«Україні ще не вдалося побудувати повноцінну систему цивільного контролю, з чітким розмежуванням повноважень і відповідальності між органами державної влади, між цивільними і військовими. Стан цивільного контролю над воєнною сферою не можна визнати задовільним, оскільки порушується один із його основних принципів — відповідальність цивільних за рівень ефективності силових структур», — такий висновок міститься в аналітичній доповіді Центру Разумкова, опублікованій у жовтневому випуску журналу «Національна безпека і оборона». Жоден з учасників «круглого столу», який було проведено 24 жовтня н.р. з участю представників державних органів та незалежних експертів, не поставив цей висновок під сумнів. Отже, ситуація справді дуже серйозна. Зволікання з прийняттям важливих державних рішень створює реальну загрозу національній безпеці України.
Дуже важливо задіяти позитивний потенціал цивільного контролю над військовими саме тепер, на етапі глибокої трансформації, в якому перебуває Україна. Збройні Сили, правоохоронні органи, інші силові структури в кризовий період можуть відігравати (і відіграють) потужну стабілізуючу роль. Однак, за певних умов, силові структури України здатні самі перетворитися на джерело економічних, політичних, соціальних, екологічних та інших негараздів, що загрожують життєдіяльності суспільства. На жаль, певні ознаки розвитку подій у цьому напрямі вже помітні. В цьому неважко пересвідчитись, якщо зіставити наведені на стор. 3 положення з нинішньою ситуацією в Україні.
Як ми розуміємо цивільний контроль?
Всі рішення у сфері безпеки держави — політичні рішення, а тому вони повинні прийматися обраними народом політиками. Це положення — очевидне для багатьох, однак далеко не для всіх — ключове, воно відбиває загальновизнану суть демократичного цивільного контролю над військовими.
Військо, за своєю природою, не демократична система. В основі демократії лежать принципи консенсусу, військові ж структури побудовані на принципах жорсткої субординації, підлягання особистості кожного військового (а якщо потрібно, то й життя) наказові командира.
Воєнна організація унікальна серед інших державних інституцій. По-перше, вона володіє величезним бойовим (а по суті — руйнівним) потенціалом. Можливості сучасної зброї відомі — одним ракетним або авіаційним ударом можна повністю зруйнувати багатомільйонне місто або навіть окрему країну. По-друге, на створення могутнього руйнівного потенціалу Воєнна організація витрачає величезні бюджетні кошти, а це ресурси розвитку суспільства. По-третє, Воєнна організація цілеспрямовано і легально готує людей до вбивства або до самопожертви.
Отже, діяльність Воєнної організації містить у собі потенційну загрозу і для суспільства, яке вона покликана захищати. На думку експертів УЦЕПД, про крайні форми цієї загрози (заколот військових, вихід армії з-під контролю глави держави, антиконституційний переворот за підтримки спецслужб тощо) в Україні говорити немає підстав. Однак загрози іншого характеру існують уже сьогодні і негативно впливають на процеси суспільного розвитку.
Контроль над воєнною сферою має бути цивільним. Керування державою, в т.ч. її воєнною сферою, потребує широкого світогляду, глибоких знань і досвіду роботи, що виходять далеко за рамки професійної підготовки і характеру діяльності військових. Саме тому в демократичних країнах ключові (з погляду цивільного контролю над воєнною сферою) посади обіймають цивільні політики або державні службовці.
Цивільний контроль над воєнною сферою має бути демократичним. За часів СРСР контроль був цивільним (партійним) і досить надійним, однак його не можна вважати демократичним. Силові структури були закритими для суспільства; важливі питання воєнної політики, розвитку ВПК, торгівлі зброєю, участі у воєнних конфліктах за кордоном тощо вирішувалися за зачиненими дверима — як правило, на рівні ЦК КПРС або його політбюро.
На жаль, в Україні термін «контроль» має досить вузьке тлумачення, принаймні значно вужче, ніж його англійський аналог «control». Зазвичай контроль сприймається як право доступу до інформації про діяльність силових структур та право ревізії
і перевірки у військах. При цьому поза увагою залишаються важливі складові терміну «контроль» — спрямування, керування, власне — управління в широкому сенсі. Без цього неможливо гарантувати головного — високої боєздатності Воєнної організації, її готовності захистити державу на випадок загрози або виконати інші важливі завдання в особливий період.
Універсальної моделі цивільного контролю не існує, однак досвід розвитку демократичних держав дозволяє говорити про наявність основних критеріїв його ефективності.
Наскільки ефективний цивільний контроль в Україні?
На основі аналізу вітчизняного і закордонного досвіду експерти УЦЕПД пропонують п’ять критеріїв ефективності цивільного контролю над воєнною сферою.
