Саме цій темі був присвячений круглий стіл, що відбувся в редакції «Дзеркала тижня» 5 березня 2007 року. Адже за тарифною проблемою, яка вже не перший місяць збурює усю країну, якось непомітно відійшла на другий план основна — проблема реформування житловокомунального господарства (ЖКГ), без розв’язання якої жодна інша в системі організації ЖКГ не може бути вирішена по суті.
Під час дискусії ми ставили єдину мету — обговорити концептуальні ідеї реформування ЖКГ і при цьому попросили своїх гостей залишити за дверима редакції політичні мундири.
Окремий блок питань стосувався регуляторної політики в ЖКГ. Зокрема, хто, як і чому регулює відносини в ЖКГ України.
І, звісно ж, не залишили без уваги тарифну політику, намагаючись знайти відповідь на запитання: якою вона має бути?
За декілька днів до проведення в «ДТ» круглого столу уряд України прийняв низку постанов, які безпосередньо стосуються ЖКГ і теми круглого столу. Тож розмова в редакції «ДТ» вийшла не суто теоретичною, а предметною, можна сказати, по гарячих слідах.
Сподіваємося, що кожному з вас буде що почерпнути з цієї досить різнопланової розмови з професіоналами.
Чого очікувати від реформи ЖКГ?
«ДТ»: Починаючи обговорення теми реформування ЖКГ, нам хотілося б одержати відповідь на запитання: чого очікувати від реформи ЖКГ України вже цього року? З одного боку, добре, що прикладний початок реформи нарешті покладено. З іншого — хотілося б знати: чи буде вжито реальних і дійових заходів, чи, як і раніше, все обмежиться гарними словами про реформування ЖКГ?
Г.Семчук: Я не прив’язувався б до програми реформування ЖКГ на 2007 рік. Програма реформування цієї галузі, схвалена на розширеній колегії Міністерства будівництва, архітектури і ЖКГ, визначила завдання, які потрібно вирішити в поточному році, виходячи з загальної програми реформування ЖКГ, прийнятої 2004 року як закон на період до 2010 року. Цю програму було дещо трансформовано з урахуванням держпідтримки, яка передбачає виділення на 2007 рік держкоштів обсягом понад 4 млрд. грн. Саме зараз ми закінчуємо приймати пропозиції областей з держфінансування об’єктів ЖКГ цього року.
Якщо говорити концептуально, то програма реформування цієї галузі вже на період до 2011 року передбачає чотири основні напрями. Перший — це вдосконалення нормативно-правової бази. Другий — вдосконалення системи управління в галузі з урахуванням ринкових відносин. Третій — фінансова стабілізація галузі. І четвертий — технічне переоснащення ЖКГ. Можна критикувати цю програму, пропонувати її вдосконалити, але названі мною чотири стратегічні напрями являють собою ідеологію розвитку відносин у житлово-комунальній галузі. І хоч би що казали, ця програма готувалася ще Держкомітетом із питань ЖКГ, коли його ще не розформували, узагальнювався досвід реформування ЖКГ в інших країнах, вона пройшла муніципальні слухання, після чого була прийнята й парламентом. Це стисла передісторія питання.
Тепер хотів би докладніше прокоментувати кожен з названих напрямів. Напевно, ви знаєте, що до 2002 року галузь мала тільки два закони, якщо казати про базові. Це Закон «Про питне водопостачання» і Закон «Про об’єднання співвласників... » Іншими словами, за браком повного пакета законів про ЖКГ про якесь реформування галузі й мови не могло бути. Тому було підготовлено й прийнято низку законів, які, я вважаю, на сьогодні є непоганою базою та фундаментом для реформування житлово-комунальної галузі. Було поставлено завдання: мати по кожній підгалузі свій закон.Реформа ЖКГ — це найскладніша реформа. По-перше, тому що житлово-комунальне господарство — це багатогалузевий комплекс, починаючи з житла, теплопостачання, водопостачання, водовідведення, благоустрою, доріг і мостів і закінчуючи ритуальними послугами. У нас навіть жартують, що коли приєднати до всього цього господарства ще й пологові будинки, то взагалі утвориться, як-то кажуть, замкнутий цикл.
Тому й потрібно було прийняти закони по кожному сегменту ЖКГ. Наприклад, Закон «Про благоустрій населених пунктів України», Закон «Про електротранспорт», Закон «Про теплопостачання», Закон «Питна вода України» та інші. Був прийнятий базовий Закон «Про житлово-комунальні послуги». Вершиною цієї законодавчої піраміди стала програма реформування й розвитку ЖКГ у 2004—2005 роках, прийнята як закон. Таким чином, якщо було визначено програму, стратегію реформи, було визначено й обсяги її фінансування на першому етапі.
На жаль, із 2004 року ця програма фінансувалася не в повному обсязі. Але на сьогодні визначено обсяг державного фінансування, і, на мій погляд, це й стане обов’язковою підтримкою реформування ЖКГ.
Але, за великим рахунком, аварійну галузь, якою є ЖКГ, реформувати неможливо. Адже система ЖКГ нині перебуває в аварійному стані. Однак після прийняття галузевих законів ухвалювалися підзаконні акти, які регламентують відносини в галузі. На цей рік, зокрема, передбачається прийняти ще понад півтора десятка поправок до законів і підзаконних актів, які сприятимуть подальшому розвитку реформи ЖКГ. Повторюся, законодавча база реформування ЖКГ нині вже існує. Так, вона недосконала. Якщо хтось вважає і говорить, що ця база недосконала, не буду сперечатися. Отже, вдосконалюватиметься. Але от мер міста Котовська Анатолій Іванов, з яким ми в реформуванні ЖКГ працюємо разом уже кілька років, не дасть збрехати, що для тих, хто хоче реформувати, існуючих законів для активізації цього процесу достатньо.
Про ЖЕКи і кондомініуми
Г.Семчук: Тепер про вдосконалення системи управління з урахуванням ринкових відносин. Країна йде в ринок, а житлово-комунальне господарство найменш підготовлене до ринкових відносин. А якщо говорити про систему управління цією галуззю, то вона залишилася такою ж, як за часів колишнього СРСР. Залишилися ті ж ЖЕКи, ті ж водоканали, тепломережі тощо. Швидше реформувалися такі напрями, як благоустрій, озеленення, ритуальне обслуговування, — тут з’явилася конкуренція. А от що стосується системи управління житлом і його експлуатації, що стосується таких монополістів, як у сфері водопостачання, водовідведення та теплопостачання, — все залишилося на колишньому рівні. Я (і не тільки я) вважаємо: ЖЕКи, що залишилися, — це вчорашній день. Тому що вони одночасно і надають послуги, і є підрядниками на надання цих послуг.
О.Кучеренко: Але ми так вважали і два, і чотири роки тому. Що за цей час змінилося?
Г.Семчук: Подобається це комусь чи ні, але ми вважаємо створення кондомініумів обов’язковим. На сьогодні в Україні приватизовано 84% житла, а точніше — квартир. А кожен конкретний будинок як був власністю громади, як значився на балансі ЖЕКу, так і значиться. На початок 2006 року кількість об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) становило по країні 4366. Вже протягом 2006 року утворилося ще 892 нові об’єднання. І на сьогодні кількість ОСББ сягнула вже 5258. Тому, якщо казати коротко, ми тепер повинні перейти на самоврядування: об’єднання співвласників чи асоціація співвласників — не суть важливо.
«ДТ»: Який стосунок це має до приватизації?
Г.Семчук: Взагалі-то, образно кажучи, система управління ЖКГ базується на трьох китах — демонополізація, товарні відносини та конкуренція. Коли це буде створено в системі експлуатації житла, тоді проблем не буде. Тобто необхідним є об’єднання співвласників, вибір підрядника робіт на конкурсних засадах і договір із ним. Це класична схема, до якої ми все одно прийдемо.
І, відповідаючи на запитання Олексія Юрійовича Кучеренка, скажу, що, на жаль, повільно йде цей процес. Але 2000 року, коли ми його починали, було створено близько тисячі об’єднань співвласників багатоквартирних будинків. Сьогодні їх, як я вже сказав, більше п’яти тисяч. Так, це мало. У Прибалтиці, наприклад, у таких об’єднаннях — 98% житла.
