Воістину — сон Консти- туції народжує імплементацію. Український Основний Закон перебуває в стані летаргічного сну майже від першого дня свого чудесного народження. Час від часу окремі наполегливі громадяни намагаються його розбудити, прагнучи відстояти в судовому порядку свої конституційні права — на заробітну плату, на соціальний захист, на повагу до особистості, на волевиявлення. Дуже часто — безуспішно. Тривалий солодкий сон неповнолітньої дитини демократії збільшує число бажаючих поглумитися над сплячою. Тим паче, що відповідальності, по суті, — жодної.
Конституція теоретично гарантує дотримання прав і свобод. Проте законодавство практично не гарантує дотримання Конституції. КК байдужий до більшості порушень КУ. Особливо, якщо порушники — сановні.
Тут напівголосно люблять, тут тихо кричать
Щоправда, був у вітчизняній історії один цікавий епізод, коли одну посадову особу намагались підвести під кримінальну статтю саме за систематичне манкірування конституційними нормами. 3 вересня 1997 року члени комітету ВР із питань правової політики і судово-правової реформи запропонували побратимам по депутатському корпусу «відповідно до 111-ї статті Конституції схвалити рішення про початок процедури імпічменту зі зміщення Кучми Леоніда Даниловича з поста Президента України». Підставою для такого жорсткого рішення комітетчиків стала ситуація, що склалася навколо закону «Про місцеві державні адміністрації». Парламентські правознавці резонно зауважили, що Президент, відмовляючись підписувати цей закон, порушує статтю 94 Конституції. А, отже, на думку Володимира Стретовича та його колег по комітету, у діях глави держави «є ознаки кримінального злочину, а саме зловживання владою (ст. 165 Кримінального кодексу України)». Кримінальний ж злочин, у свою чергу, є законною нагодою для початку процедури відречення глави держави від влади. До речі, за 165-у дають від двох до п’яти. Якщо наявні важкі наслідки — то від п’яти до восьми, інколи з конфіскацією.
Щоб дещо прояснити ситуацію, двома словами пояснимо суть 94-ї статті Основного Закону. У ній досить чітко розписана процедура врегулювання законотворчих суперечок між Президентом і Верховною Радою. Трапляється, що ухвалений парламентом закон не влаштовує главу держави — і тоді він має право викласти свої зауваження й відправити документ на повторний розгляд. На це йому виділяється 15 днів, у противному разі «закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний». Уклався Президент у строк — Верховна Рада має голосувати повторно. Якщо під час цього голосування раніше повернутий закон ухвалюється не менш ніж двома третинами від конституційного складу парламенту, гарант Конституції «зобов’язаний його підписати й офіційно оприлюднити протягом десяти днів».
На жаль, у практиці вітчизняного законодавства траплялося, що обидві вимоги 94-ї статті КУ Президентом не виконувалися. Леонід Данилович міг собі дозволити триваліший час, ніж належало, не помічати ухвалений Радою нормативний акт, скажімо, закон «Про Кабінет міністрів». Щоправда, пізніше президентську затримку офіційні джерела пояснили тим, що 15 діб рахували не від того дня — мовляв, спікер не вчасно відправив документ на Банкову, а вже там він начебто потрапив не до того кабінету...
Траплялося й так, що ухвалений Радою документ двічі-тричі повертався до вищого законодавчого органу. Подібної честі удостоївся, приміром, бідолашний закон «Про місцеві державні адміністрації». Леонід Кучма двічі повертав його парламентаріям і вони двічі (18 і 24 червня 1997-го) долали президентське вето. Але глава держави був непохитний.
І тут з’явилося описане вище рішення комітету Стретовича. Справа, як ви самі розумієте, закінчилася нічим. Процедура імпічменту настільки хитромудра й тягуча, що дотримати всі її вимоги практично неможливо. Тим паче, що профільна, 111-а стаття Основного Закону передбачає обов’язкову участь у процедурі розгляду спеціальної слідчої комісії, до складу якої повинні входити спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. А їхній статус і повноваження ще тільки мають бути виписані в особливому законі, що навряд чи побачить світло при чинному Президентові.
