Perpetuum cadrum
Події останнього тижня дали серйозний привід засумніватися в щирості 263 депутатів, які висловили 26 квітня недовіру урядові Ющенка. Заключна частина постанови Верховної Ради і депутатські виступи в залі дозволили припустити, що відставка має дві причини: уряд діяв незадовільно і не хотів співпрацювати з парламентом на предмет створення коаліційного Кабміну, куди б увійшли представники від фракцій більшості. І що ж бачимо? Уряд затвердженого прем’єр-міністра Анатолія Кінаха майже повністю сформовано. У ньому стільки ж сірого кольору, як і в міліцейському мундирі. Одного погляду на новий кабінет достатньо, щоб відчути, як у ньому завмер час. Свої посади зберегли більшість міністрів Кабінету Ющенка. Може, їхня робота була задовільною, а погано працював лише глава попереднього Кабміну? Однак річ у тому, що, як записано в усіх документах, Кабмін — це колегіальний орган, і якщо міністри не змогли переконати прем’єра робити ефективніші й результативніші, з погляду парламенту й Президента, кроки, то навіщо таких міністрів зберігати в новому кабінеті?
Крім того, давайте поглянемо, ким поповнився Кабмін. На місце Богдана Ступки, який зіграв свою найгіршу роль на посаді міністра, прийшов Юрій Богуцький. Нагадаємо, що на посаду заступника глави адміністрації Президента він пішов саме з цієї посади. Пан Богуцький — дуже мила і навіть порядна людина, але ж українська культура складається не лише із сільських клубів та самодіяльності. Відчуття дежа вю може виникнути у тих, хто навідається в кабінет віце-прем’єра з гуманітарних питань. Його вже вдруге зайняв Володимир Семиноженко. Сподіваємося, що у Володимира Петровича, окрім співу, написання полотен, фотографування, роботи з просування в маси партії «Регіони України» і банківсько-фінансової діяльності, знайдеться час обставити дзеркалами свій кабінет. Перший крок на цьому шляху вже зроблено: під час публічного заходу з відвіданням Президента віце-прем’єр дав команду членам Кабміну, відповідно до якої, вони не мали ближче, ніж за десять кроків, підходити до нього, коли він ітиме поруч із Президентом (щоб не створювати бучі).
Одне слово, збереження в уряді Дубини, Дурдинця, Смирнова, Кузьмука, Зленка, Москаленка, Мітюкова, Кириленка, Рогового, Саханя, Станік довело, що про якусь незадовільну роботу уряду Ющенка не йдеться. За ціль було усунення самого Ющенка а разом і його призовників: Єханурова, Жулинського, Ступки, Зайця.
Тепер переходимо до коаліційного уряду. У попередньому кабінеті представлено було одинадцять партій. Мабуть, той-таки баланс чи приблизно той буде збережено і в новому. Однак нинішній уряд на коаліційний не скидається, так само, як і попередній. Не стане він таким і в тому разі, якщо основним фракціям сумнозвісної більшості вдасться обійняти пости міністрів екології, енергетики, аграрного віце-прем’єра, міністрів освіти, промполітики, а також посаду голови Держкомрезерву, адже амбіцій у господарів життя залишилося так багато, а посад так мало. Не на такі представницькі пропорції вони розраховували — новий Кабмін, за задумом, мали в основному поділити між собою трудовики, соціал-демократи і демсоюзівці. Але Президент поквапився з призначеннями, а прем’єр поспішив йому догодити.
Втім, в олігархів все не так зле. Наприклад, лідерам СДПУ(о) вдалося зберегти в уряді Мітюкова й Рогового. Найближчим часом очікується також жаданий указ про відставку закарпатського губернатора Віктора Балоги (щоправда, свою посаду він залишить не сам, компанію йому складе херсонський губернатор Олександр Вербицький). Правда зняття опозиційного до СДПУ(о) губернатора з регіону, в якому на попередніх парламентських виборах партія Медведчука взяла 80% голосів, ще півсправи, питання в тому, кого поставлять на місце Балоги? На сьогодні основний кандидат — глава УВС Дніпропетровської області Геннадій Москаль. Утомленому від споглядання дніпропетровських дахів міліціонерові радісно буде опинитися в рідному західноукраїнському середовищі. Інша річ — чи зрадіють, побачивши потенційно жорсткого політика в регіоні, ті, хто розраховує на закарпатський ресурс.