О.Кучеренко: Давайте говорити про те, як прискорити цей процес…
Г.Семчук: Знову ж таки, необхідно вдосконалити нормативно-правову базу. Багато країн, зокрема Балтійські, пішли простим шляхом: обов’язкове рішення співвласників багатоквартирного будинку, вважайте, що в примусовому порядку, ще ув’язали це все з рішенням про землю — і процес пішов без особливих проблем. У нас же більше розмов: мовляв, порушуємо права співвласників, давайте зробимо це добровільним рішенням. Однак і в Україні внесено зміни до закону про об’єднання власників багатоквартирних будинків. Наприклад, при новому будівництві обов’язково потрібно створювати об’єднання співвласників. Це вже крок уперед. Зараз ми відпрацьовуємо нову редакцію Житлового кодексу, в якому виписуємо цілі розділи і глави, що стосуються системи управління житлом. Тобто йдеться про деталізацію створення об’єднань при будівництві нового житла, про мотивацію (стимулювання) створення таких об’єднань. Розбиратися будемо з власністю тощо.
«ДТ»: То чому все ж таки процес створення об’єднань співвласників багатоквартирних будинків в Україні настільки уповільнений? Можливо, мають рацію автори однієї зі статей, опублікованих у «ДТ»: це не тільки не панацея, а й навіть просто неактуально для українців? Ви ж самі кажете про низькі відсотки створення ОСББ на тлі 84% приватизованих квартир?
Г.Семчук: Тому що немає однозначних відповідей на запитання: як передати ОСББ землю чи прилеглу до будинку територію, щоб зацікавити людей ще й таким чином.
В Естонії вчинили так: хочете — не хочете, а земля і прилегла до будинку територія передаються об’єднанню і тільки йому. І люди зрозуміли, що коли вони не створять об’єднання, на баланс якого візьмуть землю і прилеглу територію, то завтра може прийти інвестор і просто відселити всіх кудись, тому що він вважає за доцільне на цьому місці побудувати, скажімо, офісний центр. Тому в Житловому кодексі ми й закладаємо основи для створення ОСББ.
Про природні монополії в ЖКГ
«ДТ»: А як же бути з природними монополіями, зокрема, із тими, що надають житлово-комунальні послуги (ЖКП)?
Г.Семчук: У сфері діяльності природних монополій загалом та у ЖКГ зокрема створення конкуренції є дуже проблематичним. З огляду на об’єктивні причини. Однак можна створити конкуренцію в теплопостачанні, приватизувавши котельні, але залишивши в комунальній чи муніципальній власності тепломережі. Тоді з’явиться конкуренція серед теплогенеруючих підприємств, що має привести до зниження тарифу на цю послугу.
Ми вважаємо, і так записано в програмі, що вихід із кризи, зокрема стосовно природних монополій, — це передача в оренду, концесію, управління. Можна йти шляхом створення комунальних підприємств, регіональних компаній тощо. І цих процесів не треба боятися. Хоча я, наприклад, противник оренди (ми не раз сперечалися на цю тему) — це прихована приватизація. Зараз і ми, і депутатський корпус розробляємо цілий ряд документів про особливості передачі в оренду житлово-комунальних об’єктів, щоб чітко виписати процедуру й убезпечити себе від усіляких можливих ситуацій.
Що стосується третього напряму реформування ЖКГ, то тут колапс. Тарифи не покривають витрат і не відповідають собівартості, населення погано сплачує за ЖКП, адже ці послуги не відповідають тарифам (і це цілком зрозуміло, тому що ми сьогодні не можемо надавати якісні послуги), дотації було виключено з держбюджету (за СРСР, якщо ви пам’ятаєте, населення оплачувало 5% витрат на ЖКП, решта покривалася з бюджету). Сьогодні система ЖКП формально беззбиткова. Але інвестиції не можуть прийти: який бізнесмен наважиться вкладати гроші в такий нестабільний сектор економіки, як ЖКП? Тому цей напрям може бути реалізований шляхом комплексного, системного підходу, правильної тарифної політики, спрямованої на зниження витрат.
І четвертий напрям реформування ЖКГ — технічне переоснащення. Але всі ці ключові моменти взаємозалежні. Без фінансового забезпечення ми не зможемо провести технічне переоснащення, утім, як не зможемо зробити цього без інвестицій. Ми ходимо цим замкнутим колом, яке нам треба розірвати.
Велику надію ми покладаємо на бюджетні кошти, з урахуванням яких коригуємо програму реформування та розвитку ЖКГ уже на період до 2011 року. Уряд нам дав орієнтовну цифру на цей період — 50 млрд. грн., з урахуванням майже 5 млрд. грн., виділених на ЖКГ на поточний рік. Сьогодні кошти спрямовують в основному на ліквідацію аварійних ситуацій. Але в найближчому майбутньому на ці цілі планується спрямовувати лише частину коштів. Частину коштів передбачається спрямувати на залучення кредитів банків, на покриття кредитних ставок комерційних банків. Тоді ми зможемо збільшити суму залучених коштів у 5—6 разів.
Без технічного переоснащення ми не зможемо й економіку підприємств ЖКГ поліпшити. Адже сьогодні втрати води становлять 30—40, а то й більше відсотків; ККД котельного парку — 82%.
От, власне, ті чотири напрями реформування ЖКГ, котрі, я вважаю, на сьогодні визначено. Але вони потребують удосконалення правової бази деяких складових. І на 2007 рік ми склали перелік нормативно-правових документів, які потрібно розробити, щоб прискорити процес реформування ЖКГ.
Про політичну волю до реформування ЖКГ
«ДТ»: На наш погляд, жодна реформа не зможе зрушити з місця, якщо в її основі не лежить політична воля.
Г.Семчук: Безумовно.
«ДТ»: То чи є така воля сьогодні?
С.Гриневецький: Її потрібно шукати на місцях. Григорій Павлович Семчук посилався на приклад мера міста Котовська. Так от, йому вдалося разом із нами і реформувати (це усе умовно) ЖКГ. Так, після того, як там виникла надзвичайна ситуація, коли практично все вийшло з ладу і треба було все створювати наново. Зробили все нове. І тепер на цьому мер Анатолій Іванов показує приклад. Провели газ (до цього подібного рівня газифікації не було), побудували нові підстанції, впровадили енергозберігаючі технології, системи обліку витрат енергоносіїв, тепла та води, повне забезпечення вивезення сміття тощо.
О.Кучеренко: А де на все це взяли гроші?
С.Гриневецький: По-перше, газифікація — це кошти держбюджету, плюс кошти місцевого бюджету, плюс нова система управління…
О.Кучеренко: Спасибі, я отримав відповідь на своє запитання. Але я не знаю прикладів вдалої реформи у великих містах країни… І мені не хотілося б, щоб цей круглий стіл перетворився на науково-теоретичний семінар на тему: «Що я знаю про ЖКГ».
«ДТ»: Олексію Юрійовичу, ми вислухали точку зору з приводу реформи ЖКГ Григорія Михайловича Семчука. Висловіть свою точку зору на цей процес.
О.Кучеренко: Із задоволенням. Хоч як це дивно, із усім тим, що казав Григорій Михайлович, я абсолютно згоден і голосую «за» обома руками. Все це правильні фрази, записані в хорошому законі. За що йому вдячна вся галузь: він справді свого часу створив Держкомітет із питань ЖКГ, написали закони в той час, коли взагалі не було законодавчої бази і якогось законодавчого поля. Але сьогодні потрібно йти далі. І проаналізувати, чому нічого не виходить і реформа не йде. Коли хтось вважає, що йде, він просто наївна людина. Припустимо, програму реформування та розвитку ЖКГ на 2007-й і до 2011 року підтримано. Але як глава профільного підкомітету ВР мушу сказати, що ця програма, на жаль, не обговорювалася в комітеті. Але навіть не в цьому суть. До цього було багато програм, що стосувалися ЖКГ. І я боюся, що остання програми має ризик бути невиконаною, як і всі попередні.
Якщо перейти до розмови про тарифи, то хочу нагадати, що ще в лютому групою народних депутатів, до якої входжу і я, до Верховної Ради подано проект постанови «Про затвердження Концепції ціноутворення в сфері комунальних послуг». Сподіваюся, що з ухваленням парламентом цієї концепції буде вирішено багато проблемних питань у ціноутворенні на житлово-комунальні послуги.
Коли ми говоримо про реформу, то повинні на перше місце поставити будинок. Зараз я вам роздам «грубу» схему, щоб ми могли обговорювати, виходячи з конкретної організації. Є в центрі будинок. Тут складна ситуація: ми отримали різні цифри, але це конгломерати, в яких люди ні психологічно, ні фінансово не готові бути власниками усього будинку, вони ледь-ледь дають раду праву і обов’язку бути власниками своїх квартир.