Критерій 1. Політичне керівництво держави чітко визначило роль, функції і завдання всіх силових структур.
Відповідність цьому критерію означає, що політичне керівництво (парламент, уряд, президент) чітко формулює, чого саме воно очікує від діяльності силових структур, і підкріплює своє по-літичне рішення відповідними конституційними положеннями, законодавчою та нормативною базою.
Роль, функції і завдання кожної силової структури мають бути визначені чітко, будь-яке двояке тлумачення не допускається. Функції і завдання мають бути максимально конкретними — щоб військові могли на їх основі проводити розрахунки необхідних сил та засобів, розробляти плани підготовки і застосування військ, а цивільні — мали змогу предметно перевіряти бюджетні пропозиції військових, контролювати підготовку військ та їх готовність виконувати визначені функції і завдання.
В Україні роль, функції і завдання силових структур на законодавчому та нормативному рівні в цілому визначені. Однак відповідні положення звучать надто загально.
Наприклад, законодавство визначає функції у сфері оборони окремих військових формувань таким чином: Внутрішнім військам МВС — «брати участь у воєнний час у територіальній обороні в районах розміщення об’єктів, що охороняються», Прикордонним військам — «відбивати вторгнення на територію України озброєних формувань, припиняти збройні та інші провокації на державному кордоні України».
На підставі таких формулювань важко відповісти на запитання: скільки потрібно мати сил та засобів? Якими комплексами озброєнь треба оснастити війська? Якою має бути організаційна структура військових формувань, дислокація військ? За якими показниками можна перевірити стан їхньої боєготовності? Як, з огляду на такі функції, обгрунтувати бюджетні пропозиції? Під такі неконкретні функції військові можуть «обгрунтовано» довести необхідність утримання 400 тис. чол. з бюджетом $2 млрд. Так само «обгрунтовано» цивільні можуть затвердити чисельність 20 тис. чол. з бюджетом $20 млн. І якщо результатом стане згортання бойової підготовки, то довести, що її рівень не відповідає вимогам, буде неможливо.
В Державній програмі реформування і розвитку ЗС України на період до 2005 р. їхні функції і завдання певною мірою конкретизовано. Однак ця конкретизація поки що далека від прийнятної.
Наприклад, завдання ВМС України визначено так: «нанесення ураження об’єктам противника; сприяння Сухопутним військам у веденні бойових дій на приморських напрямках». Для таких неконкретних завдань важко визначити, скільки Україні потрібно бойових кораблів (і якого класу), скільки літаків морської авіації (і яких), і чи потрібні вони взагалі? Справді, для «нанесення ураження об’єктам противника» можна застосувати і авіацію ВПС, і ракетні війська, і артилерію Сухопутних військ, і сили ППО. Крім того, «сприяння Сухопутним військам у веденні бойових дій на приморських напрямках» могли б забезпечити військово-морські сили Прикордонних військ і навіть морський флот загального призначення (якщо «сприяння» передбачає перевезення військ або військових вантажів морем). Відкритими залишаються й інші питання: яка держава може напасти на Україну з моря — Росія чи Туреччина, бо жодна інша не має для цього достатніх сил та засобів? Якщо (теоретично) це буде Росія, то чи варто їй нападати саме з моря і чи варто Україні будувати ВМС, виходячи з можливого сценарію війни з Росією, наслідки якої були б катастрофою для всієї Європи? А якщо (знову ж таки, теоретично) до агресії проти України з моря вдасться Туреччина, то чи є в когось сумніви щодо можливої реакції на це з боку Росії (ЧФ якої до 2017 р. базуватиметься в Криму)?
Концепція національної безпеки України (1997 р.) повинна була стати основою для «формування відповідної законодавчої бази, підготовки доктрин, стратегій, концепцій, державних і відомчих програм у різних сферах національної безпеки», в т.ч. у військовій сфері. Однак механізму втілення в життя цього положення не було визначено. Тому протягом чотирьох років після прийняття Концепції жодного документа загальнодержавного рівня на її основі прийнято не було. Зокрема, дотепер не прийнято навіть конкретно записаних у Постанові Верховної Ради (від 16 січня 1997 р.) законів України «Про національну безпеку України» та «Про зовнішню розвідку», не розроблено нової редакції Воєнної доктрини України, не внормовано можливості залучення ЗС до виконання внутрішніх функцій, хоча армія вже сьогодні їх виконує.
Критерій 2. Система цивільного контролю забезпечує надійну схему підпорядкування силових структур главі держави, чітке розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади, між цивільними та військовими.
Для дотримання цього критерію чинне законодавство і схема державного управління мають забезпечити надійне підпорядкування і чітко визначений порядок застосування силових структур по лінії: глава держави — керівник військового відомства (міністр-політик) — війська.
