таким висновком не погодився лише голова КС Віктор Скомороха. На його особливій точці зору ми зупинимося трохи згодом.
Що в імені твоєму?
Перш ніж обговорити, що саме пропонується змінити в Конституції, спробуємо розібратися в характері майбутніх змін. Багато хто поквапився назвати цей законопроект спробою змінити форму політичного устрою з президентської на парламентську. На наш погляд, таке твердження не зовсім правильне. По-перше, навіть якщо запропоновані корективи набудуть законної сили, український Президент однак залишиться більш значущою фігурою, ніж це передбачено «канонічною» парламентською моделлю. По-друге, така схема правління, як правило, передбачає пропорційну виборчу систему. А чи приймуть її — ще не відомо. В аналізованому проекті про це немає жодного слова, та й не може бути: таке питання має регулювати не Конституція, а відповідний закон. Хоча, виходячи з логіки документа, можна стверджувати, що запровадження «пропорціоналки» передбачається. Та про це — нижче.
А поки що — трохи теорії. Нагадаємо, що політологія розрізняє дві класичні форми республіканського правління — парламентську і президентську. Перша модель будується за принципом «сильний парламент — слабкий президент» і передбачає жорстке «зчеплення» вищого законодавчого і центрального виконавчого органів. Характерними прикладами парламентської республіки є, приміром, Німеччина, Італія, Ізраїль. Функції президента (до речі, у деяких державах парламентського типу немає такої посади) зведені до мінімуму, хоча він і є номінальним главою держави. Його роль полягає у виконанні функцій вінценосця в конституційній монархії: він приймає вірчі грамоти від послів, підписує нагородні листи і т.д. і т.п. Хоча трапляються винятки: скажімо, у тій-таки Німеччині президент має право розпуску бундестагу. Фактичним лідером у парламентській республіці є прем’єр, який безпосередньо керує виконавчою владою. При цьому домінуюче місце в системі розподілу сфер впливу влади належить парламенту. Вищий законодавчий орган формує кабінет із представників партії (коаліції), яка перемогла на виборах. Лідер політичної сили, яка має найбільше представництво в парламенті, «приречений» стати прем’єром. Уряд відповідальний перед парламентом, а не перед президентом. У деяких країнах і в окремих випадках останній має право вето, яким, як правило, ніколи не користується.
«Канонічна» президентська республіка будується за принципово іншою схемою і передбачає наявність як сильного президента, так і сильних законодавчих зборів. Класичним прикладом такої моделі є Сполучені Штати, де скрупульозно розмежовані повноваження гілок влади й вибудувана жорстка система «перехресного контролю», взаємної залежності та взаємної відповідальності. У республіках такого типу президент обирається всенародно й на фіксований термін, є не тільки главою держави, а й главою виконавчої влади, має право вето і право розпуску парламенту. У свою чергу, законотворців «озброюють» правом подолання вето й правом дострокового припинення повноважень глави держави через механізм імпічменту.
«Хрестоматійних» парламентських і президентських республік у світі не дуже багато. Бурхливі геополітичні процеси другої половини ХХ століття викликали появу так званих змішаних форм. Найбільш дивним дітищем незліченних «мутацій» є так звана суперпрезидентська республіка. Це утворення з певною натяжкою можна назвати одемократичненою версією диктатури. В умовах «супера» президент, як правило, і буквально, і номінально є главою виконавчої влади. Якщо посаду прем’єра і передбачено, то його функції досить умовні. У суперпрезидентських республіках глава держави нерідко має право накладати фактично неподоланне вето, а також має змогу продовжувати термін своїх повноважень. Крім того, суперпрезиденти практично невразливі для парламенту — механізм імпічменту найчастіше є не більше ніж декорацією.