У принципі, все, що прописується в Житловому кодексі, тут становить колосальний комплекс протиріч — і майнові проблеми (реєстрація майна), і правила проживання в кондомініумі, і внутрішньобудинкові мережі. І казати про те, що сьогодні законодавчу базу сформовано, наївно.
Так, я схвалюю і підтримую, ми разом працюємо в групі з Житлового кодексу, але мені здається, помилка ось у чому: ми так і не відповіли на принципове політичне запитання: «Чи готові ми бути жорсткими, але справедливими?» Чи ми і далі гратимемося в соціальний популізм. І готові продовжувати розповідати казку про чергу, яка рухатиметься на 3% за рік. Давайте казку розповідати, але за це мусить хтось брати на себе відповідальність.
Ми розуміємо, що потрібно посилювати заходи стосовно неплатників. Але ж ми на це питання не відповіли! А без цього не доможемося серйозного прориву в Житловому кодексі. Звертаю вашу увагу: у будинок входять стрілочки — електропостачання, газопостачання та теплопостачання. Це природні монополії, що їх сьогодні регулює НКРЕ.
На превеликий жаль, цей орган на сьогодні: а) не має закону, б) по суті є органом виконавчої влади. Чому це дуже погано, я розповім пізніше. І поки ми не розрулимо цієї ситуації, ніякого процесу реформування не буде. Стрілки нижні: водопостачання, теплопостачання. Це природні монополії, їх іноді називають локальними. Але це монополії регіонального рівня. Тобто регіони самі регулюють, установлюють тарифи. Але параметрами цих тарифів є: а) ціна на електроенергію, б) ціна на газ. Їх задають нагорі, а від регіонів вимагатимуть прокуратура, комісія з цін, усі регулятори, щоб вони затислися, оптимізували і щоб максимально людей не скривдили. Це, з одного боку, правильно.
Але в чому найпринциповіше протиріччя? У нас угорі плутанина з тарифами — ніхто не може відповісти, як установлено ціну на газ, на електроенергію, що там закладено, чи дотримано всіх умов. Я не кажу про ліцензування, я кажу про право доступу. Абсолютно непрозора ціна на носій. Ми розуміємо, що сама труба — монополія, то ще з’явився монополіст на вході в трубу! А тепер виходить так, що ми кажемо місцевій владі: ми вас затиснемо. А нагорі либонь ніхто не хоче цим займатися. У цьому найпринциповіше протиріччя.
Саме тому я вам презентую концепцію ціноутворення, що зареєстрована як постанова. Я направив листи всім мерам, вони до вас дійдуть. Цей лист депутати пропонують до обговорення як певний документ. У ньому ми намагаємося відповісти: що таке ціна, що і як можна закладати в тариф, що таке регулювання, яка сфера повноважень і розподілу відповідальності?
Є й такі сфери послуг, як обслуговування ліфтів, вивезення сміття, благоустрій. Це те, що має стати абсолютно конкурентним ринком, має регулюватися антимонопольним законодавством, комісією з цін. Для цього потрібна злагоджена робота, ефективність якої передусім залежить від місцевих органів влади. Адже нормативна база цілком сформована, просто потрібно створювати ефективного власника в конкретному будинку. Але якщо створити його і не створити конкурентного середовища, то все помре. Умовно кажучи, якщо ви створили 90% ОСББ, а вам одна компанія сміття вивозить за монопольними цінами — то який сенс?
Тобто мусить бути воля на місцях. Має бути вибір. Чому я кажу, що дуже філософськи ставлюся до цієї програми? У чому плюс цього уряду? Він підтримує, на відміну від попередніх, двома руками реформу ЖКГ, справді хоче спрямувати туди гроші. Але без жорсткої системи регулювання і за дірявої системи управління — ризик дуже великий: або ці гроші будуть, м’яко кажучи, неефективно використані, або, грубо кажучи, можуть піти або через діри в трубах, або в пісок, або туди, куди вони часто втікають.
Чи потрібні гроші на реформу?
А.Іванов: Я уважно слухав Олексія Кучеренка і багато в чому з ним згоден, особливо в тому, що стосується формування тарифів, антимонопольної цінової політики. Але я скажу прямо: на реформу гроші не потрібні. У будь-якої реформи є мета. Тут мета — поліпшення якості обслуговування нашого населення. Що для цього потрібно? Ми пішли шляхом реорганізації — це не допомогло. Пішли шляхом реформи і насамперед прибрали посередника між виробником і населенням. Ми прибрали найбезвідповідальнішу структуру — ЖЕКи, вони не потрібні. Ми забрали у ЖЕКів не притаманні їм функції — труба, каналізація, водогін, очисні споруди, залишивши їм тільки те, за що вони відповідають. Ми напряму замкнули, скажімо так, жителів міста на теплові мережі й на водоканал. Відразу кількість скарг зменшилася відсотків на 90. Різко зменшилися витрати води, адже водоканал ліквідує всі течі, тобто те, за що начебто відповідав ЖЕК. Адже для водоканалу головне, щоб не було скарг. Протягом двох років ми поставили 95% лічильників, тим самим зменшили втрати води.
«ДТ»: За чий кошт ви ставили лічильники, чия це власність?
А.Іванов: Лічильники ставили самі люди. Причому, якщо з лічильником, скажімо, сім’я з трьох осіб платила за воду 9—10 грн. на місяць, то без лічильника — 30—40 грн.
Люди протягом півроку поставили лічильники, ми ледь встигали їх пломбувати. У результаті довели втрати води майже до європейських норм: у нас вони становлять 22—24%, у Європі — до 20%. Ми встановили 95% лічильників без жодної копійки бюджетних коштів. Люди встановили їх самі тільки тому, що виграють у ціні. Вони порахували, що за півроку окуплять ці лічильники. Ми ж просто створили їм бригади, котрі допомагали зі встановленням.
Далі — перехід на прямі договори. Причому у нас сьогодні близько 100% договорів. І в Котовську втрати теплоносія скоротилися з 13 до 9%, але європейська норма — 5—6%. По житлу ми створили умови для конкурентності: залишили один маленький комунальний ЖЕК, решту передали приватним ЖЕКам. Плюс пішли шляхом створення кондомініумів. У нас 52 об’єднання (житловий фонд — 230 будинків).
Там чимало проблем, але якщо об’єднання кондомініуму каже: «Ми погодимося на об’єднання, але тільки в одному разі — якщо збережеться стара система взаємин «тепло—вода», то ми йдемо на це. Ми звернули увагу на одну особливість: кондомініум старається, щоб дах не протікав, були відремонтовані під’їзд і сантехніка, а що коїться навколо — це менше хвилює. Тобто на якихось компромісних умовах ми створили ці багатоповерхові системи обслуговування житлового фонду. І за три-чотири останні роки ми зробили більше ремонтів, аніж за 15 років до цього.
Об’єднання мешканців
О.Кучеренко: Взяли будинки на баланс?
А.Іванов: Так. Якщо казати про перспективу, то я вважаю, що кондомініуми — це те, до чого потрібно йти, але не прожогом, не попереду паровоза.
Я послухав Григорія Михайловича Семчука, він запитує, що потрібно від держави? Нормальна правова база і технічне переозброєння. Сьогодні ЖКГ нагадує поламаний автомобіль, водію якого держава пропонує: я відремонтую авто, але як його далі експлуатувати, як на ньому далі їздити, щоб забезпечити зарплату водію, обслуговувати населення, — це вже ваша проблема. Правильно каже Олексій Юрійович, що не можна вкладати гроші в ніщо, у діряві труби, непридатне інженерне устаткування. Але сьогодні гроші, що їх пропонує Кабмін, — це велика допомога, і урядову ініціативу потрібно підтримувати. Ці кошти не на реформу виділяють, адже на реформу що потрібно — політичне рішення на місцях. Що потрібно було для того, щоб прибрати, скажімо, посередника? Потрібне було рішення міської ради. Хіба потрібні гроші, щоб ухвалити рішення і прибрати два тарифи? Тобто потрібно просто бажання на місцях. Ці гроші повинні йти не на реформу, а на технічне переозброєння.
