…Боровся він не по-лицарськи, а доносами Москві, неправдиво обмовляючи своїх противників у зраді, а заразом своєю агітацією против старшини копав погибельну прірву в українськім громадянстві, на користь московським політикам, а на шкоду українському життю… Отаким способом з вибором Тетері і Брюховецького Гетьманщина розділилася на дві части.
М.Грушевський
«Історія України»
На щастя, сучасні послідовники справи гетьмана Івана Брюховецького — кошового отамана Запорізької Січі, нав’язаного лівобережному козацтву Москвою, — виявилися значно менш рішучими і не зуміли розколоти Україну, як це сталося на козацькій раді 1663 р. під Ніжином. Як відомо, потім була також Українська республіка, створена в Харкові 1917 року на противагу Українській Народній Республіці, проголошеній Центральною Радою, та Донецько-Криворізька республіка 1918 року. Емоційні виступи нових українських розкольників поки що призвели лише до одного результату — порушення кримінальних справ.
Нескоро зітреться в пам’яті шалена патетика глави Харківської облдержадміністрації Євгена Кушнарьова, якому надзвичайна сесія облради доручила зайнятися створенням в Україні Південно-Східної автономної республіки. На рішення надзвичайної сесії, котра підпорядкувала губернатору обласну міліцію, управління МНС й ухвалила припинити відрахування в держбюджет місцевий, прокурор навіть підготував було протести. А от у діях самого Кушнарьова криміналу не помітив.
Донецька облрада вирішила провести референдум про створення Донецької республіки в складі федеративної України. Всеукраїнський з’їзд місцевого самоврядування ухвалив провести референдум про створення Південно-Східної республіки у разі невизнання Віктора Януковича президентом України.
«Звучать заклики до створення автономії в складі Автономної Республіки Крим, Донецької, Херсонської, Одеської, Дніпропетровської, Харківської й інших областей і про приєднання їх надалі до Російської Федерації. У цих заявах вбачаються ознаки злочину», — СБУ нарешті констатувала те, що відбувається.
Як зазвичай, реакція компетентних органів, покликаних стояти на варті конституційного ладу і цілісності рубежів Батьківщини, виявилася запізнілою. Відомо, що застосування кримінального права без відповідної політичної волі у них завжди викликало ускладнення. У даному разі зі стану анабіозу СБУ і Генпрокуратуру вивели лише звернення народних депутатів і, вочевидь, той факт, що у Верховній Раді вже було підготовлено проект постанови, котра засуджувала прояви сепаратизму.
Тоді в єдиному пориві компетентні відомства порушили кримінальні справи. За статтею 109 Кримінального кодексу, в якій ідеться про дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади, і статтею 110, що передбачає відповідальність за зазіхання на територіальну цілісність і недоторканність України.
Кримінальні справи традиційно порушено за фактом, а не стосовно конкретних осіб. Очевидно, жодного з публічно виступаючих керівників у Генпрокуратурі в обличчя не знають. А в СБУ інформовані трохи краще, тому порушили кримінальну справу за другою частиною 110 КК, в якій ідеться про дії, зроблені представником влади або групою осіб за попередньою змовою.
З деяким запізненням зрозумівши, що це саме той випадок, коли краще писати, аніж говорити, поспішно відхрестився від «волелюбних» висловлювань, повідомивши про плани щодо створення нової конституції, глава Донецької облдержадміністрації А.Близнюк. Звісно, якщо в результаті не вийде якоїсь конституції Донецького повіту, заради Бога. Ось тільки посланець того ж регіону — секретар Донецької міськради Левченко, виступаючи на позаплановому засіданні ради Думи Російської Федерації, закликав Росію... «посилити свої позиції в Україні для подолання політичної кризи». А того ж дня, коли стало відомо про порушення кримінальних справ, прийшла звістка з Херсона. Президія місцевої облради та колегія облдержадміністрації прийняли спільне рішення «у разі виходу політичної ситуації в Україні з-під контролю центральної влади вони залишають за собою право» повернутися до обговорення питання «самоврядування південно-східних регіонів». Таким чином, попри твердження вчорашніх сепаратистів, що вони зовсім не те мали на увазі, тему не можна вважати вичерпаною.
З проханням прокоментувати правові аспекти виниклої ситуації «ДТ» звернулося до доктора юридичних наук Миколи Мельника, кандидатів юридичних наук Андрія Ришелюка і Миколи Хавронюка.