Вотчиною суперпрезидентських республік вважається Латинська Америка. Більшість держав цього регіону намагалися скопіювати американську модель державного устрою, проте місцева специфіка підкоригувала процес. Та вже в 90-х роках у деяких суперпрезидентських республіках (зокрема, у Бразилії, Аргентині, Венесуелі, Перу) було зроблено кроки у бік збалансованішого розподілу сфер впливу влади. На думку багатьох політологів-міжнародників, під категорію суперпрезидентська республіка підпадають і деякі країни, утворені після розпаду СРСР, зокрема держави Середньої Азії. До речі, щось схоже на «супер» могло б виникнути й в Україні, якби 1996 року парламент піддався тискові з боку Леоніда Кучми і врахував усі його побажання до тексту нового Основного Закону. Та Верховна Рада вистояла, і Конституція закріпила розподіл сфер впливу за змішаною ознакою.
Змішаних систем у світі багато. Вони (як і в президентських республіках) передбачають наявність сильного президента і сильного парламенту. Проте, на відміну від президентської (тим паче від суперпрезидентської республіки), глава такої держави не має абсолютних повноважень у сфері виконавчої влади. Змішані країни можна дуже умовно поділити на дві основні групи — парламентсько-президентські та президентсько-парламентські.
У першому випадку багато важелів впливу на виконавчу владу перебуває в руках парламенту, хоча й президент залишається дуже впливовою постаттю. Як правило, при такій схемі і президент (хоча й меншою мірою), і парламент впливають на формування уряду. Та при цьому глава держави найчастіше не має права звільняти міністрів, а кабінет міністрів і прем’єр (який представляє парламентську коаліцію, що перемогла) відповідають не перед главою держави, а перед законодавцями. До змішаних республік, де і президент, і парламент є рівновеликими політичними гравцями, належать, приміром, Польща, Франція і Фінляндія.
У президентсько-парламентських республіках домінуюча роль у сфері виконавчої влади належить главам держави, які при цьому не є керівниками урядів. При такому типі політичного устрою президент, як правило, призначає і зміщує членів уряду. Заодно прем’єр має користуватися підтримкою законодавчих зборів. Передбачається також відповідальність прем’єра і перед президентом, і перед парламентом: глава держави може відправити главу Кабінету у відставку, а законодавчий орган — висловити керівникові Кабінету недовіру. Таким чином, Україна — приклад саме президентсько-парламентської республіки.
Настільки докладний екскурс у порівняльну політологію необхідний для того, аби точніше усвідомити формат змін, виписаних законопроектом «Про внесення змін і доповнень у Конституцію», запропонований опозицією ще на початку 2001 року і нещодавно «завізований» Конституційним судом. Точніше буде сказати, що передбачається не так конституційна реформа, як конституційна модернізація. Оскільки йдеться про перехід не до іншої системи, а лише до іншої форми змішаної моделі, про суттєву ревізію існуючої схеми розподілу владних повноважень. Що, напевно, виправдано: «чистий» парламентаризм безболісно приживається, як правило, там, де демократичні інститути формувалися століттями.
Чимало європейських держав у різний час пройшли цей шлях. Фінляндія, Франція, Португалія, Польща, Румунія, Хорватія намагалися (з урахуванням історичних і ментальних особливостей) «скласти» механізм державного управління з найнадійніших «деталей» — парламентських і президентських.
Покермував? Дай іншому!
Повторимо: законопроект, який отримав добро Конституційного суду, передбачає збереження за президентом статусу впливового політичного гравця. Та при цьому він виявиться менш впливовим, ніж парламент. І, природно, менш впливовим, ніж є сьогодні. Якщо запропоновані законопроектом зміни буде втілено в життя, Україна перейде до більш європейської моделі змішаного політичного устрою.
Для початку автори пропонують узаконити поняття більшості у Верховній Раді і передбачити принципи її формування, а також гарантії її існування. Так, 81-шу статтю Конституції пропонується доповнити «дисциплінарною нормою», яку вже давно обговорюють. Ідеться про те, що вихід депутата-«списочника» з відповідної фракції означатиме автоматичну втрату мандата. Гарант Конституції вбачає в цьому обмеження прав і свобод громадян, тлумачі Конституції з ним не погодилися.