Г.Семчук: Ми повинні пам’ятати ще таке: є мери, котрі зрозуміли ідею реформи і почали працювати серйозно, але ні Кабмін, ні президент, ні губернатори, ні мер не зроблять реформи. Ми всі учасники реформи. В жодній країні світу за рахунок тарифів і бюджетів усіх рівнів не виводили з кризи комунальні господарства. Тобто, якщо ми говоримо про реформування, то чому я назвав чотири основні напрями? Всі вони між собою пов’язані. І поки жителі не зрозуміють, що вони теж учасники реформи, нічого не вийде. Більше того, у нас сьогодні законодавство й нормативно-правова база мають і надалі вдосконалюватися, щось потрібно переглядати. Це нормальний процес.
Наведу приклад. Ми кажемо: люди погано платять. Чому погано платять? Тому що низька якість послуг. Але ж скрізь так було, усі країни це пережили. Чому ми десять років не можемо поміняти наш Житловий кодекс? Однією з перешкод була норма: за несплату — виселення. Але для нашого менталітету вона неприйнятна: як це так, виселяти?! В останній редакції ми написали: якщо людина протягом півроку не платила, то тільки за рішенням суду її можна виселити. От ми приїхали з Олександром Максимовичем в Естонію 1998 року. Тоді у нас був рівень проплат за комунальні послуги близько 60%. Запитую мера Нарви (80 тисяч населення, а в Котовську — 40 тисяч): «В якому стані платежі?» Він каже: «95%». «У Росії 60 із зайвим відсотків». — «Такого бути не може! У нас один із перших законів, які ухвалили, — виселення». — «Скількох ти виселив?» — «Жодного. Двох вибрали, котрі на «мерседесах» їздять, не платять по півроку, на камеру зняли. То стояли в черзі, платили». У нас хто платить сьогодні? Найбідніші, пенсіонери.
А.Іванов: Я продовжу. Задля чого почалася реформа? Задля поліпшення якості обслуговування. Так-от, ми якості досягли. І сьогодні, після підвищення тарифів, у Котовську платежі за комунальні послуги сягають 93—95%, причому стабільно. Коли ми затверджували тарифи, то запросили ще в жовтні інспекцію з цін і прокуратуру, щоб перевірити тарифи. То вони мені перевірили ефективність роботи ЖКГ за останні два роки і тільки після цього перевірили тарифи, склали акт. Я з цим актом — на сесію міської ради, озвучив жителям. Мовляв, перевірено, мін немає. Жодної скарги, не рахуючи загальних — ну як ви можете, зарплата така, а тарифи такі... Та й то їх було дві-три.
Г.Семчук: Вся влада поки що в ЖЕКу. Я кажу як мешканець: вони нас обдирають, мов липку. Ми подивилися, а куди йдуть гроші, що їх збирають ЖЕКи? 6% — на електроенергію, 6—7% — вивезення сміття, до 6% — ліфти, котрі найчастіше не працюють, 10% — поточний ремонт, 44% — зарплата, 20% — інші послуги. Зараз ми ставимо завдання: по кожному будинку має бути особовий рахунок. І поки не буде контролю, куди ці гроші прийшли-пішли, то ладу не буде. Ми передбачаємо в кодексі управителів будинків, створення управляючих компаній. Якщо не хочуть створювати кондомініуми, але будинком управляти потрібно, то місто має право призначити управителя. А управителів ми повинні готувати і видавати їм сертифікати. Можуть бути будинкові комітети, інші форми управління, але все одно ми прийдемо до кондомініуму. Договірні відносини і конкуренція — без них нічого не буде. Якщо мери, губернатори не працюватимуть — теж нічого не буде. Якщо всі чекатимуть, киватимуть на Верховну Раду, на Кабмін — теж нічого не буде.
Товар чи послуга?
О.Гаврилюк: На сьогодні ми повинні чітко розуміти, що таке житлово-комунальне господарство. Оскільки, якщо говорити алегоріями, то виходить, що ми сперечаємося про те, куди маємо летіти — на Марс чи на Венеру. При цьому в нас немає ні космічного корабля, ні програми польоту. Як, утім, немає і відповіді на головне запитання: для чого нам треба туди летіти? Як уже було сказано, житлове законодавство почало розвиватися у 2002 році з прийняттям Закону «Про житлово-комунальні послуги». І саме з його прийняттям почалися проблеми.
Цей закон визначає житлово-комунальні послуги як результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання і перебування осіб у житлових і нежитлових помешканнях. При цьому комунальні послуги — це теж результат господарської діяльності, але спрямованої на задоволення потреб особистості в забезпеченні холодною і гарячою водою, газом, електрикою і опаленням. Отут і починаються основні непорозуміння між представниками житлово-комунального сектора та енергетики. Вже давно не викликає питань і навіть доведено Європейським судом, що електроенергія, газ і тепло — це товар. А за законом про житлово-комунальні послуги — це результат господарської діяльності. То що ж це? І це не єдине запитання. Так, Закон «Про житлово-комунальні послуги» дає нечіткі визначення виконавця і виробника послуг. Подібні за змістом визначення прийнято також в енергетичному законодавстві, проте вони цілком чіткі — виробник, транспортувальник і постачальник енергії. Тобто енергетики відпускають товар, а споживачі одержують послуги. На жаль, ніхто досі не знає, на якому етапі товар стає послугою. А питання це принципове, тому що зачіпає інтереси ЖКГ, енергетиків і споживачів.
Як я розумію, мер Котовська Анатолій Іванов вирішив це питання просто — відмовився від посередників (котрі і перетворюють товар на послугу). Але якщо це нормальний підхід для постачання води, то стосовно теплозабезпечення виникають проблеми. Адже головним інструментом для визначення кількості теплової енергії і ціни на неї є наявність лічильника: якщо в тебе є лічильник, то в тебе виникає підстава для договірних відносин. Встановити лічильник на воду — не проблема. Встановити ж тепловий лічильник дорого, а на практиці можливо встановити тільки для усього будинку. Але якщо лічильник установлений на весь будинок, тоді має бути якась особа, котра купуватиме товар у вигляді теплової енергії. Природно, ця особа повинна бути юридичною. Проте навіть не всі кондомініуми сьогодні є юридичними особами. Тут є питання.
Г.Семчук: Ви не праві, усі вони юридичні особи відповідно до законодавства.
О.Гаврилюк: Але є ще житлові, садові кооперативи та інші форми організацій. Вони не є юридичними особами і не можуть оформляти купівлю товару.
Проте я хотіла б усе-таки зупинитися на регульованому секторі ЖКГ, тому що слід нарешті визначитися з тим, що саме ми регулюємо і хто регулює. Питання принципове, адже в ролі заручника виступають і споживач (ми з вами), і місцева влада, і постачальники товарів і послуг. Здавалося б, Закон про природні монополії, прийнятий у 2000 році, відповів на всі ці питання. Справді, у Законі чітко записано, що регулювання діяльності суб’єктів природних монополій здійснює НКРЕ у встановленому цим законом порядку. Це стаття четверта. А стаття 5 говорить нам саме про сфери діяльності таких монополій, до яких, крім транспортування газу, передачі і розподілу електроенергії, належать також централізоване водопостачання, водовідведення і централізоване постачання теплової енергії. Таким чином, усе це є сферою діяльності природних монополій і регулюється НКРЕ, а не органами ЖКГ. Виробництво ж теплової енергії визначається як суміжний ринок, який теж регулюється національними комісіями. На запитання: «А що ж є предметом регулювання діяльності природних монополій?» у законі є теж абсолютно однозначна відповідь. Предметом регулювання є ціни і тарифи на ці товари, доступ споживачів до цих товарів та інші умови. А головним пріоритетом є захист прав споживачів.
Проте навіть такий прогресивний закон не дає відповіді на цілий ряд запитань, на які, приміром, дуже чітко відповіли парламентарії того ж Казахстану. Так, у законодавстві цієї країни визначено, що заборонено робити суб’єкту природної монополії. Серед таких табу — надання послуг і здійснення якоїсь діяльності, що не належить до сфер природних монополій. Дуже цікавий момент. Забороняється також володіння майном, не пов’язаним із виробництвом і наданням регульованих послуг. Що знову ж таки досить показово. Забороняється і передача в управління, майнове винаймання, оренда і лізинг майна, яке використовується в технологічному циклі або наданні регульованих послуг. До речі, останні два роки в Казахстані теж здійснюється житлова реформа. Причому дуже швидко і системно. І, думаю, у силу саме цих досить важливих регулятивних уточнень.