Крім того визнати людину (та ще й яку людину) винним за 165-ю статтею — ой як непросто. Зловживання владою, відповідно до духу і букви КК, вважається злочином лише тоді, коли присутній корисливий мотив (або інша особиста зацікавленість). Довести подібне у випадку, що описується, погодьтеся, було б дуже проблематично.
Словом, питання про початок процедури імпічменту в 97-му навіть не потрапило до порядку денного. А закон про адміністрації після тяганини та поневірянь, жертв і руйнацій, відвоював собі законне місце на законодавчому полі лише торік.
Вільне трактування Конституції призвело до появи в політичній лексиці дивовижного терміна — «повторне вето». В одній з газет довелося зустріти й зовсім абсурдне формулювання — «подвійне повторне вето». Про ці природні явища в Конституції немає жодного слова. Однак, на жаль, немає там ні звука й про те, як саме змусити Президента підписати закон, якщо він того не хоче. Приковувати наручниками до «сотки» й не давати здійснювати робочі поїздки, поки не поставить автограф?
Поміж тим словосполучення «закон вважається ухваленим» ще не означає, що він ухвалений. Формулювання «Президент зобов’язаний підписати закон» зовсім не гарантує того, що Президент обов’язково його підпише. А без підпису вищої посадової особи закон таким не вважається. Жоден з інших виступати в ролі «останньої руки» не уповноважений.
Нещодавно народні обранці спробували частково вирішити проблему за допомогою закону про закони і законодавчу діяльність. Текст цього документа зобов’язував голову парламенту у встановлені Конституцією терміни підписувати закон за Президента, якщо останній з будь-яких причин цього не зробив.
Навколо даного юридичного пасажу виникли суперечки. Одні, як, приміром, ветеран парламент- ського комітету з питань правової реформи Олександр Лавринович, стверджували, що право спікера в зазначених випадках підписувати закон не суперечить Конституції. Що це питання тлумачення, отже, цю норму можна вважати процедурною, своєрідним логічним продовженням 94-ї статті Основного Закону.
Інші заявляли, що подібний політичний хід не знімає проблеми — якщо нормативний акт зачіпає конституційні положення, то необхідно чи приводити його у відповідність з Основним Законом, або вносити поправки до Конституції. Скажімо, екс-віце-спікер ВР, професор Віктор Мусіяка вважає, що право підписувати закон, із погляду Конституції, не можна вважати процедурним. Що делегування голові парламенту додаткових повноважень обов’язково потрібно вписувати до тексту КУ. І взагалі право тлумачити конституційну норму має лише Конституційний суд.
Втім, суперечки були більш ніж млявими — ніхто не вірив в успіх заходу. Парламентарії не помилилися — Президент, як і очікували, використав механізм 106-ї статті КУ (право глави держави накладати вето) і закон про закони благополучно забракував.
А самі просто бігали колом…
Сумна доля «безпритульного» спіткала й закон про партії. Документ, який регулює діяльність вітчизняних політичних організацій, ще 16 березня офіційно перестав бути законопроектом, але дотепер не отримав статусу закону. Ситуація звична: вищий законодавчий орган ухвалив — глава держави наклав вето. Верховна Рада 16 березня цього року обговорила закон повторно, врахувала частину президентських зауважень і повторно проголосувала за документ, видавши «на-гора» конституційну більшість із перебором. 351 законодавець вирішив, що закон готовий до вживання. Проте один законодавець вважав, що документ сируватий і йому варто «поваритися» у Верховній Раді ще.
Стара історія повторювалася. Народні обранці закон схвалили, але всенародно обраний його відкинув, хоча 94-а стаття Конституції (гарантом якої він виступає) забороняє подібні вільності. «Недоношений» закон повернули до «пологового будинку» — комітет ВР із питань правової політики. 31 травня бідолашного «хворого» старанно оглянули, обмацали, розвели руками й одностайно (за — 14, проти — 0, утрималися — 0) поставили «діагноз» — «Здоровий. Придатний до законодавчої служби». Інакше кажучи, члени правового комітету запропонували Верховній Раді зобов’язати спікера звернутися до Президента з пропозицією все-таки підписати закон.