Відповідно до пропозиції авторів закону, парламентська більшість формуватиметься на базі партії (блоку партій), що перемогла на виборах, або на базі об’єднання політичних сил, які створили коаліцію після завершення кампанії. Права меншості пропонується відрегулювати в законі про регламент, при цьому в Конституції рекомендують обумовити право «меншовиків» керувати трьома стратегічними комітетами — з питань бюджету, регламенту і свободи слова. Більшості ж Основний Закон гарантує право прямої й особистої участі у формуванні уряду. Отже, саме на «більшовиків» буде покладено відповідальність за дії центрального органу виконавчої влади.
Пропонується істотно розширити повноваження всієї Верховної Ради. Передбачено, що згода парламенту буде потрібна президентові не лише для призначення, а й для звільнення прем’єра. Більше того: «добро» вищого законодавчого органу буде обов’язковою умовою при затвердженні всього персонального складу уряду. Та й це ще не все: лише після отримання «санкції» депутатського корпусу глава держави зможе змінювати голів Служби безпеки та Держкомкордону, а уряд — «оновлювати» керівництво Державної митної служби і Державної податкової адміністрації. Крім того, парламент зможе отримати додаткові важелі впливу на ще одне силове відомство — Генеральну прокуратуру. Досі Верховну Раду зобов’язували давати згоду на призначення першої особи ГПУ, наділяючи при цьому правом висловлювати їй недовіру. А ось автори законопроекту пропонують іншу, привабливішу для народних обранців схему: і призначатиме головного прокурора республіки, і зніматиме його з роботи парламент. Причому якщо в першому випадку передбачене подання президента, то вже відправляти генпрокурора «на заслужений відпочинок» зможуть самостійно.
Посилення впливу законодавців на виконавчу владу — одна з головних характеристик запланованих конституційних нововведень. Передбачено, що Кабінет міністрів буде відповідальний саме перед Верховною Радою, а не перед президентом, як було досі. Саме перед новими законодавчими зборами, а не перед новообраним главою держави уряд має складати свої повноваження. У свою чергу, КМ також набере в політичній вазі: досить сказати, що саме Кабмін призначатиме і звільнятиме глав місцевих державних адміністрацій.
Проте найцікавішим видається новий формат взаємин між президентом та парламентом. Зокрема депутатам пропонується засвоїти нову методику «захисту» ухвалених ними законів. Нагадаємо, що, за існуючими конституційними правилами, президент зобов’язаний протягом п’ятнадцяти днів розглянути кожен новий закон і чи підписати його, чи повернути для повторного розгляду, забезпечивши відповідними зауваженнями. Відповідно до букви 94-ї статті Конституції, якщо глава держави в зазначений термін не накладає вето на закон, той «вважається схваленим президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». Проте гарант Конституції дозволяв собі цю норму Основного Закону ігнорувати і тривалий час зовсім «не помічав» деяких нормативних документів, не підписуючи й не накладаючи на них вето. «Хрещені батьки» конституційних нововведень пропонують такій хибній практиці покласти край назавжди: відтепер, якщо президент не підпише закон протягом п’ятнадцяти днів, це за нього зробить спікер парламенту. Передбачається також пом’якшення «правила вето»: відповідно до чинної Конституції, для подолання президентського вето потрібно 300 депутатських голосів, а відповідно до нової редакції їх знадобиться лише 250. Знижено й іншу «планку»: якщо нині для усунення глави держави з посади в порядку імпічменту потрібна добра воля 3/4 депутатського корпусу, то в майбутньому (якщо зміни ухвалять) для звільнення президента з посади потрібна буде згода 2/3 народних обранців.
Особливо зупинимося на розширенні повноважень голови Верховної Ради (якого у разі втілення ідей у життя язик не повернеться назвати просто спікером). Його статус підвищується істотно, і не лише за рахунок делегування права підписувати закони. «Свіжа редакція» передбачає, що саме на парламентського лідера (а не на прем’єра, як було досі) буде покладено виконання обов’язків президента, якщо той з якихось причин муситиме передчасно відійти від справ.