Г.Семчук: Боюся, що Казахстан у цьому нам не указ. З приводу передачі майна. Так весь світ це робить. Там цілком інші підходи.
О.Кучеренко: Згодний. Насправді це зовсім окрема тема. Там є чітка вертикаль влади. І вона спрацювала.
О.Гаврилюк: Та все-таки повернімося до колізії законів про житлово-комунальні послуги, про теплопостачання і про природні монополії. По-перше, закон про теплопостачання містить визначення, що тепло — це товар, а зовсім не комунальна послуга, і встановлює шляхи регулювання. А в Законі «Про житлово-комунальні послуги» присутні цілком інші підходи до визначення і регулювання тепла. Таким чином, не поділивши сферу «товар—послуга», нам навряд чи удасться вирішити проблеми, пов’язані з тим самим централізованим опаленням і гарячим водопостачанням. Закон про природні монополії дає таке визначення природної монополії: це централізоване теплопостачання. А закон про теплопостачання, у свою чергу, визначає, що є різні види теплопостачання: автономне, децентралізоване, помірно централізоване і централізоване.
У зв’язку з цим у дуже складних умовах у нас опиняється і постачальник. Гарний приклад — «Київенерго», в управлінні якого перебувають як котельні, так і ТЕЦ. Отож, ТЕЦ регулюються НКРЕ, а котельні — місцевими радами. Я вже не кажу про те, що ніхто сьогодні не може переконливо відповісти на запитання, приміром, про теплові мережі. Я довго намагалася з’ясувати у технарів, чим відрізняється теплова розподільна мережа від магістральної. За законом необхідно видавати окремі ліцензії на ці види мереж. Хоча ніхто так і не знає не тільки їхніх відмінностей, а й навіть їхньої сумарної довжини. А якщо ми не знаємо довжини і не можемо визначити чіткі обмеження ліцензійних умов, то на якій підставі встановлюється тариф? І це тільки верхівка айсберга з тих проблемних питань, які потребують негайної відповіді для побудови зрозумілої і прозорої системи ЖКГ.
Про адекватність житлового законодавства
О.Кучеренко: Не можу погодитися з Григорієм Семчуком у тому, що в нас цілком сформовано законодавчу базу для реформування ЖКГ. З одного боку, наявне законодавство нікому не заважає реально займатися реформуванням, з іншого — нікого не змушує. Більш того, існує безліч досить делікатних моментів, привести у відповідність які може тільки скрупульозна робота групи вузьких фахівців
«ДТ»: Та все-таки, хотілося б уточнити ось що. Пане Іванов, існуючі колізії в законодавстві усе ж не завадили вам провести реформу в окремо узятому місті?
А.Іванов: Усі ці теоретичні викладки, звичайно, хороші. Проте на практиці все це досить далеке від реального життя. Головне — бажання.
О.Кучеренко: Дозвольте мені не погодитися. Котовськ — це невеличке містечко, де мера знають і поважають. Там усе чудово спрацювало саме з цієї причини. Дай боже здоров’я такому меру. І Морозу Олександру Олександровичу, котрий приїхав, подивився, похвалив. Усе здорово! Проте в Києві та інших мегаполісах зовсім інша система. Де, приміром, «Київенерго» не підпорядковується меру, оскільки там 51% акцій належить державі, а 12% — приватній компанії. І для таких міст усі ці нюанси принципові за визначенням. Давайте ж ми однією мовою говорити! Адже жодне велике місто не може похвалитися хорошими пілотними результатами. На відміну від Котовська, Славутича... Оскільки, повторюся, там усе пішло винятково на авторитеті мерів. Але в масштабах країни реформа не працює!
До того ж нам треба дуже старанно працювати із законодавством ще і з тієї причини, що за усім цим — багатомільярдні фінансові потоки, які ніхто просто так не віддасть. Є власники у «Київенерго», у водоканалу... І там буде запекла боротьба. Тому, якщо в законодавстві залишити хоча б одну лазівку, у неї пролізуть усі. Можете не сумніватися.
Роль центральних і місцевих органів самоврядування
С.Гриневецький: Не забуваймо і про те, що однією з основних проблем, які потребують невідкладного розв’язання, є відсутність синхронізації перегляду тарифів. На мій погляд, потрібно на законодавчому рівні зобов’язати органи місцевого самоврядування переглядати тарифи на послуги ЖКГ одночасно зі зміною тарифів на газ і енергію.
О.Кучеренко: Так їм ніхто не заважає й сьогодні діяти таким чином. Будь ласка, приймайте рішення ради — підвищуйте, знижуйте. Господарюйте!
Г.Семчук: Панове, ми з вами починали з загальної концепції реформи і потреби вдосконалювати законодавчу базу, а тепер навіщось ударилися в деталі. Так, у законі про природні монополії написане те, про що нам розповідала Олена Гаврилюк. Так, нам справді треба чітко розмежувати поняття «послуга» й «товар». Але водночас подивіться на порядок формування тарифів на тепло, де вже й так чітко розписано механізм ціноутворення на виробництво, транспортування і надання послуг централізованого теплопостачання та постачання гарячої води.
О.Кучеренко: Ви говорите про той порядок, яким обурюється вся країна. Давайте теж не будемо про це забувати! За великим рахунком, порядок непоганий, але занадто вже демократичний. Там існують дуже великі зазори і для мерів, і для місцевих рад. На мій погляд, у центрі обов’язково має бути орган, який контролюватиме державні гроші. Адже не хочемо ж ми, щоб п’ять бюджетних мільярдів зникли в невідомо куди.
Г.Семчук: Я все-таки хочу, щоб ми правильно розуміли мету реформи. Хто кому підпорядкований, хто на кого впливає тощо. От я мера Калгарі нещодавно запитав: «Як ти керуєш водоканалом?» Тільки з третьої спроби він зрозумів, про що я його запитую. Він ним не керує. У них договірні відносини. А якщо договір не виконаєш, запитую? «Та такого просто бути не може. Інакше начальник водоканалу подасть на мене в суд і я піду у відставку», — відповів мер. Який директор водоканалу сьогодні подасть на мера в суд в Україні?
Тобто я ще раз повторю, що нормативної бази для початку реформування достатньо. Звичайно, можна повиловлювати якісь огріхи. І ми будемо їх знаходити й шліфувати. Але поки не буде політичної волі на всіх рівнях, реформа не відбудеться.
Тепер про регулювання. Так, я згоден, що є низка спірних моментів, про які ви казали. У деяких державах існують комісії, які регулюють усе. У нас поки що інакше. Однак у мене вже є два варіанти законопроектів про створення регулятора для природних монополістів у ЖКГ. Перший стосується незалежних регуляторів на рівні місцевих рад. Другий — створення органу на зразок НКРЕ на рівні держави. Безперечно, це питання дискусійні. Проте нам справді час визначитися з тим, хто й на якому рівні, а головне, що має регулювати.
О.Клюс: Я цілком підтримую цю мудру думку. Через два-три роки це питання може справді завести в безвихідь усю систему національної безпеки країни. Вже ні кредити, ні дотації не врятують. Буде пізно. ЖКГ — це не продовольча програма, вона потребує не тільки грошей, але й часу.
Проте я хотів би трохи відійти від теми законодавчо-правового регулювання житлової реформи, де ініціатива, звісно ж, має належати уряду, і перейти до проблеми управління ЖКГ на місцях, а також технічного переозброєння галузі. А тут не останню роль відіграють саме міські керівники й ради. На мій погляд, це два паралельні процеси.
Щодо реформування системи управління. Безумовно, це насамперед стосується демонополізації сфери ЖКГ і встановлення ринку послуг. Хто цим має займатися? Місцева влада. Проте неодмінно за підтримки держави, що зобов’язана подбати як про підготовку кадрів для здійснення цього непростого процесу, так і про контроль. От чому, приміром, у столиці — мегаполісі — є всього десять підприємств, які вивозять сміття. Чому не сто? Адже комусь вигідна така монополія. Далі. На плечі місцевих рад лягає й забезпечення беззбитковості ЖКГ. Тому що без реформування ЖКГ ми ніколи не доможемося беззбитковості. Тут правильно казали, що можна виключити ЖЕКи, вийти на прямі договори з виробниками та споживачами послуг і одержати такий результат, який дасть змогу знизити собівартість, поліпшити якість. Можна й цим шляхом піти.