— Чи вважаєте ви, що заяви, які прозвучали на сході та півдні нашої держави, мають трактуватися в рамках статей 109, 110 Кримінального кодексу України?
М. Хавронюк: — Відповідно до ст. 110 Кримінального кодексу України, самі по собі заяви про можливе проведення референдуму про створення нового державного утворення на території України з наступним приєднанням його до іншої держави чи без такого ще не є злочином. Злочином є лише конкретні дії, спрямовані на неконституційну зміну меж території України, а так само публічні заклики чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій.
Зазначеними діями можуть бути визнані, наприклад, проголошення певної частини території України суверенною державою або фактичне встановлення політичного та економічного суверенітету на певній адміністративно-територіальній одиниці України, що означає фактичне проголошення її суверенною державою. Тож дії депутатів Харківської обласної ради на чолі з Є. Кушнарьовим, які 26 листопада проголосували за припинення відрахування коштів до державного бюджету, за підпорядкування підрозділів МВС та МНС України виконкому обласної ради тощо, вже мають ознаки злочину, передбаченого ст. 110 КК України.
Фактичне створення нової автономії в Україні не веде за собою зміни меж території України, а тому за ст. 110 КК України кваліфікуватися не може.
Водночас Конституцією України передбачено лише один шлях до створення нової автономії: спочатку не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України приймають відповідні зміни до Конституції, потім президент України призначає загальноукраїнський референдум із цього питання, і, нарешті, цей референдум ухвалює відповідне рішення.
Тому вчинення певними службовими особами, на порушення цього порядку, дій, змістом яких є проголошення нової автономії, має розцінюватися як перевищення службових повноважень (ст. 365 КК України). Якщо є лише змова про неконституційне створення нової автономії, вона має кваліфікуватися як підготовка до перевищення службових повноважень, що, згідно з КК України, також є злочином.
— Якою, на вашу думку, повинна була бути реакція СБУ і Генпрокуратури на ці заяви?
М. Хавронюк: — Ще раз підкреслюю — самі по собі заяви ще не є злочином. Але вони вже свідчать про можливий намір його вчинити, можуть перерости у злочин. Тому для запобігання йому органи СБУ і прокуратури України мали негайно використати усі передбачені законом правові засоби.
Йдеться, зокрема, про те, що прокурор має право внести протест на акт, який суперечить закону (як зробив, скажімо, прокурор Харківської області), припис чи подання. За наявності ознак дисциплінарного, адміністративного проступку або злочину прокурор має право порушити відповідне провадження — дисциплінарне чи адміністративне — або кримінальну справу. Генеральному прокурору України закон не заважає і прямо поставити перед президентом України питання про припинення повноважень певних голів обласних та районних державних адміністрацій.
Служба безпеки України має право вимагати від посадових осіб припинення правопорушень, подавати обов’язкові для розгляду пропозиції. Ця Служба зобов’язана здійснювати заходи з метою запобігання, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України, виявляти, припиняти та розкривати злочини, розслідування яких віднесено законодавством до компетенції Служби безпеки України, проводити слідство у цих справах.
Що стосується рішення Харківської обласної ради, то за даним фактом уже мала б бути порушена кримінальна справа. Той факт, що дія рішення на цей час призупинена, у кримінально-правовому плані нічого не змінює: злочин уже скоєно.
Кримінальні справи мали б бути порушені СБУ і стосовно конкретних осіб, котрі робили заклики до приєднання певних територій України до Росії, а також осіб, котрі під час президентських виборів розпалювали міжнаціональну і міжконфесійну ворожнечу.
— Наскільки реальним є притягнення до юридичної відповідальності осіб, які дозволили собі відомі заяви та дії, якщо говорити виключно про фактичні обставини та юридичні аспекти?