Іван Степанович (який останнім часом намагається наполегливо уникати проблем там, де їх можна уникнути) 13 червня знову повернув закон до профільного комітету. 6 вересня правовий консиліум ще раз зібрався, «лоєри» ще раз переглянули уже вивчений напам’ять текст, ще раз знизали плечима й підтвердили початковий вердикт — цього разу за нього висловилися вже 16 із 16 присутніх. У документі, підписаному першим заступником глави комітету Ігорем Коліушком, крім посилань на Конституцію, містилося також нагадування про рішення Конституційного суду. 7 липня 1998-го КС дав тлумачення 94-ї статті КУ: якщо парламент конституційною більшістю схвалив закон, раніше відхилений Президентом, той зобов’язаний його «завізувати».
Щоправда, є один виняток: якщо під час повторного обговорення з наступним голосуванням депутати ненавмисне внесли хоча б одне власне виправлення, все починається спочатку. Проте опитані кореспондентом «ДТ» нардепи божилися, що в процесі подолання президентського вето, не допускалося ніяких відсебеньок — дискусія не виходила за межі зауважень, викладених Леонідом Кучмою.
Коли саме Верховна Рада вчергове (але явно не востаннє) займеться «майже законом» про партії, — невідомо. Невідомо й те, хто буде доповідачем з даного питання на пленарному засіданні. Профільний комітет уповноважив зробити це одного з «хрещених батьків» документа Олександра Лавриновича. Проте сам секретар правового парламентського «осередку», здається, не має бажання виконувати головну роль у цьому спектаклі, що дедалі більше змахує на постановку в театрі абсурду. Закон (чи все-таки законопроект?), мабуть, надовго, повиснув між небом і землею, тобто між Банковою і Грушевського.
Хочеш, я вб’ю сусідів?
І тут, згадавши давнину, взяли ініціативу на себе комуністи. Петро Симоненко заповідною стежкою відправився на Банкову, де отримав аудієнцію в Президента, під час якої нібито зумів Леоніда Кучму частково переконати.
Сім законотворчих правок глави держави фракція КПУ спроможна прийняти беззастережно. З приводу ще шести комуністи висловили готовність «торгуватися» — ці зауваження вони згодні чи врахувати частково, чи прийняти зі своїми обмовками та доповненнями.
Майже повне порозуміння виникло між Банковою та Борисоглібською в питанні про опозицію. У коментарях до документа глава держави (точніше, його тезко Подпалов, головний правознавець адміністрації Президента — за наявною інформацією, саме він «працював» із даним текстом) зауважив, що треба було б у цьому законі відрегулювати «й такі важливі питання, як статус політичної опозиції в державі, а також партій, які входять до опозиції, визначити гарантії їхньої діяльності».
Комуністи з задоволенням підтримали президентську ініціативу й запропонували доповнити закон ще однією, раніше не передбаченою, статтею 12-ю з гучною назвою «Гарантії опозиційної діяльності політичних партій». Кілька людей із юридичною освітою по секрету повідомили кореспондента «ДТ», що запропонований комуністами текст насправді нічого нікому не гарантує. І містить, мабуть, лише одну важливу деталь — право опозиційних партій критикувати рішення та дії органів влади в державних ЗМІ. Втім представники КПУ, наскільки можна судити, шалено горді своєю творчістю. І Президент начебто б залишився задоволений. Є й інші точки дотику — зокрема, Симоненко з товаришами не заперечують проти того, щоб список структур, які здійснюють контроль за діяльністю партій, поповнила прокуратура.
Проте не все так безхмарно. Вісім президентських ідей комуністи відхиляють категорично. Найпринциповіше питання — про процедуру заборони партії. 5-а стаття проголосованого депутатами закону передбачала: «Діяльність політичної партії може бути заборонена лише за рішенням суду. У першій інстанції справу про заборону політичної партії розглядає лише Верховний суд». Президент досить рішуче зажадав викинути з тексту другу пропозицію. І зустрів досить рішучу відсіч. Насамперед, із боку КПУ, що, загалом, небезпідставно вважала, що в цьому випадку гарант «копає» під них.