Нині дуже багато говорять і про необхідність віддати підприємства ЖКГ у концесію (управління). Як варіант, чому б і ні? Проте я хочу звернути вашу увагу на такі досить красномовні факти на цей рахунок, що стосуються Києва. У столиці вже багато комунальної власності віддали в управління приватним структурам. Я маю на увазі «Київводоканал» і «Київенерго». У результаті місто ці підприємства майже втратило. Ще рік-два такого господарювання й можна попрощатися з цією стратегічною власністю. Що відбувається? Все дуже просто. За рахунок амортизації вартість основних фондів міських підприємств зменшується. Тобто відбувається якийсь перерозподіл коштів. Так, за рахунок зниження вартості основних фондів, які ми передали в управління, збільшується вартість основних фондів, які безпосередньо належать акціонерному водоканалу.
Друга схема. Ми передали в управління «Київенерго» все — ТЕЦ-5, ТЕЦ-6, всі котельні, теплопункти, теплотраси... За кілька років Київ втратив майже половину вартості цієї власності. 39% акцій столичного водоканалу на суму 150 млн. грн. нині належать приватнику. Де ці гроші? Ні грошей немає, ні акцій. Це я вам як керівник тарифної робочої групи Київради заявляю. І ніхто не сів у в’язницю за це. Так є в нас нормальні закони чи немає? Якщо така ситуація можлива, то, вважаю, немає. Як же в таких умовах можна реформувати ЖКГ?
Щодо технічного переоснащення галузі. На ці цілі уряд має намір виділити 4,5 млрд. грн. Це добре. Таких грошей ЖКГ ніколи не бачило. І це слід визнати. Але як збираються використати ці гроші? Схоже, ми маємо всі шанси просто проковтнути ці кошти, так і не реформувавши все господарство. Але ж ці гроші стратегічні. І ми не можемо пустити їх на латання труб у під’їздах. Їх треба вкласти в інвестиційні проекти, які допоможуть реконструювати підприємства, які виробляють теплову й електроенергію. Справді, тарифи нині піднялися. І це — сувора правда. Але вона може стати критичною, коли ціна газу зросте до 250 дол. Люди можуть втратити можливість оплачувати навіть за економічно обгрунтованими тарифами. Таким чином, потрібна оперативна продумана програма реформування, яка б дала можливість за два роки зробити якісний ривок. Тобто нам передусім треба буде переозброїти та модернізувати енергоємні підприємства і виробництва. Що допоможе забезпечити скорочення споживання газу при виробництві електро- і теплоенергії (фахівці кажуть про 40-відсоткову економію), а також знизити собівартість тих же комунальних послуг. У результаті ми зможемо здійснювати збалансовану тарифну політику.
До того ж дуже жаль, що в словах пана Семчука не пролунало навіть натяку на те, яким чином ми збираємося переходити від газифікації до електрифікації. Адже нам треба рухатися до власної енергетичної незалежності. А куди поділося наше вугілля? Чому, маючи запасів на 400 років, ми не використовуємо цього у своїй програмі? Далі. Програма уряду не пропонує чіткого механізму формування тарифної політики на основі платоспроможності населення та соціальних стандартів проживання. Це все в компетенції уряду. Місцевий чиновник не повинен цього робити. Потрібні також державні гарантії іноземним інвесторам, які вкладатимуть гроші в наше ЖКГ.
Важливим є і вдосконалення порядку надання пільг і субсидій громадянам при оплаті послуг ЖКГ. Нинішні документи не працюють. Взяти той же Київ. У нас 280 млн. грн. закладено до бюджету. За січень ми видали 1 млн. 41 тис. грн. Люди не мають можливості своєчасно й без тяганини одержувати цю допомогу. У такому разі є ризик неплатежів. Тобто процедуру потрібно максимально спростити. Ну скажіть, який стосунок має особистий автомобіль до субсидії?
А чому нині ОСББ не йде? А я вам скажу. Економічно невигідно створювати ОСББ. Адже держава покривала ЖКГ різницю тарифу та собівартості, а об’єднанням — ні. Тому, не розв’язавши цієї проблеми, економічно не зацікавивши громадян, ми не зрушимо реформи. Потрібна також масована інформаційна кампанія.
Хто має встановлювати тарифи?
П.Амброзевич: Давайте звернемося до надактуальної проблеми прозорості тарифів. Йдеться про те, що в усіх законах, зокрема і в Законі «Про житлово-комунальні послуги», йдеться про прозорість не тільки розміру тарифу, а й його структури. Інформації ж про структуру тарифу жоден споживач в Україні ще не бачив. Я переконаний, що сьогодні споживача не стільки хвилює розмір тарифу, як чіткі дані про те, а за що він, власне, платить. Антимонопольний комітет уже не один рік намагається озвучити на всіх рівнях цю проблему. Марно. І Київській міськдержадміністрації ми давали рекомендації щодо цього. У статтях 6 і 7 закону про послуги ЖКГ на органи місцевого самоврядування покладено обов’язки не тільки визначати й розробляти порядок встановлення і розрахунку тарифів, а й контролювати їхню прозорість і структуру.
Нічого подібного в країні просто немає. І Київська адміністрація мала розробити такий порядок і забезпечити прозорість процесу. Звичайно, якщо ми говоритимемо про бабу Маню, то вона, можливо, і не розбереться в цих схемах і механізмах. А от правління ОСББ, найнявши професійного юриста та економіста, розбереться. До того ж стаття 4 Закону «Про природні монополії» передбачає, що об’єднання громадян мають право контролювати суб’єктів природних монополій, а органи регулювання повинні їм у цьому сприяти. Однак ця норма теж не діє. Хоча б тому, що наша шановна НКРЕ такої процедури не розробила.
С.Дунайло: Щодо структури й прозорості тарифу. Ну неможливо сьогодні, щоб НКРЕ розгорнула на своєму сайті чи сайті столичної адміністрації цю структуру. Її, офіційно і законодавчо затвердженої, просто не існує. Сьогодні ми, грубо кажучи, програємо всі суди. Директор підприємства пише на документі ДСК і закон охороняє право власності. Сьогодні ми можемо показувати тільки загальні витрати. Зі свого боку ми внесли багато власних пропозицій до законопроектів, які розробляються. Ми переконані, що сьогодні вкрай необхідно переходити на нові методи регулювання тарифної політики. Виходячи з інвестиційної складової, а також норми прибутку на інвестований капітал тощо. Те, що, власне, вже й роблять п’ять наших приватизованих стратегічним інвестором обленерго. Постанови уряду на цей рахунок є і діють. Просто їх треба поширити на всіх. Тим самим компанії стимулюються на зменшення витрат. Існує навіть таке поняття, як стимулююче регулювання.
О.Кучеренко: Уточніть, тоді чому дотепер саме в цих обленерго 20% втрат?
С.Дунайло: Сьогодні наднормативні втрати там становлять 1,8%. А нормативні, що залежать від устаткування, мереж, — на рівні 10—12%. Це середня цифра по Україні. У приватизованих обленерго ці нормативи ще нижчі. Тому я вам скажу, що НКРЕ не просто сидить і встановлює високі тарифи, якими народ звик обурюватися. Ми випустили, на мій погляд, абсолютно повну власну нормативну базу, яка чітко визначає порядок установлення тарифів на всі види послуг, які НКРЕ сьогодні регулює, починаючи від виробництва теплової енергії та закінчуючи поставкою газу. Звичайно, є деякі вади. Та це пов’язано з тим, що цілу низку елементів тарифів на сьогодні ми не регулюємо.
«ДТ»: Вам не здається, що для регулювання тарифів ЖКГ усе-таки потрібно створити окремий орган?
С.Дунайло: Такий окремий орган просто необхідний. І я скажу, чому. Після того, як почали звучати пропозиції передати все це господарство НКРЕ, ми вивчили досвід десятків країн. Єдиний орган регулює все й одразу тільки в країнах, де кількість населення не перевищує 10 мільйонів чоловік. А в Румунії, приміром, де живе 22 млн., тарифну політику регулюють окремі органи. Окремо за газом, окремо за енергією. А в малонаселеній Вірменії — один орган. Ось чому, скажімо, ця країна успішно здійснює реформи в цій галузі. Один приклад. У цій країні було 150 водоканалів, зробили п’ять, централізували й передали іноземним інвесторам. Проблем немає. Вірмени вже взагалі не знають, що таке не платити за послуги. Проте що таке вірменський регулятор? Сьогодні рішення комісії Вірменії не піддає сумніву навіть суд. Усе, що видала комісія-регулятор, має силу закону.