Втім, двома міністрами й губернатором окраєць виконавчого пирога СДПУ(о) може бути не вичерпаний. У соціал-демократів великі плани з приводу призначення своєї і тільки своєї людини на посаду міністра палива й енергетики. Не виключено, що цією людиною може стати колишній перший заступник Бочкарьова й Шеберстова, а нині керівник НЕК «Укренерго» Володимир Лучников. З обойми кандидатів від СДПУ(о) не випадає і Сергій Тулуб, адже не можна виключити, що уряд поповниться ще одним двічі використаним міністром. Якщо так станеться, то партія отримає колосальний адміністративно-фінансовий ресурс на весь час дії уряду, а всі, хто причетний до торгівлі електроенергією, газом і вугіллям, — великий головний біль.
На Міністерство екології розраховує Демсоюз. Велику боротьбу веде він-таки за посаду аграрного віце-прем’єра: уже вкотре Олександр Волков лобіює Леоніда Козаченка — главу Аграрної біржі. Чимало спостерігачів схильні вважати, що Євген Червоненко, керівник Держкомрезерву, нажив за час своєї роботи критичну кількість ворогів, які скористаються нагодою під час переділу виконавчої й навколовиконавчої влади посадити туди своїх людей. Найбільш активний у цьому напрямі Олександр Михайлович Волков. Слід гадати, не лише заради торжества принципів.
Остаточні висновки робити ще рано, але попередні вже можна. Публічно оголошені лжепричини відставки Ющенка, брежнєвський рівень нового Кабміну, малоефективні й малорезультативні ігрища з олігархами передусім свідчать про рівень державних позицій Президента. Ці позиції, а точніше, погляди, і так раніше не особливо прогресивні, визначили два чинники.
Чинник перший: Президент протягом останніх двох років змінив якість носіїв інформації у своєму оточенні. Якщо раніше на Президента впливали системно мислячі люди, такі як Володимир Горбулін, Олександр Разумков, Володимир Литвин і почасти навіть Дмитро Табачник і Юрій Кравченко, то зараз людей, здатних у незайманому лісі особистих комерційних інтересів розгледіти бодай дещицю державних проблем, — критично мало. Мабуть, до них можна зарахувати Володимира Литвина і Володимира Радченка. Для решти, яка вносить у кабінет Президента інформацію, власну користь і компромат на конкурентів, державних проблем як таких не існує. Звідки в такій ситуації прагнення серйозно працювати над державними проблемами з’явиться в самого Президента? За цих умов Президент країни дедалі більше перетворюється на директора фірми з колективом, який гризеться між собою, а кожен із його членів намагається перетягнути господаря на свій бік.
Другий чинник: це касетний скандал. Значно більше, ніж ефективні державні перетворення й реформи, Президента цікавить збереження, повернення і примноження його впливу. Події останніх днів можна назвати вдалою спробою президентського ренесансу: з першого разу було затверджено парламентом запропонованого Леонідом Кучмою прем’єра, до Кабінету переважно були призначені міністри, над якими Президент має значно більший контроль, ніж олігархи, і, нарешті, було видано указ про держсекретарів. Саме цей указ, виданий, безумовно, з тактичною, а не стратегічною адмінреформаторською метою, має стати фортечним муром, який надійно захищає Президента від спроб використовувати ситуацію, причому як опозицією, так і олігархами. Але вся проблема в тому, що указ — це лише таблиця Менделєєва, яку ще належить наповнити елементами. Від того, як її вибудують і як заповнять, залежить, з якого боку фортечного муру опиниться Президент, — всередині чи... назовні.