Досвід передових держав підтверджує необхідність чіткого відокремлення функцій політичного і адміністративного управління військовими формуваннями від суто професійного, військового керування їхньою діяльністю. За класичною схемою (коли Міністерство оборони очолює цивільна особа), вся професійна військова діяльність підпорядковується начальникові Генерального штабу як старшому воєначальникові, який одночасно є головним військовим радником міністра оборони і Президента — Верховного Головнокомандувача ЗС. За таких умов періодична зміна політичного керівництва держави (Президента, парламенту, уряду, в т.ч. міністра оборони) автоматично не призводить до зміни вищого військового керівництва, а це — запорука стійкого управління військами, спадковості у роботі керівництва ЗС, виконання державних програм, розрахованих на тривалу перспективу.
У мирний час ефективний контроль за військовою діяльністю забезпечується через силові міністерства, в яких впливові посади — на рівні керівників головних управлінь (тилового і технічного забезпечення, комплектування особового складу, підготовки кадрів і виховної роботи, воєнної політики і міжнародного співробітництва, зв’язків з парламентом, політичними партіями і громадськістю, воєнної економіки і фінансів, капітального будівництва, наукових досліджень) — обіймають цивільні особи.
Зрозуміло, що для виконання цих важливих функцій треба мати достатню кількість висококваліфікованих цивільних службовців. І справді, в розвинутих країнах Заходу цивільних у міністерстві оборони помітно більше, ніж військових. Так, частка цивільних у структурі МО США становить 93%, Угорщини — 90%, Нідерландів — 80%, Польщі — 53%. У Міністерстві оборони України частка цивільних становить 33%, при цьому цивільні службовці обіймають маловпливові посади, а серед керівництва військового відомства їх немає взагалі.
Ставити під сумнів надійність підпорядкування силових структур України всенародно обраному главі держави немає підстав — Президент України здійснює фактично одноосібне керування їх діяльністю. Формальні (і особливо реальні) важелі контролю з боку Президента значно переважають важелі впливу на військові формування з боку Кабінету міністрів або Верховної Ради. В умовах частих змін уряду і тривалого політичного протистояння між Президентом та Верховною Радою таку практику можна вважати виправданою.
Роль Верховної Ради зводиться до значною мірою формального затвердження проекту військового бюджету та розгляду законопроектів щодо функціонування силових структур, підготовлених, як правило, цими самими структурами.
Уряд також вирішує переважно оперативні питання, пов’язані з діяльністю силових структур. Реалізація важливих функцій прем’єра «в межах своїх повноважень спрямовувати, координувати та контролювати діяльність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України та Управління державної охорони» не підкріплена належними організаційними і кадровими ресурсами. По-перше, на відміну від інших сфер діяльності уряду, не утворено відповідного урядового комітету, який би здійснював підготовку та узгодження урядових рішень відповідно до стратегії державної політики в правоохоронній та воєнній сферах. По-друге, міністри оборони та внутрішніх справ не увійшли до складу жодного з урядових комітетів, що також підтверджує незначну роль КМ у системі контролю над силовими структурами. По-третє, у програмі діяльності уряду «Реформи заради добробуту» стратегічні напрями розвитку правоохоронної і воєнної сфер відсутні взагалі, а це означає, що реформи в силових структурах, а також забезпечення добробуту військових та членів їхніх сімей не зараховано до пріоритетних напрямів діяльності уряду.
Таким чином, склалася суперечлива ситуація, коли (а) Президент України має широкі повноваження щодо контролю за діяльністю військ, однак його відповідальність за стан справ, по суті, обмежена, оскільки він не вирішує фінансових питань і не має структур для вирішення поточних проблем забезпечення Воєнної організації; (б) Верховна Рада вирішує питання бюджетного фінансування, однак не затверджує програм розвитку у воєнній сфері, а тому не несе відповідальності за їх реалізацію; (в) Кабінет міністрів стратегічних питань не вирішує, а тому за кінцеві результати не відповідає (до того ж уряди в Україні змінюються надто часто). Відтак, нагляд за силовими структурами існує, однак відповідальних за їхній нинішній кризовий стан знайти важко.
Результат відомий: Воєнна організація України, насамперед її основна складова — Збройні Сили — перебуває у стані глибокої кризи. Відомий він не лише експертам, а й пересічним громадянам України, про що свідчать результати опитувань, проведених УЦЕПД: лише 4,4% громадян вважають зміни в армії «плановим процесом реформування», натомість дві третини опитаних схиляються до різко негативних оцінок: 29,8% громадян визначають зміни в армії «поступовим розвалом, що набув ознак незворотного процесу», 17,6% — «вимушеним процесом скорочення зі спробами реформ», ще 17,1% — «малокерованим процесом скорочення з імітацією реформ».