Треба сказати, що комуністи і праві, і не праві одночасно. Розпочнемо з того, що, напевно, не варто законодавчу норму будувати на приязних взаєминах з однією особою. Усі знають про взаємні симпатії Віталія Бойка і керівництва Компартії. Однак, що трапиться, якщо завтра на пост глави Верховного суду прийде затятий антикомуніст?
У принципі зрозуміло, чого комуністи так запекло бояться. Про нібито план щодо «вирубу» КПУ вони неодноразово згадували в приватних розмовах. Схема, за їхніми словами, виглядала приблизно так. Незадовго до виборів в офіс вашої партії акуратно стукають представники правоохоронних органів і повідомляють: є інформація, що будинок замінований. Вибухового пристрою в результаті не виявляють, зате чисто випадково знаходять три патрони калібру 7,62, дві листівки з вимогою перемінити існуючий лад неконституційним шляхом і один ручний протитанковий гранатомет, які невідомо звідки взялися. Після чого організацію швиденько забороняють рішенням народного суду і свято електорального волевиявлення проходить без неї.
Можна заперечити, що в описаному сценарії є відразу кілька правових неузгоджень, за які постраждала сторона може зачепитися. На що в скептиків знайдеться відповідне заперечення — а що, у країні Конституції, що міцно спить, усе й завжди робиться за законом? Тоді можна навести інший доказ: у скривджених райсудом є десять днів, щоб оскаржити його рішення в суді міському. А якщо і там трапиться конфуз — то існує дуже шанований КПУ Верховний суд. Зустрічне заперечення — допоки партія відстоюватиме свої права у різних інстанціях, вона й справді може виявитися за бортом виборів. Що ж, тоді ще один контраргумент: при бажанні можна на певному етапі затягти розгляд — пару разів організувати відводи суддів, зажадати матеріали справи і читати їх по букві на добу. Поки вибори не закінчаться. А сам факт судового переслідування (коли його ефектно подати) можна використовувати як ефективний рекламний хід.
І потім, якщо щось десь не склалося, якщо партія завозилася й її насправді «відчепили» від виборчого процесу, але пізніше «реабілітували», хіба вона не повинна розраховувати на відновлення справедливості? Тобто на реєстрацію ЦВК пізніше за встановлені строки, якщо до виборів ще є час. А якщо процес уже пішов — то на рішення про «заморожування» виборчої кампанії і переносі її на пізніші строки.
Щоправда, розраховувати на це можна лише теоретично. Адже у нас молода демократія. І стара суддівська школа. Кому, як не комуністам, про це пам’ятати?
Підозріла завзятість Президента, який не бажав бачити в законі про партії словосполучення «Верховний суд», лише посилювала знервованість у стані комуністів. Жорстка позиція політичного Главковерха змушувала членів КПУ повертатися до підзабутих розмов про дострокові вибори і секретну операцію з нейтралізації наймасовішої та найнароднішої організації. Уявляю, як було комуністам ранками, якщо ночами їм снився Замковенко з затиснутим у руці рішенням про заборону партії.
Як на зло, у фракції було погано з аргументацією, — намагаючись полемізувати з Президентом, вони чогось посилалися на 32-гу статтю древнього закону «Про об’єднання громадян», відповідно до якої, рішення про примусовий розпуск ухвалюється Конституційним судом. Доказ важко визнати блискучим. По-перше, поняття «заборона діяльності» і «примусовий розпуск» не є юридично тотожними. По-друге, є фундаментальна норма — 4-та частина 37-ї статті Конституції, що говорить: «Заборона діяльності об’єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку». Аллес — ніяких нагадувань про Конституційний чи Верховний суд. Отже, у ролі «ката» будь-якої політичної чи громадської організації може виступити звичайний райсуд.