О.Кучеренко: Я переконаний, якщо ми все-таки зважимося віддавати підприємства ЖКГ у концесію, то в великих містах їх швидко розберуть за борги, за що завгодно. Зрозуміло, що прийде приватник. Так, він піклуватиметься. Та перше, що він стане робити, це «вишибати» гроші з населення. Для ринку, у принципі, це нормально. Ми неголосно це кажемо, бо розуміємо, що іншого не буде. Та є ще й друге. Приватник прагнутиме окупити свої інвестиції, можливо, і дуті, також за рахунок споживача. Саме тому в нас виникає необхідність у швидкому регуляторі. Запасу часу просто немає. І наша логіка в тому, що саме в НКРЕ є методологія, традиції. Тому, якщо приймуть політичне рішення, то, грубо кажучи, за півроку можна на вашій базі створити повноцінний працюючий орган.
С.Дунайло: Я згодний з вами в одному — все потрібно робити швидко. Та я хочу підтримати колегу з Центру Разумкова. Сьогодні справді кожен для себе має усвідомити, що таке житлово-комунальна послуга. Адже це не тільки тепло, холодна й гаряча вода. Сьогодні це ще й ЖЕКи. Візьміть те саме холодне водопостачання. Це забір води, очистка, транспортування і збут. Абсолютно інша технологія. Справді, в який момент вона товар, а в який — послуга, одному Богу відомо. У законах також немає такого поняття, як гаряча вода.
І взагалі, сьогодні в Україні ціновою політикою займаються близько 12 тис. чоловік. Десятки інстанцій. Крім 200 теплокомуненерго, близько 27 тис. котельних. З них тільки третина об’єднана в теплокомуненерго. Інші самостійно продають енергію населенню.
О.Гаврилюк: Ми саме підійшли до того, що я хотіла сказати, але не встигла. Слід розуміти, що на сьогодні існує чотири природні монополії, три з яких регулює НКРЕ. Якщо чітко встановити, що централізоване теплопостачання — це понад 50 Гкал і його регулює НКРЕ, а менше 50 — місцеві ради, але за однаковою методикою НКРЕ, то менше було б запитань.
С.Гриневецький: Для мене ще одна проблема в реформуванні ЖКГ є ключовою. Одеса, приміром, із швидкістю світла забудовується. А мережі залишаються старі, як і їхні потужності. Жодної нової електропідстанції я в місті ще не побачив. НКРЕ якось впливає на ці питання через обленерго, які видають дозволи й техумови на забудову?
С.Дунайло: На сьогодні питання розвитку мереж енергетичної системи в компетенції енергокомпаній. Проте я вам скажу, що гріш ціна таким обленерго, які не в змозі планувати свій власний розвиток. Тільки столиці необхідно сьогодні додатково сім підстанцій. Це хіба господарювання?
С.Гриневецький: Є ще один цікавий момент, із приводу цінової політики. Я спеціально взяв Конституцію. Стаття 116 прямої дії, у ній сказано, що Кабмін забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики. Це функції Кабміну, як і його відповідальність.
До речі, може, представник НКРЕ пояснить, чому я як споживач плачу за послуги ЖКГ ще й ПДВ? За законом про ПДВ фізична особа не є платником цього податку. Та з мене беруть і ніхто не повертає.
С.Дунайло: Я вам скажу одне, що наша комісія встановлює тарифи без урахування ПДВ. Зокрема і для населення. А ПДВ уже додається, природно, за законом.
С.Гриневецький: Сьогодні реформування ЖКГ зводиться переважно до реформування тарифів. Ми стали свідками зайвої політизації проблеми. Водночас суть проблеми чітко розкрив, до речі, на сторінках «Дзеркала тижня» Сергій Рахманін у статті «Поза законом» (ст. 144 Конституції України). Дійшло до того, що ряд обласних рад перебирають на себе делеговані обласним держадміністраціям повноваження. Якби стаття 144 Конституції була робочою, то губернатори могли б скасувати незаконні рішення місцевого самоврядування та звертатися до суду. Дивує також відсутність реакції з боку місцевих прокуратур.
Серйозними протиріччями законодавства є норми, закладені в Законі України «Про житлово-комунальні послуги». Зокрема закон визначає, що тарифи на житлово-комунальні послуги встановлюються органами місцевого самоврядування на рівні економічно обгрунтованих. У разі встановлення тарифів на ЖКП нижче за рівень економічно обгрунтованих цей орган має передбачити дотацію на покриття різниці між установленими тарифами та їхнім фактичним розміром.
Перше протиріччя: орган місцевого самоврядування — це міська рада, його виконавчі органи, а також районні та обласні ради. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад наділені повноваженнями встановлювати й погоджувати тарифи на послуги ЖКГ. А відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і Бюджетного кодексу України, право виділяти дотацію, тобто розпоряджатися бюджетом має виключно рада, і рішення як із затвердження, так і з внесення змін до бюджету приймають виключно на пленарних засіданнях ради. Виходить, що виконавчий комітет як орган, що встановлює тарифи, повинен мати і право відшкодовувати різницю у разі встановлення тарифів на рівні, нижчому за економічно обгрунтований. На практиці ж виходить, що він ставить раду перед фактом необхідності виділення дотацій із бюджету, тобто втручається в бюджетний процес.
Для усунення цього протиріччя потрібно в Законі України «Про житлово-комунальні послуги» чітко розмежувати повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів, а в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання тарифної політики віднести до повноважень місцевих рад.
Друге протиріччя, вірніше, незбалансованість законодавства: доходи й витрати всіх рівнів бюджетів визначено Бюджетним кодексом України 2001 року, а Закон України «Про житлово-комунальні послуги» прийнятий 2004 року і визначає додаткові витрати місцевих бюджетів — покриття різниці між установленими тарифами та їх фактичним розміром. Проте після прийняття Закону України «Про житлово-комунальні послуги» не були внесені зміни до Бюджетного кодексу України з метою визначення джерел доходів місцевих бюджетів, які дали б змогу їм реалізувати вищезазначені повноваження.
Законом України «Про житлово-комунальні послуги» визначено, що виконавця житлово-комунальних послуг визначає орган місцевого самоврядування будинку, проте ст. 29 цього ж закону визначає, що виконавцем послуг у багатоквартирному будинку є балансотримач житлового будинку. По-перше, у зв’язку з тим, що приблизно 80% житлового фонду країни приватизовано й перебуває в приватній власності, поняття «балансотримач» має бути виключене з вітчизняної нормативно-законодавчої термінології, тому що власниками житлового фонду є фізичні особи.
По-друге, ст. 29 закону суперечить Конституції України в частині гарантії рівних прав усім громадянам України незалежно від місця проживання (у нашому випадку дискримінація саме за місцем проживання — у приватному (одноквартирному) будинку чи багатоквартирному). Крім того, така норма закону ставить сумлінних споживачів послуг у залежність від несумлінних, ускладнює особистий контроль із боку споживача за якістю наданих послуг.
І найголовнішим моментом у визначенні виконавця послуг є те, що чітко не встановлено, який з органів місцевого самоврядування визначає такого виконавця. Крім того, відповідно до Закону України «Про житлово-комунальні послуги» виконавця житлово-комунальних послуг визначає орган місцевого самоврядування. Проте відповідно до Порядку визначення виконавця житлово-комунальних послуг у житловому фонді, затвердженому наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства №60 від 25.04.2005 року виконавців житлово-комунальних послуг визначають органи місцевого самоврядування тільки в тому разі, якщо власник(и) не бажає визначити їх самостійно. Норми зазначеного порядку у частині положень суперечать чинному закону.
По-перше, порядок має визначати процедуру реалізації норм закону, але не доповнювати й змінювати їх, як у нашому випадку — надання права власникам житлового фонду самостійно визначати виконавців є саме доповненням норм закону. По-друге, порядок не охоплює всіх житлово-комунальних послуг, а тільки деякі. Наприклад, залишається відкритим питання з порядком визначення виконавця послуг з електро-, газопостачання та вивезення твердих побутових відходів.
Ще одна проблема — це синхронізація перегляду тарифів. По-перше, потрібно вивести затвердження й узгодження тарифів із регуляторної процедури, тому що цей процес не визначає, хто з ким вступить у господарські відносини, а є тільки однією з умов договору. По-друге, треба на законодавчому рівні зобов’язати органи місцевого самоврядування переглядати тарифи на послуги ЖКГ відразу ж після зміни будь-якого з них. Наприклад, у разі зміни тарифів на електроенергію потрібно переглядати всі інші тарифи, до складу яких входить електроенергія.