За оцінками Національного інституту стратегічних досліджень, лише через відсутність поповнення необхідними запасними частинами та іншими матеріальними засобами, через несвоєчасне проведення регламентних робіт і ремонту бойовий потенціал України знижується на 9% щорічно. Отже, сьогодні він не перевищує 20% бойового потенціалу, який Україна мала в 1991 р. Якщо ж врахувати відсутність у військових повноцінних навичок експлуатації техніки та озброєння, то його можна оцінити на рівні 10%.
Громадяни України ілюзій щодо готовності ЗС та інших військових формувань захистити їх на випадок серйозної загрози не мають: більше половини (50,9%) опитаних оцінюють рівень підготовки військових як «низький» і «вкрай низький».
Критерій 3. Система цивільного контролю забезпечує ефективний нагляд за силовими структурами з боку парламенту, насамперед через прийняття і контроль за виконанням військового бюджету.
В Україні повноваження Верховної Ради з контролю над військовими, порівняно з практикою розвинутих демократичних країн, досить обмежені. Реально, жоден з її важелів впливу на силові структури не є ефективним.
Українським законодавством взагалі не передбачені такі «класичні» повноваження парламенту, як ухвалення довгострокових загальнодержавних програм у воєнній сфері, узгодження ключових кадрових призначень, широкі контрольні функції профільного парламентського комітету.
Згідно з чинним законодавством, Президент, без узгодження з парламентом, призначає (звільняє з посади) міністра оборони, начальника Генерального штабу, керівників інших силових структур; призначає заступників силових міністрів, затверджує перелік посад, що підлягають заміщенню вищим офіцерським складом у ЗС, надає вищі військові звання.
Парламентський контроль у сфері військово-технічного співробітництва теж практично відсутній: усі питання щодо експорту-імпорту озброєнь і військової техніки регламентуються актами Президента та уряду. Десятки неспростованих публікацій у вітчизняних ЗМІ свідчать, що протягом трьох перших років незалежності контроль за продажем зброї і військової техніки в Україні був досить фрагментарним. Ще не оприлюднені результати розслідувань, проведених з цього приводу спеціальною слідчою комісією Верховної Ради попереднього скликання. Невідомо також, чи продовжує працювати така комісія в нинішньому парламенті. Таким чином, громадськість не отримала відповіді стосовно чуток про нібито величезні ($20—30 млрд.) втрати держави на безконтрольному розпродажі зброї в той період.
Немає ніякої інформації про діяльність уповноваженого Верховної Ради з прав людини у військах, жодного (!) звіту про дотримання прав і свобод людини серед військових або членів їхніх сімей оприлюднено не було.
Практика обмеження бюджетного процесу рамками лише одного року довела свою неефективність. Світовий досвід пропонує раціональні підходи до підготовки й затвердження оборонного бюджету. Зазвичай вони базуються на циклічному (один цикл — два-три роки) програмно-цільовому методі «планування — прогнозування — бюджетування». В основу цього процесу покладено довгострокові плани розвитку, які щорічно коригуються.
Стала тенденція падіння обсягів оборонного бюджету в Україні простежується вже протягом кількох років. Як наслідок на утримання одного військовослужбовця в Україні виділяється близько $1550 на рік, тоді як у Росії — $3750, Туреччині — $12700, Угорщині — $14750, Польщі — $18350. Якщо ж порівнювати з розвиненими державами Заходу, то для Франції і ФРН цей показник перевищує $90 тис., Великої Британії — $170 тис., США — $190 тис. Звичайно, можливості України досить обмежені — тим важливіше збалансувати оборонні потреби і ресурси держави.
За оцінками військових, нормативна потреба Міністерства оборони в асигнуваннях становить 29,6 млрд. грн. на рік, водночас бюджетом на національну оборону передбачено лише 1,7 млрд. грн., — це в 17 разів (!) менше від нормативної потреби. Власних розрахунків бюджетних потреб, які б відрізнялися від оцінок військових, ні Комітет з питань національної безпеки і оборони, ні Комітет з питань бюджету не оприлюднювали.
Незабаром парламент має розглянути проект постанови щодо загальної чисельності ЗС на період до 2005 р. Ця подія стане своєрідним «моментом істини», бо якщо внесені пропозиції буде затверджено, то будь-які розмови про подальший розвиток української армії можна буде припинити. За оцінками експертів УЦЕПД, сьогодні чисельність військовослужбовців ЗС не перевищує 275 тис., хоча штатна чисельність визначена на рівні 310 тис. Жоден з військових керівників за вісім місяців не спростував цієї оцінки. Понад те, перший заступник начальника Генштабу М.Пальчук фактично її підтвердив, заявивши, що реальна чисельність «завжди дещо нижча від визначеної на 5—10—15—20 тис. військовослужбовців» (УНІАН, 5 лютого 2000 р.). Сьогодні ж пропонується поетапно «скоротити» чисельність військових до 295 тис. у 2005 р. Водночас, зрозуміло, що на утримання такої армії, згідно з чинними нормативами, потрібно спрямувати майже весь державний бюджет. Де ж тут логіка і взагалі здоровий глузд? Чи, може, існує тверде переконання, що під постійним страхом розпуску ВР депутати проголосують за будь-які цифри?