П’ята масть
у крапленій колоді
Ідея запровадження держсекретарів, покликаних забезпечувати щоденну роботу, а також спадкоємність лінії виконавчої влади при зміні кабінетів, — не нова. Ця ідея пережила кілька життів і реінкарнувалася в образі Володимира Яцуби. За даними «Дзеркала тижня», саме Володимир Григорович зміг добитися уваги до пропозицій, раніше відхилених адміністрацією Президента. Слід гадати, саме Володимир Литвин вирішив, що час настав. Президент ідею підтримав повністю: Указ про держсекретарів, відповідно до задуму, мав усіх передовиків політико-фінансового виробництва поставити на місце.
Треба сказати, що в адміністрації Президента документ ретельно допрацьовувався, тому чимало напрацювань Яцуби, Лисицького й Матроненка змінили. Однак суть збереглася: міністерські пости, на які так розраховували олігархічні партії напередодні виборів, тепер мають приблизно таке ж практичне значення, як, наприклад, ордени.
— Ви хотіли коаліційний уряд? — нібито мав сказати Президент — ось і формуйте його, а в мене в особистих засіках є чоловік п’ятнадцять відданих мені особисто, професійних патріотично і реформаторськи налаштованих фахівців, які під час ваших передвиборних ігрищ зміцнюватимуть мою владу і приноситимуть користь Вітчизні.
— І взагалі, — нібито продовжив Президент, — ви всі для мене однакові, і не допущу я посилення будь-кого з вас, тому що однаково віддаляю від себе і не збираюся підтримувати будь-кого на виборах, оскільки всі ви тільки й чекаєте власної перемоги на них і мого ослаблення.
Однак Президент таких слів не сказав. Президент привітав із затвердженням Анатолія Кінаха, чиє повнокровне прем’єрство в першу чергу невимовно потішило Олександра Волкова, а в другу — Григорія Суркіса і Віктора Медведчука.
І це було б ще нічого, оскільки Анатолій Кирилович — людина-загадка, і своїм благодійникам він, звісно, один-два рази подякує, але всю свою діяльність на прем’єрському посту може крамольно присвятити вирішенню інших питань. Більше того, пан Кінах у день парламентського торжества на радощах підмахнув указ про держсекретарів, чого міг би й не зробити, позбувшись переможної ейфорії. Так чи так, але Президент отримав можливість реалізувати запропонований йому план із порятунку та зміцнення позицій. Однак Леонід Данилович не поспішив скористатися ним, віддавши перевагу не цікавій грі, а перевіреним схемам: він не віддав пости міністрів яскравим і впізнаваним представникам партій та фракцій. У переважній більшості призначені міністри виявилися не політиками, а вірними контролерами, мета яких стежити за тим, щоб усе було звично й усе було відомо. На Банковій.
Окрім того, з новими міністрами могла б виникнути маса складнощів. Наприклад, із міністром оборони. Ну який же він політик? Щоб відповідати букві указу, оборонне відомство має очолити цивільна людина. А затверджено Кузьмука. І не ясно, чим буде в Міноборони держсекретар? Хто ним буде? Начальник Генерального штабу, який поєднує спроби якісного військового планування з не менш якісним фарбуванням казарм, чи третя особа? А хто надаватиме звання, аж до полковника, — держсекретар чи міністр? Одне слово, проблем із впровадженням указу в життя буде маса, і не тільки в Міністерстві оборони. Вирішити конфлікт бюрократичних інтересів покликана зміна положень про кожне міністерство.
Цей же указ написано так, що його прикладне значення багато в чому залежатиме від особистісних характеристик держсекретаря й міністра. У сильного міністра держсекретар може перетворитися на начальника канцелярії, у вольового і впливового держсекретаря — міністр виконуватиме функції прес-секретаря. Безумовно, купа актів, урядових постанов, міністерських наказів і, не виключено, президентських указів можуть невпізнанно змінити суть новації. Але в кожному разі надзвичайно важливо, хто саме за нинішнього складу уряду обійме посади державних секретарів.