Дав слово — дотримуйся
«У чому сумніваєшся, того не роби!» — закликав Гай Пліній Секунд. Несподівана для багатьох еволюція поглядів Президента змусила багатьох засумніватися в тому, що сквапне коригування Конституції таке вже й необхідне. Ситуація змінилася з точністю до навпаки. Відразу після полум’яного серпневого спічу Леоніда Кучми різномасті «єдуни» (котрі ще вчора заявляли про необхідність посилення повноважень глави держави) стали пристрасними поборниками парламентсько-президентського устрою. Тим часом давні прибічники цієї схеми (зокрема й безпосередні автори законопроекту) стали куди обережнішими в коментарях і висловлюваннях.
Для чого Президенту це? Чіткої відповіді на таке запитання немає, і поки всі, що сумніваються, не визначаться з якоюсь однією більш-менш правдоподібною версією, розводитися про перспективи законопроекту безглуздо. «З усіх живих істот лише людина не знає, що для неї воістину корисне», — журився Гай Пліній Секунд. Яка конкретна політична сила матиме максимум користі з оновленого проекту Конституції? Для початку коротко резюмуємо описане вище.
Почнемо з глави держави. Президенту істотно «обрізають» повноваження. Але при цьому він, як і раніше, гравець — глава держави, гарант Конституції, Верховний головнокомандуючий. Про те, що «новий» президент не буде декоративною фігурою, говорить хоча б той факт, що автори змін розширили перелік умов, за яких главу держави можна достроково усунути з посади. Якби президенту збиралися відвести роль політичного статиста, «правило імпічменту» навряд чи змінювали б. А тим часом ініціатори нововведень пропонують розширити його: тепер президента можна буде знімати не тільки за державну зраду (чи інший тяжкий злочин), а й за порушення присяги. Таке доповнення — синонім словосполучення «посилення контролю». А навіщо посилювати контроль над слабким?
До речі, про імпічмент. Як обіцяли, ми повернемося до окремої точки зору Віктора Скоморохи, котрий не погодився з думкою колег за Конституційним судом. Пильної уваги заслуговує його аргументація, що стосується умов дострокового усунення президента з посади. Віктор Єгорович категорично проти того, щоб вважати порушення присяги приводом для імпічменту. «Текст присяги містить у собі суто політичні зобов’язання, а не юридичні делікти. Звідси випливає можливість суто політичної оцінки дій президента різними політичними силами парламенту, інтереси яких часто є протилежними...» Тим часом пан Скомороха вважає імпічмент «окремим видом юридичної, а не політичної відповідальності». Було б наївно ставити під сумнів кваліфікацію маститого фахівця в галузі конституційного права. Проте дозволимо собі зазначити: у низці наукових праць і навіть у деяких підручниках говориться про те, що імпічмент (як свідчить світовий конституційний досвід застосування цього механізму, є мірою не юридичної, а, радше, політичної відповідальності. Це підтверджується численними прикладами. Пригадаємо специфіку розслідування «уотергейту». Пригадаємо, що в конституціях багатьох держав (приміром, Румунії, Азербайджану, Венесуели, Намібії) закладено процедуру, відповідно до якої парламент має право висунути обвинувачення проти глави держави, а вердикт про його обгрунтованість дає не Верховний суд, а... народ на референдумі. Чи можна вважати такий механізм формою юридичної відповідальності? Чи все-таки слід характеризувати його як форму безпосередньої політичної відповідальності? Чи слід у такому випадку вважати текст присяги простим набором політичних зобов’язань? Чи він виконує роль своєрідного кодексу, яким керується виборець, коли судить про вчинки всенародно обраного?
Ми зупинилися на окремій точці зору конституційного судді Скоморохи не тільки через його «суто юридичний» підхід до питання про імпічмент. Багатьох політиків насторожило те, що саме він виступив на захист прав гаранта. Люди, близькі до Конституційного суду (в жодному разі не підозрюючи Віктора Єгоровича в упередженості, не приведи Господи!) вважають уже колишнього голову КС людиною, що особливо тонко вловлює сумніви Президента.