За цих умов важко говорити про реалізм оцінок і загалом про відповідальність законодавчого органу за боєздатність військ.
Критерій 4. Система цивільного контролю забезпечує високий престиж військової служби у суспільстві, високий рівень довіри до силових структур серед населення.
В Україні престиж військової служби низький і продовжує падати. Якщо в 1993 р. його оцінили як «низький» або «дуже низький» 61% опитаних офіцерів, то в 1998 р. — вже 87%. Іншим показником падіння престижу служби в очах самих професіоналів є їхнє небажання передати власну професію дітям: якщо в 1993 р. таке небажання висловили 49% опитаних, то в 1998 р. — вже 66%.
Падіння престижу військової служби негативно позначається на довірі населення до Збройних Сил. Помітними стають ознаки відчуження між військовими та суспільством.
Соціологічні дослідження УЦЕПД підтверджують відносно високий рівень довіри населення України до армії. Однак ця обставина не повинна заспокоювати. По-перше, цей рівень довіри справді відносний, тобто вищий, порівняно з іще нижчими показниками довіри населення до інших державних інститутів. За абсолютним же значенням (близько 30%) такий показник не може визнаватися не лише високим, а й достатнім для забезпечення стійких солідарних стосунків між армією та суспільством. По-друге, протягом останніх років рівень довіри населення до ЗС повільно, але відчутно падає. За даними Служби Соціс-Геллап, 1996 р. повністю довіряли армії 40% громадян, 1997 р. — 35%, а з кінця 1998 р. цей показник коливається в межах 31—27%. Водночас зросла частка громадян, які «зовсім не довіряють» Збройним Силам: 1996 р. — 19%, з кінця 1998 р. — 24—27%.
Критерій 5. У суспільстві створено сприятливі умови для відкритого обговорення та прийняття важливих державних рішень з військових питань із залученням широких кіл громадськості.
Ефективний цивільний контроль може забезпечити лише відкритість процесів обговорення та прийняття державних рішень з питань розвитку воєнної сфери. Таємною має бути лише інформація, поширення якої може завдати шкоди національним інтересам держави. Органи державної влади і самі військові не повинні вдаватися до засекречення інформації, щоб приховати власні помилки, недоліки і зловживання.
Попри певне підвищення ролі ЗМІ, неурядових дослідницьких та громадських організацій, публічне обговорення військових проблем ще не стало в Україні правилом ні для політиків, ні для військових, ні для суспільства.
Не існує визначеного переліку періодичних державних документів, які потрібно обов’язково оприлюднювати. Це обмежує можливості публічного обговорення стану справ у Воєнній організації. Досі (з січня 1997 р.!) не виконано розпорядження Президента України про щорічне видання Білої книги «Оборонна політика України», яка має містити роз’яснення політики, підрахунки витрат на діяльність війська та огляд національних підходів до локалізації можливих воєнних конфліктів.
У ЗМІ не публікуються ухвалені оборонні бюджети (з докладним класифікатором витрат), а тим більше — звіти про їх виконання. Комітет ВР з питань національної безпеки і оборони не оприлюднив жодного (!) звіту про оцінку стану справ у військових формуваннях. Узагальнені матеріали Генеральної військової інспекції при Президентові України з цих питань доступні лише обмеженому колу вищих посадових осіб.
Пересічні громадяни України мало обізнані з військовими проблемами. Як засвідчили соціологічні дослідження УЦЕПД, лише 11,2% громадян вважають себе «достатньо поінформованими» про стан справ у військових формуваннях. Натомість, майже три чверті респондентів (72,9%) вказали на недостатність такої інформації.
Значний потенціал утвердження демократичної норми публічних дискусій з оборонних питань, формування громадської думки та допомоги органам влади мають неурядові дослідницькі організації. Однак їхні можливості (особливо фінансові) дуже обмежені, а крім того, українські політики ще не досягли розуміння необхідності широкої взаємодії з ними.
Отже, за визначеними критеріями, ефективність цивільного контролю над воєнною сферою в Україні не можна визнати задовільною. Потрібні рішучі дії владних структур, підтримані громадськістю всієї країни.
Що робити?
Для того, щоб помітно покращити ситуацію, не потрібні додаткові бюджетні витрати. Серед першочергових заходів експерти Центру Разумкова пропонують наступне.