Значних змін потребує законодавство, яке регламентує діяльність об’єднань співвласників багатоквартирних будинків. Як-от: чинний закон не передбачає можливості контролю місцевими радами та їхніми виконавчими органами діяльності ОСББ у частині якості утримання будинків, захисту інтересів членів об’єднань, які не в змозі відстояти свої законні інтереси в зв’язку з тим, що опиняються в меншості, тощо. Такий контроль потрібен, тому що місцеві ради та їхні виконавчі органи повинні захищати інтереси всіх членів територіальної громади, а не тільки тих, хто живе в будинках комунальної власності.
Г.Семчук: Давайте підіб’ємо деякі підсумки. На сьогодні уряд досить серйозно підходить до реформи ЖКГ. Прем’єр пішов навіть на створення окремого міністерства. Це раз. Щодо розподілу виділених для ЖКГ п’яти мільярдів. Ми розписали порядок освоєння цих коштів. Насамперед гроші підуть на реконструкцію та будівництво об’єктів, які мають знижувати втрати енергії. Області нині захищають свої плани. Це сотні об’єктів. У процесі візьмуть участь і місцеві бюджети. Ми не будемо проїдати, ми будемо реформувати. Частина коштів піде на аварійні ситуації, частина — на кредити, щоб збільшити ресурс. Тобто на першому етапі ми хочемо ліквідувати аварійність і зупинити старіння і руйнацію об’єктів ЖКГ. Експерти підрахували, що на реконструкцію тільки водогінних мереж України й каналізації потрібно до 14 млрд. дол. До чого я веду? Щоб не питали, коли закінчиться реформа. Ніколи. У Франції прийнято програму реформування ЖКГ на 100 років.
«ДТ»: Чи не закінчиться реформа ЖКГ банальним поділом міністерств?
Г.Семчук: Скажу вам чесно, при мені це вже шоста реорганізація. Це, звичайно, нікуди не годиться. Ми розгубили кадри, людей. От нині ми працюємо, а завтра не знаємо, де будемо… Але я ще раз повторю: для того, щоб почати реформування, потрібно не тільки вдосконалювати закони, а й справді виявити політичну волю.
О.Гаврилюк: На завершення дискусії хочу нагадати, що першими, хто задумався про єдину тарифну політику в державі, були французи. Першим державним діячем, якого всерйоз хвилювала тарифна політика саме в цьому напрямку, став Арман Жан дю Плессі, більш відомий під ім’ям кардинала Рішельє.
В епоху Олівера Кромвеля в Англії настав час тарифу транспортного. В інтересах насамперед політики зовнішньої. Цей період економічної історії Великобританії одержав назву «Епоха «Навігаційних актів». Перший із них (1650 року) був скоріше декларацією політичних намірів стосовно Голландії, а другий (1651) — зовсім іншої властивості. Тариф на морські перевезення ставав дуже ефективним інструментом «до благоденства і безпеки нашої республіки», як було сказано в тексті цього закону.
Першим російським теоретиком тарифної політики був Сергій Юлійович Вітте, математик за освітою, котрий починав кар’єру квитковим касиром, а закінчив її головою Ради міністрів Російської імперії. Саме він написав у 80-х роках ХIХ ст. книжку «Принципи залізничних тарифів», яка витримала чотири видання тільки за життя автора й була перекладена шістьма мовами. Сенс принципів полягає от у чому:
«Тарифи мають регулювати інтереси приватного виробника й державної скарбниці з урахуванням інтересів кожного, причому на тривалий строк. Як мінімум, на строк окупності вкладеного капіталу.
Тарифи мають бути явними. Тобто їх не можна приховувати ні від конкурентів, ні від державного фіску.
Тарифи повинні забезпечувати надходження до бюджету, тому їх не можна змінювати довільно й на догоду кон’юнктурі ринку.
Тарифи не можуть розв’язати всіх проблем захисту власного ринку й залучення капіталів ззовні. Вони мають бути частиною продуманої та довгострокової державної політики «покровительства власній економіці».
Тариф має співвідноситися з платоспроможністю населення. Цілком можливо починати з низького тарифу, підвищуючи його в міру збагачення народу.
Державний тариф повинен мати силу закону».
Усі названі вище принципи актуальні й нині. Тим паче в контексті реформування ЖКГ.
P.S. Коли цей матеріал було підготовлено до друку, стали відомі проміжні результати перевірок, що їх Генеральна прокуратура України проводить на предмет дотримання законів про забезпечення держполітики у сфері житловокомунальних послуг.
Як повідомила у четвер пресслужба Генпрокуратури, працівники прокуратури виявили численні порушення, яких припускалися органи місцевого самоврядування і комунальні підприємства, що призводило до неправомірного і необгрунтованого підвищення тарифів.
Зростання тарифів нерідко зумовлене зловживаннями працівників комунальних підприємств. Також повсюдно поширилася практика встановлення тарифів без урахування рівня соціальноекономічного розвитку регіону. Формування тарифів відбувається без глибокого аналізу рівня економічно обгрунтованих витрат на їх виробництво або узагалі включаючи витрати, не передбачені законодавством. За виявленими фактами прокурори порушили кримінальні справи. Слідство триває.
Учасниками круглого столу в «ДТ» були: заступник міністра будівництва, архітектури та ЖКГ Григорій Семчук, начальник першого управління досліджень і розслідувань АМКУ Петро Амброзевич і представник Національної комісії регулювання електроенергетики Сергій Дунайло. У круглому столі також брали участь: народний депутат України, голова парламентського підкомітету з питань ЖКГ Олексій Кучеренко (який до розформування Держкомітету з питань ЖКГ очолював цей держорган), співініціатор проведення круглого столу, депутат Одеської облради, ексгубернатор Одещини Сергій Гриневецький, мер міста Котовська (Одеська область) Анатолій Іванов, депутат Київміськради, член постійної комісії з питань ЖКГ і ПЕК Олександр Клюс; експерт Центру ім.О.Разумкова Олена Гаврилюк, глава всеукраїнської асоціації «Укржитлоексплуатація» Олександр Бєлянський.
Провідний експерт Центру ім. О.Разумкова Олена Гаврилюк нагадала, що першим російським теоретиком тарифної політики був Сергій Юлійович Вітте, математик за освітою, котрий починав кар’єру квитковим касиром, а закінчив її головою Ради міністрів Російської імперії. Саме він написав у 80ті роки ХIХ ст. книжку «Принципи залізничних тарифів», що витримала чотири видання тільки за життя автора й була перекладена шістьма мовами. Зміст принципів полягає ось у чому:
«Тарифи мають регулювати інтереси приватного виробника і державної скарбниці з урахуванням інтересів кожного, причому на тривалий строк. Як мінімум на строк окупності вкладеного капіталу.
Тарифи мають бути явні. Тобто їх не можна приховувати ні від конкурентів, ні від державного фіску.
Тарифи мають забезпечувати надходження до бюджету, тому не можуть бути змінювані довільно й на догоду кон’юнктурі ринку.
Тарифи не можуть вирішити всіх проблем захисту власного ринку і залучення капіталів ззовні. Вони мають бути частиною продуманої і довгострокової державної політики «протегування власній економіці».
Тариф має співвідноситися з платоспроможністю населення. Цілком можливо починати з низького тарифу, підвищуючи його в міру збагачення народу.
Державний тариф повинен мати силу закону».
Проведення круглого столу в редакції «ДТ» на тему реформування ЖКГ і регуляторної політики — це далеко не перше і, мабуть, не останнє звернення тижневика до цієї теми. З останніх статей на цю тему можемо назвати матеріали Олексія Кучеренка «Криза тарифного популізму...» («ДТ», №40 від 21 жовтня 2006 року), Олександра Сергієнка «Житловокомунальна катастрофа» («ДТ», №50 від 30 грудня 2006 року), Ганни Лютої «Десять дискусійних аргументів реформування ЖКГ» («ДТ», №3 від 27 січня 2007 року), Алли Єрьоменко «ЖКГнулося і ще як відгукнеться...» («ДТ», №45 від 25 листопада 2006 року), Інни Ведерникової «Тарифний аперкот» («ДТ», №7 від 24 лютого 2007 року»), а також серію матеріалів наших регіональних кореспондентів про тарифи в різних містах і областях України.