Проте, після відвідування Петром Симоненком Банкової з’явилися дані, що Леонід Кучма здався і готовий погодитися з тим, що ексклюзивним правом «ховати» партії володітиме лише Верховний суд. Дещо засмучує, що інформація ця поширюється з подачі самих комуністів. Але якщо з деякою натяжкою припустити, що відомості відповідають дійсності, можна припустити, що Леонід Данилович відмовився (принаймні поки що) від ідеї дострокових виборів, по-перше. І має намір відновити плідні сепаратні зносини з КПУ, по-друге. Нехай і не в колишньому обсязі. І третє. Вже коли припустити, що глава держави пішов на поступки комуністам, то наївно було б думати, що він зробив це безоплатно. Якою має бути люб’язність у відповідь? Резонно було б припустити, що найчисленніша фракція має «пробити» іншу, не менш важливу для Кучми поправку — норму про обов’язкову перереєстрацію партій.
У Президента претензій до закону про партії рівно два десятки. Однак принципових зауважень, на думку більшості знаючих людей, дві. Одне — про порядок заборони — ми вже розібрали. Друге — трохи складніше. У «канонічному» тексті обумовлено, що ухвалення закону про партії не спричиняє їхньої «переатестації». Передбачалося, що Мін’юст протягом року просто замінить старі ліцензії на нові. Однак в Леоніда Кучми інша думка — він за обов’язкову перереєстрацію з усіма наслідками, що з неї випливають. Навіщо йому це?
Відповідь, як здається багатьом, лежить на поверхні. «Пристукнути» партію під час переоформлення набагато простіше, ніж заборонити її за допомогою суду. За допомогою деяких структур із специфічними функціями легко можна зібрати інформацію про реальний стан речей у регіональних організаціях. І довести, приміром, що в багатьох, дуже багатьох партструктурах крайові філії існують лише на папері. Чи не все гаразд з дотриманням деяких законів.
А партій у нас зараз розвелося — самі знаєте. І до деяких із них на Банковій свої рахунки. До «Батьківщини», приміром. Чи до «Громади». Що, забули про таку? А вона й понині існує. Реєстрація Мін’юсту — як квиток на трамвай: один раз заплатив за квиток і катайся, скільки душі завгодно. Жодний контролер не зсадить, поки сам не злізеш. Отже розпустити «Громаду» формально може лише сама «Громада». А її фактично немає. Хоча вона є юридично. До речі, у ранній редакції закону про партії була норма, відповідно до якої політична організація, яка протягом десяти років ігнорувала вибори, автоматично позбавлялася прав на існування. Річ в тім, що, відповідно до духу початкового проекту, основною формою існування партій вважалася саме участь у виборчих кампаніях. У зв’язку з чим пропонувалося покласти обов’язки реєстратора політичних угруповань не на Мін’юст, а на Центрвиборчком. На жаль, усі ці нововведення до остаточного читання не дожили...
Є підстави припускати, що комуністи перереєстрації не бояться. І не лише тому, що в них саме з регіональними осередками повний ажур. А ще й тому, що в КПУ розуміють: у Президента нині «інші улюблені партійні автори». Виходить, Леоніда Кучму в його прагненні домогтися обов’язкової перереєстрації політичних організацій комуністи гіпотетично можуть підтримати. Те ж саме спроможні зробити парламентські осередки деяких партійних холдингів, чиї лідери повністю впевнені у завтрашньому дні. Незрозуміло лише, на чому заснована ця впевненість. Оскільки ще не відомо, до кого гарант і верховний арбітр відчуває щонайбільшу класову неприязність. Чи навіть не так — кого він більше побоюється.
Інші президентські поправки, на погляд більшості експертів, менш принципові. Хоча серед них трапляються потішні. Приміром, глава держави вважає, що членами політичних партій (поруч із суддями, працівниками прокуратури, військовослужбовцями, співробітниками МВС і СБУ) не мають права бути особи, які перебувають у місцях позбавлення волі. Якщо підійти строго юридично, то виявиться кілька тем для обговорення. Приміром, чи означає це, що, скажімо, член СДПУ(о) (чи СПУ, чи «Демсоюзу», чи ін.), потрапивши за грати, автоматично повинні позбавлятися партквитка? Чи ця поразка в правах стосується лише тих, хто вирішив вступити в КПУ (або в «Трудову Україну», або в ПЗУ і т.п) уже ставши засудженим? І чи не повинна вирішувати це питання сама партія? І нарешті, як ця пропозиція поєднується з Конституцією? Зокрема, із 36-ю статтею, у якій обумовлене право громадян на свободу об’єднання в політичні партії «за винятком обмежень, установлених законом в ін- тересах національної безпеки і громадського порядку, охорони здоров’я населення чи захисту прав і свобод інших людей». Чи всі зеки підпадають під ці обмеження?