Пропозиції щодо визначення ролі, функцій і завдань силових структур
Протягом трьох місяців підготувати і затвердити нову редакцію Воєнної доктрини України, в якій викласти цілісну систему поглядів політичного керівництва держави на шляхи запобігання воєнним конфліктам, підготовку країни до оборони від можливої агресії, напрями військового будівництва, а також вихідні дані для планування розвитку і застосування військових формувань.
Функції військових формувань сформулювати реалістично і конкретно, з обов’язковим визначенням кількісних параметрів. Внормувати порядок залучення ЗС України до виконання внутрішніх функцій.
Негайно доопрацювати і прийняти закони України «Про національну безпеку України» та «Про зовнішню розвідку».
Внести доповнення до Закону України «Про оборону України», в яких передбачити обов’язкове затвердження парламентом Державної програми реформування та розвитку ЗС України. Переглянути ключові позиції чинної Державної програми реформування та розвитку ЗС України на період до 2005 р. з метою збалансування оборонних потреб і наявних (прогнозованих) ресурсів.
Спланувати розгляд на засіданнях РНБО України важливих питань військового будівництва: обговорення проекту Воєнної доктрини України; деталізація і розподіл функцій між військовими формуваннями; шляхи ефективнішого використання оборонного бюджету; стан соціального забезпечення військових.
Вжити термінових заходів для зміцнення державних аналітичних структур, посилити оперативну і прикладну спрямованість досліджень.
Запровадити практику залучення неурядових дослідницьких організацій до проведення незалежних цивільних експертиз із питань національної безпеки і оборони. Вже тепер на замовлення органів державної влади можна було б провести незалежні дослідження з таких питань: перспективи професіоналізації військових формувань; раціональні напрями скорочення чисельності силових структур; варіанти навчальних програм для цивільних ВНЗ з питань національної безпеки і оборони; шляхи подолання нестатутних взаємин та зміцнення дисципліни у військах; пріоритети миротворчої діяльності України.
Пропозиції щодо розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади, між цивільними та військовими
Створити урядовий комітет з питань оборонної та правоохоронної діяльності.
Поширити діяльність Генеральної військової інспекції при Президентові України на розвідувальні та спеціальні служби і правоохоронні органи.
Вжити заходів для збалансування контролю і відповідальності Президента, уряду та Верховної Ради у сфері торгівлі зброєю та міжнародного військово-технічного співробітництва. Прискорити підготовку і розгляд законопроекту «Про державний експортний контроль України».
Розробити програму заміщення вищого керівного складу силових структур, апарату РНБО України та Генеральної військової інспекції при Президентові України цивільними політичними діячами та державними службовцями. Наступні призначення на посади керівників силових відомств робити виключно з числа цивільних кандидатів.
У Головному управлінні державної служби України створити відповідний кадровий резерв. До нього ввести державних службовців, які набули досвіду вирішення військових питань в адмі-ністрації Президента України, секретаріаті уряду, апаратах Верховної Ради та РНБО України, в Генеральній військовій інспекції при Президентові України, Державній службі експортного контролю, у міністерствах закордонних справ, економіки, фінансів, юстиції, освіти і науки та інших, окремих народних депутатів України, а також колишніх урядовців і генералів, що мають відповідні знання, досвід і нереалізований творчий потенціал.
Запровадити в Національній академії оборони України проведення регулярних (тривалістю 3—5 днів) семінарів для представників ЗМІ, що спеціалізуються на військовій тематиці. Спланувати навчання державних службовців 4—6 рангу, які залучаються до вирішення оборонних завдань, на тримісячних курсах спільно з військовими.
Міністерству освіти і науки України розробити програму розгортання мережі дослідницьких організацій (центрів) з питань безпеки при провідних університетах. Запровадити у ВНЗ України навчальні курси та програми досліджень з питань цивільно-військових відносин, міжнародної безпеки, конфліктології тощо. Ввести до програми підготовки офіцерів усіх силових структур обов’язковий курс «Цивільно-військові відносини».
Пропозиції щодо ефективного нагляду за силовими структурами з боку парламенту
У бюджетній резолюції Верховної Ради визначати пріоритети фінансування окремих силових структур, а також перелік захищених статей оборонного бюджету.
В розділах державного бюджету «Національна оборона» і «Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави» передбачити окремі статті на розвиток силових структур.
Забезпечити цільове використання бюджетних коштів, виділених на фінансування силових структур. На законодавчому рівні визначити порядок притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, винних у невиконанні оборонного бюджету.
Верховній Раді завершити розслідування і оприлюднити результати перевірки можливих фактів несанкціонованої торгівлі зброєю в 1991—1993 рр.
У складі парламентського Комітету з питань національної безпеки і оборони створити два підкомітети з особливим статусом: з питань контролю за діяльністю розвідувальних служб, а також — з питань продажу озброєнь та міжнародного військово-технічного співробітництва.