Отже Леонід Данилович усе-таки сумнівається? Однією рукою благословляє затвердження основ парламентсько-президентської республіки, іншою — тримається за свої повноваження? Воістину, мав рацію Гай Пліній Секунд — людина ніколи не знає, що для неї є корисним...
Коротко про наболіле
Стислий аналіз думок, зібраних із найрізноманітніших джерел, дозволяє нам висунути кілька гіпотез. Безумовно, вони не дають вичерпних відповідей на багато поставлених вище запитань. Але, можливо, проллють трохи світла.
Перше. Виступаючи за побудову парламентсько-президентської республіки, Президент виходив із прагматичних міркувань. Наскільки можна судити, він досі не визначився з чіткою кандидатурою наступника й досі не знайшов ефективного засобу для «умертвлення» рейтингу Ющенка. Отже, в його інтересах створити передумови для зміни системи владних повноважень. Можливо, Леонід Данилович вважає, що шансів створити «потрібну» більшість і провести «потрібного» спікера (який фактично буде головним політичним гравцем у державі) у нього більше, ніж домогтися обрання «потрібного» президента.
Друге. Президент ще не визначився, чи гратиме він у цю гру до кінця. Крім того, зовсім не обов’язково, що Кучма цілком поділяє конституційні поправки, викладені в проекті аналізованого нами закону. Хоча не виключено, що саме на цей проект він і поставить. Якщо Ющенку найближчим часом удасться зміцнити свої політичні позиції (приміром, за рахунок міцного альянсу з «донецькими»), а загроза дострокових виборів стане реальністю, йому не залишиться нічого іншого, як форсувати процес «обрізання» повноважень майбутнього президента.
Третє. Якщо Кучма все-таки ризикне грати в цю гру, то в його інтересах забезпечити процес внесення описаних нами конституційних змін, зберігши при цьому існуючу виборчу модель. При чистій «пропорціоналці» в Леоніда Даниловича мало шансів сформувати «правильну» більшість і провести «правильного» прем’єра.
Четверте. Ідею парламентсько-президентської республіки Кучмі цілком міг підказати Медведчук. Віктор Володимирович не може бути впевненим, що неодмінно стане наступником і тим паче не може бути впевненим у своїй беззастережній перемозі на майбутніх президентських виборах. Шансів стати спікером (особливо при змішаній системі) у нього все-таки більше. Нинішній глава адміністрації хоче бути в цій країні першим номером. А де він при цьому сидітиме — на Грушевського чи на Банковій, — йому однаково. До того ж, не забуваймо, що термін повноважень президента обмежено двома каденціями. А спікером можна бути хоч довічно. І народу подобатися не обов’язково. Головне — правильно вибудовувати комбінації. А в цій царині Медведчук — дока.
П’яте. Не факт, що давно обговорювані зміни так уже масово підтримуються депутатським корпусом. Представники провладних фракцій підтримали президентські ініціативи, швидше, з міркувань субординації, ніж за велінням серця. Поки що щирими прибічниками цієї ідеї можна вважати хіба що соціалістів і особисто Володимира Литвина. Ще (з певними застереженнями) — комуністів. Решта поки що нічого не вирішили. Для більшості депутатських об’єднань серйозні дискусії на цю тему попереду — досі було не до того.
Хоча можна припустити, що, приміром, Юлія Тимошенко буде, швидше, проти, ніж за. Більшість націонал-демократів, які входять у блок «Наша Україна», також не приховують своїх симпатій до твердого президентського правління. Інша річ, що нинішній глава держави їм уже не подобається... Віктору Ющенку теж доведеться посушити голову. Навіщо віддавати повноваження, які можуть тобі дістатися вже найближчим часом. Крім того, резонно припустити, що серйозно обговорювати питання «переформатування» владних повноважень лідер «наших» може тільки в контексті введення пропорційної виборчої моделі.
Тож прогнози щодо подальшої долі законопроекту «Про внесення змін і доповнень у Конституцію» пропонуємо вам зробити самостійно. Від себе додамо лише одне: питання про те, яку Україну ми будуємо, поставлене десять років тому Леонідом Кучмою, своєї актуальності не втратило...