Боюся помилитися, але є стійка підозра, що відповіді на ці цілком очевидні запитання не сильно турбували автора (авторів) поправки. Здається, у когось просто спрацював «совковий» синдром. Якщо пам’ятаєте, нещодавно комуніст не міг бути ув’язненим за визначенням — людину спочатку виганяли з партії, а вже потім саджали...
Якщо даний пасаж викликав посмішку, то деякі інші породили здивування. Здавалося, що хтось просто переплутав папери і помилково запропонував внести до закону про партії зауваження, підготовлені для закону про підприємництво, — якийсь аудит, якісь нерезиденти.
Залишається сподіватися, що в законодавців вистачить здорового глузду подібні корективи в текст закону не вносити. А от у кого вистачить мудрості придумати вихід із ситуації, в яку потрапив закон про партії, а разом з ним і Президент із парламентом? Депутати в масі своїй поки що не мають наміру йти на повідку в глави держави, він, у свою чергу, також поки що не має бажання відступитися. Але, припустимо, компроміс усе ж намітиться. Як його реалізувати? Як бути з президентським «подвійним вето»? Відкликати? Такої процедури немає.
А чи потрібний він ще комусь, цей закон? За виключенням комуністів, мабуть, ніхто особливо не ворушиться. Та й вони, здається мені, активнішають з причин дуже специфічних.
Це ще дивовижніше, оскільки споконвічно переважна більшість нардепів досить жваво займалася питаннями просування законів про політичні партії й про вибори народних депутатів тернистим законодавчим шляхом. Що цілком можна було пояснити — обидва документи мали суттєво підсилити роль партій, зробити їх, за змогою, дійовими інструментами ведення політики.
Твої орли завжди зіркі, поки годуєш їх з руки
До речі, щодо інструментів. До «ДТ» потрапив захоплюючий документ — проект президентського указу «Про концепцію підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів». Інтригує? Маю сказати, що форма цілком відповідає змісту. Реалізація концепції дозволить Банковій створити таку систему контролю за виборами, що творцям «Соціального захисту» залишиться застрелитися від заздрощів.
Турбуючись виключно про підвищення рівня правової культури громадян, держава візьме на себе функції наставника й проповідника. Таємничі Всеукраїнська та місцеві координаційно-методичні ради з питань правової освіти населення будуть на цілком законних підставах відстежувати все, що зв’язане з виборами і (можна припустити) спрямовувати процеси в потрібному напрямі. До роботи планується підключити держоргани, зокрема, ЦВК і Мін’юст. А також структури, ідейно близькі адміністрації Президента, приміром, Українську академію держуправління. На яку, до речі, планують покласти священний обов’язок — навчати організаторів виборів і референдумів. І хто насмілиться подумати, що подібне навчання — форма обробки? З громадянами, як випливає з тексту проекту, у період виборів, а також під час кампаній з проведення референдумів проводитимуться бесіди й читатимуться лекції, у ході яких роз’яснюватимуться особливості виборчого законодавства й специфіка його практичного застосування. І хто ризикне заявити, що це форма промивання мізків?
І хіба не чудово, що фінансувати впровадження Концепції в життя передбачається «за рахунок коштів Держбюджету, за рахунок виборчих фондів кандидатів, коштів громадських організацій, політичних партій, виборчих блоків партій»?
А чому, власне, дивуватися? Імплементація повільно й вірно входить у наше життя. Імплементація як спосіб думок, як спосіб життя. Як те, що народилося, допоки спала Конституція.