Запровадити регулярні (двічі на рік) відкриті парламентські слухання з питань діяльності силових структур.
Підвищити рівень інформа-ційно-аналітичного забезпечення діяльності комітетів Верховної Ради та окремих депутатів. Збільшити обсяги коштів, що виділяються народним депутатам та комітетам на проведення експертиз і розслідувань.
Пропозиції щодо забезпечення високого престижу військової служби у суспільстві, високого рівня довіри до силових структур серед населення
Відмовитись від практики замовчування проблем військових, що підриває їхню довіру до ци- вільного керівництва держави.
Ліквідувати диспропорції в грошовому утриманні, пенсіях та страховому захисті особового складу різних силових структур.
Посилити боротьбу з хабарництвом у військових комісаріатах, провести позачергову атестацію їх працівників. Починаючи вже з весни 2001 р., скоротити до 12 місяців термін строкової військової служби.
Запровадити практику проведення регулярних соціологічних досліджень у військах з метою завчасного виявлення настроїв і потреб військових.
При місцевих державних адміністраціях на громадських засадах створити органи сприяння оборонній та правоохоронній діяльності з консультативно-дорадчими функціями.
Не обмежувати присутність Церкви у силових структурах рамками виконання нею виключно релігійних функцій. Церква могла б сприяти дотриманню прав людини у військах, вихованню військових на засадах міжнародного гуманітарного права.
Підтримувати діяльність громадських організацій, спрямовану на воєнно-патріотичне виховання молоді. Активізувати залучення військових до проведення спортивних та культурно-патріотичних заходів у навчальних закладах, відвідання молоддю військових частин, кораблів тощо.
Пропозиції щодо створення в суспільстві сприятливих умов для відкритого обговорення та прийняття важливих державних рішень з військових питань із залученням широких кіл громадськості
Провести незалежну експертизу законів України «Про інформацію», «Про державну таємницю», «Про об’єднання громадян», «Про друковані ЗМІ» та інших на предмет забезпечення прав громадян на отримання повної та достовірної інформації про діяльність силових структур і стан справ у військах; внести до зазначених законів відповідні зміни та доповнення.
Підвищити адміністративну та кримінальну відповідальність посадових осіб силових відомств за приховування інформації, яка може містити відомості про загрозу здоров’ю та життю військових і цивільного населення, про порушення прав, свобод та соціальних гарантій військовослужбовців і членів їхніх сімей.
Законодавчо визначити вичерпний перелік документів про діяльність силових структур, що підлягають оприлюдненню, а також порядок їх підготовки та періодичність видання. На думку експертів УЦЕПД, до цього переліку мають входити: Біла книга «Оборонна політика України», щорічні звіти про виконання оборонного бюджету та бюджету на правоохоронну діяльність, періодичні звіти парламентського Комітету з питань національної безпеки і оборони про стан справ у силових структурах (підготовлені на основі оцінок народних депутатів), узагальнені матеріали парламентських слухань з військових питань, щорічні звіти Генеральної військової інспекції при Президентові України про стан справ у військах та ін.
Негайно оприлюднити Білу книгу «Оборонна політика України», розпорядження про щорічне видання якої було підписане Президентом Л.Кучмою ще в січні 1997 р.
При керівниках силових відомств, Генеральної військової інспекції при Президентові України, парламентського Комітету з питань національної безпеки і оборони створити консультативно-дорадчі органи на громадських засадах.
В усіх силових відомствах запровадити обов’язкові щотижневі прес-конференції з участю керівництва (не нижче начальника головного управління). Визначити постійні час та місце проведення таких заходів і не обмежувати участь у них представників ЗМІ процедурою акредитації.
Щомісяця в газеті «Народна армія» та інших відомчих ЗМІ публікувати відомості про поточний стан фінансування військових формувань за визначеними статтями видатків. У центральних друкованих органах силових відомств щомісячно публікувати дані про загиблих військовослужбовців із зазначенням причини загибелі.
На думку експертів УЦЕПД, реалізація цих пропозицій сприятиме гармонізації цивільно- військових взаємин, підвищенню боєздатності Воєнної організації і престижу військової служби, зростанню рівня довіри громадян до силових структур України. І головне — ми зможемо запобігти тим негативним наслідкам, які подані в довідковому матеріалі. Задля цього варто об’єднати зусилля владних структур, неурядових організацій та всіх громадян України.