Із самого початку вважалося, що цей прошарок президентсько-прем’єрської влади не стане місцем торгів за коаліційне держсекретарство. Вочевидь, планувалося, що інертність мислення олігархів змусить їх чіплятися за міністерські пости, оскільки дуже довго престижним вважалося бути міністром чи віце-прем’єром, а не якимось там держсекретарем. Але якби наші олігархи були недалекими людьми, то вони б не стали олігархами. До речі, ніхто і не збирається переставати ними бути. Саме тому, швидко переорієнтувавшись, флагмани української пропрезидентської флотилії взялися активно борознити держсекретарські невідомі простори. І ось уже є перша ластівка. Саме вона принесла на Банкову від Анатолія Кінаха представлення на призначення держсекретарем Міністерства охорони здоров’я Біловола, який не став міністром. Саме цього кандидата фракція Олександра Волкова пропонувала на пост «ну цього, котрий займається таблетками і лікує». Факт досить показовий. По-перше, Кінах зробив перше держсекретарське подання на користь Волкова. По-друге, його було зроблено настільки поспішно, що прем’єр навіть не встиг розібратися в тому, що держсекретар, який стає на місце першого заступника міністра, може з’явитися лише після зміни положення про міністерство. Особливо делікатно це щодо Міністерства охорони здоров’я, де не один, а два перших заступники, які працюють, відповідно, на санітарному і лікувальному напрямах. І по-третє. Цей факт доводить, що олігархи наввипередки спішать боротися за держсекретарські пости для своїх людей і, цілком імовірно, отримають від Президента в цьому підтримку. Якщо Леонід Кучма затвердить кандидатуру Біловола, це означатиме, що в президентському оборонному валу з’явився перший пролом. Якщо цим проломом скористаються інші, то за фортечним муром опиняться олігархи, а не Президент. Адже посада держсекретаря справді має серйозні переваги перед міністерською. По-перше, майже гарантовано держсекретар призначається на п’ять років, що дозволить мати свою людину при керівництві галуззю не лише до парламентських виборів, а й весь рік після президентських! По-друге, держсекретар не публічна особа, і з ним громадськість не пов’язуватиме провалів у діяльності міністерств. По-третє, повноваження держсекретаря, його вплив на розподіл міністерського бюджету, кадрові призначення в регіональних представництвах і так далі — це саме те, що потрібно для адмінресурсу. По-четверте, держсекретарем можна поставити не амбітного товариша по партії, стосовно якого завжди є ризик, що хвицнеться, а слухняного і залежного галузевика, з яким не буде ні проблем, ні партійної ідентифікації. Хіба мало на світі способів приручення...
Втім, Леонід Данилович останнім часом уже зробив стільки помилок, що застерігати його від ще однієї — не наше завдання. Безумовно, хотілося б, щоб економічні плоди зростання не угробило бездарне керівництво чи розтягування цих самих плодів по партійних штабах, мажоритарних округах і особистих кишенях. А ефективно протистояти цьому, хоч як дивно, можуть лише Президент і частково прем’єр-міністр.
Про Кінаха ми ще поговоримо окремо, а ось що стосується Леоніда Даниловича в цей доленосний для нього час... Йому справді непросто. Зводячи рахунки між собою, його оточення періодично нагадує йому в завуальованій формі про борги: «Ми ж підтримали вас у тяжку хвилину, ми стали вашою опорою, коли всі злякалися, ми захистили вас від американців і позбавили Ющенка, наші люди будуть стовідсотково вірні вам і на нових посадах».
Або так: «Ми одна сім’я, ми повинні стояти за вас, що ми й робили протягом усього касетного скандалу, лише ми пояснили всім, що гасло: «Україна — без Кучми» правильне, якщо до нього приписати ще одне слово — «пропаде». Ви знаєте, що Росія виявилася вашим головним захистом, а вона нас підтримує. Наші з вами люди, здатні укріпити зв’язок із Москвою, будуть найнадійнішими кандидатами на нові посади».
А може, так: «Леоніде Даниловичу, ці козли тільки й хочуть що нажитися за ваш рахунок, вони хочуть вас угробити. Нещодавно я був в американському посольстві. Співпраця з ними вас лише дискредитує. Не дайте їм розірвати країну і бюджет на частини. Ми поставимо людей безмежно вам відданих, а що стосується виборів, то моя система, налагоджена на попередніх, спрацює й цього разу. Збоїв не буде, присягаюся».