М.Мельник: — Завдяки широкому висвітленню сепаратистських акцій у ЗМІ, а також прийняттю на засіданнях обласних рад та оприлюдненню відповідних рішень такого характеру, проблеми із встановленням фактичних обставин як такої не існує. Дії та рішення, які мали незаконний характер, уже в момент їх вчинення були достатньо задокументовані. Вони з усією очевидністю свідчили про наявність порушення Конституції та низки законів України, включно з Кримінальним кодексом. Усій країні відомі й особи, які виголошували сепаратистські заклики і втілювали їх у певні дії та рішення. За таких обставин питання юридичної відповідальності за такого роду незаконні діяння мало вирішуватися дуже просто — за службові зловживання та інші протиправні діяння винні посадові особи мали б бути негайно звільнені зі своїх посад, а прокуратура та СБУ зобов’язані були здійснити відповідне правове реагування на протиправні прояви, у
т. ч. порушити кримінальні справи за відповідними статтями КК. На мій погляд, вочевидь запізніла й неадекватна небезпечності вчинених діянь правова реакція була обумовлена зовсім не труднощами встановлення фактичних обставин чи проблемами їх правової оцінки, а політичною кон’юнктурою.
Питання політичної волі в Україні давно вже стало визначальним у застосуванні закону до тих осіб, які мають реальну політичну вагу (йдеться не лише про державних діячів та політиків, а й про великих бізнесменів, кримінальних авторитетів). Тому реальність відповідальності винних у протиправних діях сепаратистського характеру залежить від того, наскільки довго збережеться зазначена схема застосування закону. Тобто вирішальним тут буде подальший розвиток політичної ситуації й те, хто в найближчому майбутньому виражатиме найвищу політичну волю. Але, очевидно, усієї повноти відповідальності за ці діяння всі винні не понесуть. З огляду хоча б на те, що, за законом, питання про відповідальність слід порушувати і стосовно тих, хто своїми недбалістю, потуранням, а, не виключено, й згодою сприяв проявам сепаратизму.
— Прокоментуйте, будь ласка, проголошені заяви в контексті статей 2, 5, 17 Конституції України.
А.Ришелюк: — Заяви, котрі звучали останніми днями в Донецьку, Харкові, Сєверодонецьку, можна умовно розділити на дві групи. Перша — це заклики до відділення від України і входження до складу Росії чи ж до створення окремої держави (Південно-Східної держави, Південно-Східної республіки тощо). Друга — декларації про намір змінити статус окремих областей, зробивши їх «республіками» у складі федеративної України. В останньому разі було навіть зроблено практичні кроки — Донецька облрада вирішила 9 грудня провести обласний референдум «щодо затвердження рішення територіальних громад Донецької області про внесення у встановленому порядку змін до Конституції України про федеративний устрій України і надання Донецькій області статусу самостійної республіки в складі федерації».
Тому цікаво, що чинне законодавство про місцеве самоврядування взагалі не передбачає обласних чи районних референдумів як таких. Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачене проведення на території району чи області лише «консультативних опитувань» громадян, місцеві ж референдуми проводяться лише територіальними громадами, тобто жителями певного села, селища, міста. Ця різниця пояснюється тим, що референдум є формою прийняття рішень, які мають обов’язкову силу. Законодавець не вважав за потрібне допускати референдуми в областях і районах і дозволив проводити лише заходи консультативного характеру.
Сьогоднішня ситуація доводить розумність цих положень закону. Тому що в даному разі «референдум» (захід, результат якого, по ідеї, має обов’язкову силу) намагаються провести з питань, які явно виходять за межі компетенції жителів окремо взятого регіону. І річ тут не тільки в перевищенні повноважень. Питання про зміну території України, так само як і про зміну її територіального устрою (у тому числі й про перетворення її з унітарної держави на федерацію) не може вирішуватися жителями Донецької, Харківської, Луганської областей чи навіть усіма цими областями спільно. По справедливості таке питання мусить вирішувати весь народ України. Такий же висновок буде, якщо від міркувань про справедливість звернутися до вказівок чинного права. Як відомо, статтею 2 нашої Конституції закріплено унітарний територіальний устрій України, а стаття 5 встановлює, що право визначати і змінювати конституційний лад держави (а територіальний устрій — суттєвий елемент конституційного ладу) належить винятково народу. Конституція каже про те, що це право не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами. Але так само це право не може бути привласнено місцевими органами державної влади, органами місцевого самоврядування чи якоюсь окремою частиною народу, незалежно від того, наскільки сильним є їхнє бажання вирішити такі питання.
— Чи існують, на вашу думку, в Україні об’єктивні передумови для сепаратизму?
М.Мельник: — Виходячи з того, що таке явище як сепаратизм породжується комплексом соціальних, політичних, економічних, міжнародних та інших причин, на це запитання я б дав дві відповіді.