Леонід ПОЛЯКОВ,
Микола СУНГУРОВСЬКИЙ
МОЖЛИВІ НЕГАТИВНІ НАСЛІДКИ ВІДСУТНОСТІ ЕФЕКТИВНОГО ЦИВІЛЬНОГО КОНТРОЛЮ НАД ВОЄННОЮ СФЕРОЮ
Політична сфера
Ё падіння авторитету і рівня довіри до силових структур (а відтак, і загалом до державної влади) з боку населення;
Ё закритість силових структур, надмірна цензура в ЗМІ, шельмування і переслідування критиків, в т.ч. журналістів, масові порушення прав і свобод громадян (як серед військових, так і серед цивільного населення);
Ё ускладнення відносин з іноземними державами, загроза втягування країни у воєнні конфлікти внаслідок безконтрольного продажу зброї, використання військово-транспортної авіації у «гарячих точках», зловживання серед миротворців;
Ё політизація силових структур (особливо спецслужб), залучення їх до внутрішньої політичної боротьби, в т.ч. для здійснення впливу на хід і результати виборів (референдумів);
Ё тиск військових на політичне керівництво, вихід силових структур з-під контролю глави держави, заколот військових, антиконституційний переворот за підтримки спецслужб;
Економічна сфера
Ё надмірна чисельність силових структур обтяжлива для державного бюджету, гальмування економічного розвитку країни;
Ё зловживання і корупція внаслідок залучення силових структур до економічної (господарської) діяльності;
Ё втягування силових структур у конкурентну боротьбу впливових бізнесових структур;
Ё зниження ефективності правоохоронних органів у боротьбі з економічною злочинністю;
Ё неефективне і нецільове використання бюджетних коштів, як наслідок — провали в забезпеченні військ, невиконання державних програм, повторні витрати на ті ж цілі у майбут- ньому;
Ё неефективне використання і розкрадання військового майна (особливо на фоні реорганізацій, зміни підпорядкування);
Ё утримання на підприємствах надмірних мобілізаційних потужностей, що стримує розвиток промисловості країни;
Ё неконтрольована «конверсія» підприємств ВПК, неспроможність виробляти базові комплекси озброєнь, надмірна залежність від поставок з-за кордону;
Соціальна сфера
Ё зниження престижу кадрової військової служби, порівняно з іншими професіями;
Ё значний розрив між керівництвом силових структур і рештою особового складу, а також між суспільством та військом загалом;
Ё соціальна деградація військових формувань, що комплектуються за рахунок вихідців лише з певних соціа-льних груп, переважно робітників і селян;
Ё щедрі роздавання «зірок» для військового керівництва замість справжньої турботи про вирішення соціальних проблем військових;
Ё небажання молоді проходити строкову військову службу, сприйняття її не як почесного громадянського обов’язку і школи патріотичного виховання, а як даремну (і небезпечну) втрату часу;
Ё незадовільний морально-психологічний стан військовослужбовців, соціальна незахищеність членів їх сімей, готовність вдатися до акцій протесту, в т.ч. із застосуванням зброї;
Ё недостатнє харчування військовослужбовців строкової служби, відсутність тепла у приміщеннях, масові захворювання у військових гарнізонах;
Ё високий рівень самогубств серед військових (особливо серед офіцерів), висока смертність серед офіцерів запасу;
Ё зниження контролю за збереженням зброї у військах, як наслідок — посилення організованих злочинних груп, підвищення загального рівня злочинності в країні;
Екологічна сфера
Ё руйнівні екологічні наслідки військової діяльності — масштабні забруднення території, водних акваторій, повітря, грунтів і питної води, як наслідок — епідемії небезпечних хвороб серед військових і серед населення;
Ё крупні аварії і катастрофи під час проведення військових навчань з жертвами, в т.ч. серед мирного населення;
Ё зниження контролю за збереженням і використанням боєприпасів і небезпечних (отруйних) матеріалів;
Ё ослаблення охорони стратегічно важливих об’єктів і об’єктів підвищеної небезпеки, загроза диверсій і терористичних актів з тяжкими екологічними наслідками;
Ё неготовність сил цивільної оборони надати допомогу населенню на випадок стихійних лих, техногенних аварій і катастроф;
Воєнна сфера
Ё структурна надмірність Воєнної організації, неоптимальний розподіл функцій між силовими структурами (дублювання одних і невиконання інших важливих функцій);
Ё надмірна чисельність силових структур, помилкове визначення пріоритетів їх розвитку;
Ё зниження ефективності органів військової розвідки;
Ё недостатнє ресурсне забезпечення силових структур, згортання бойової підготовки військ, особливо підготовки резерву;
Ё згортання НДДКР, падіння рівня розвитку воєнної науки, рівня підготовки військових фахівців;
Ё несвоєчасне оновлення основних комплексів озброєнь, відсутність послідовного відтворення бойової могутності військ;
Ё повільність у проведенні воєнної реформи, стрімке падіння боєготовності військ;
Ё неготовність військових формувань виконувати покладені на них завдання в особливий період.