Перша: в Україні не існує таких серйозних причин для досягнення цілей сепаратистів, а саме для відокремлення частини території України чи утворення в ній антиконституційних державних утворень.
Друга: в Україні на сьогодні все ж існують передумови для певних проявів сепаратизму. Визначальним чином вони є наслідком неефективної, якщо не сказати — негативної політики державної влади або ж інспіровані і створені штучно з метою задоволення приватних, корпоративних та політичних інтересів окремих осіб чи груп осіб. Тобто прояви сепаратизму, особливо у Харкові та Донецьку, — це фактично результат багаторічної діяльності влади проти свого народу.
Основним підґрунтям сепаратистських проявів в Україні нині є не національна, релігійна, соціальна, неоднорідність населення і не суперечності між центром та регіонами, які традиційно лежать в основі сепаратизму. Таким підґрунтям є клановий характер економіки та політики, низький рівень життя населення, правовий нігілізм, приниження правового і соціального статусу людини у державі. Ці явища обумовлені системними владними зловживаннями, фактичною приватизацією влади у центрі та в багатьох регіонах, намаганнями окремих осіб із використанням можливостей влади задовольнити свої приватні інтереси. Причиною проявів сепаратизму також виступає слабкість центральної влади, критично низький рівень довіри до неї з боку громадян. Нарешті, істотним чинником проявів сепаратизму в нашій країні є неправомірний вплив деяких іноземних держав, які, судячи з усього, ставлять за мету підпорядкувати й експлуатувати у своїх інтересах ресурси та населення певних регіонів нашої країни або України загалом.
І все ж сепаратистські прояви вирішальною мірою мають штучний та інспірований характер. Про це яскраво свідчать такі моменти. Перший — настійливе прагнення влади у процесі виборчої кампанії через підконтрольні ЗМІ поділити населення України за регіональною ознакою на три сорти. Другий — ініціювання й реалізація рішень сепаратистського характеру з боку керівників регіональних органів виконавчої влади, які є представниками центральної влади на місцях (у чому, до речі, виявляється парадокс такого сепаратизму). Третій — безпосередня участь у сепаратистських акціях найвищих посадових осіб держави, включно з прем’єр-міністром. Четверте — поблажливе ставлення до ініціаторів сепаратистського руху, які за сумісництвом є главами обласних державних адміністрацій, із боку гаранта Конституції. П’яте — організоване, ніби за вказівкою, «відхрещування» таких глав облдержадміністрацій від сепаратистських дій та скасування деяких раніше прийнятих рішень сепаратистського характеру.
Загалом, вважаю, що сьогодні вдались до сепаратистських дій як захисного механізму певні сили, які не досягли стратегічної мети виборчої кампанії — встановлення контролю над країною через здобуття влади президента.
— Де, на вашу думку, проходить межа між сепаратизмом і правом на самовизначення?
А.Ришелюк: — «Сепаратизм» і «право на самовизначення» не є поняттями-антагоністами, і тому межі між ними немає. Те, що з погляду центральної влади певної держави є сепаратизм, із погляду інших суб’єктів може представлятися реалізацією права на самовизначення. Тому логічно буде говорити про те, в яких випадках вчинені в окремому регіоні держави дії з відділення або спроби самовільно змінити свій політико-правовий статус у рамках існуючої держави (тобто те, що виглядає як сепаратизм) заслуговують називатися «правом на самовизначення». Право націй (народів) на самовизначення — саме право націй, а не окремих територій — визнається, передусім міжнародним правом. Тільки в тих випадках, коли люди, які домагаються самовизначення, є нацією, котра не має в даний момент своєї національної держави.
— Якою є світова практика притягнення до кримінальної відповідальності за заклики і дії, спрямовані на порушення цілісності держави?
М. Хавронюк: — Кримінальна відповідальність за роздмухування сепаратизму передбачена кримінальними законами практично всіх сучасних країн, і багато держав ще більш принципові у кримінально-правовій оцінці таких дій. Наприклад, згідно з КК ФРН, злочином визнається навіть спроба неконституційним шляхом приєднати територію однієї Землі ФРН до іншої Землі чи відокремити від Землі ФРН частину її території. Кримінальні кодекси Грузії, Австрії, Франції та інших країн посягання на територіальну цілісність розглядають як державну зраду. Згідно з КК Росії, такі дії караються позбавленням волі на термін від 12 до 20 років (за КК України — від одного року до 12 років).