Можуть бути і колективні послання. Наприклад: «Вони — найбільша небезпека для вас. У них нагромаджено шалені гроші, у їхньому розпорядженні колосальний людський дисциплінований ресурс. Їм мало області, вони хочуть країну. Вони готові до цього, і вибори — лише плацдарм для стрибка, який покриє і вас, і Україну, як бик вівцю. Зніміть його з посади, у нас є чудова заміна. Усе буде під контролем. Під вашим контролем».
Наведені монологи, безумовно, мають відтінок утрирування, але від цього не міняється суть. За різних обставин Президент різним людям обіцяє однакові пости й однакові перспективи — ось це чистісінька правда. Він, безперечно, хазяїн свого слова: захотів — дав, захотів — забрав. Але не завжди так виходить. Напівзаходи в таких ситуаціях погіршують його становище у сипучому піску чужих інтересів. На вивірені й системні дії Президент, схоже, не здатен, тому, швидше за все, він лише стежитиме за тим, щоб у конкретних міністерствах міністр і держсекретар не контролювалися однією групою. Така ситуація дозволить мати повну інформацію про дії як міністра, так і держсекретаря. Що, до речі, не дозволить створити клановий бантустан у виконавчій владі.
Слід гадати, Президент спробує знайти, щонайменше, п’ятірку людей вірних і не заангажованих і розставить її по ключових міністерствах. Йдучи на поступки олігархам Президент відвоює право до виборів сидіти на фортечному мурі. Цікаво, де він опиниться після них?
Тези до створення малого раднаркому
Відповідно до указу Президента «Про чергові заходи щодо подальшого проведення адміністративної реформи в Україні», державний секретар Кабінету міністрів очолюватиме секретаріат Кабміну, організовуватиме забезпечення діяльності прем’єра, всіх віце-прем’єрів, затверджуватиме, за погодженням із прем’єр-міністром і Мінфіном, штатний розпис і кошторис витрат секретаріату. Він же призначає на посади і звільняє з посад працівників секретаріату. Держсекретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує, за погодженням з міністрами, структуру міністерств, а за погодженням із Мінфіном — штатний розклад і кошторис витрат кожного конкретного міністерства. Держсекретар призначає на посади і звільняє з них, відповідно до законодавства, співробітників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств і організацій, що входять у сферу його управління. Кандидатури для призначення на посади співробітників патронатних служб у секретаріаті Кабміну і центральних апаратів міністерств можуть вносити прем’єр, перший віце- чи інші віце-прем’єри та міністри.
І держсекретар, і держсекретарі міністерств мають першого заступника. Їх призначає Президент на подання прем’єр-міністра, а звільняє виключно указом Президент.
Держсекретарем, основні повноваження якого перераховано вище, став Володимир Яцуба. До Києва він потрапив із Дніпропетровська, однак від багатьох своїх земляків відрізняється нелібералізмом поглядів. Багато хто вважає, що в душі Володимир Григорович залишився комуністом. Водночас він чіткий, добрий виконувач, хороший організатор, за посадою поважає старших за званням, не меркантильний, зате може бути в певних ситуаціях дуже жорстким. Гарно пам’ятає добро, як, врешті, і зло.
Його першим заступником став Олександр Шніпко. Свого часу вірний зам опального мера Києва Івана Салія, який не погодився з етичних міркувань зайняти місце свого патрона. Тепер ліва рука Анатолія Кінаха, його вірний, впливовий радник і політичний лоцман. Надійний другий номер. Має колосальну працездатність, відчуття гумору. Водночас окремими людьми помічений у певній схильності до паніки. Наприклад, наприкінці 80-х він цілком серйозно намагався пояснити необхідність створення всіх інтендантських умов для переходу партії в підпілля. Втім, це справи давно минулих днів. Зараз цікавим може бути лише те, що в разі потреби Шніпко це підпілля зміг би організувати.
Державний секретар Кабміну і держсекретарі міністерств призначаються на посади на період повноважень Президента. Всі вони та їхні перші заступники, на відміну від міністрів, є державними службовцями і входять до складу керівників міністерств. Статус держслужбовця першого рангу не лише дає право на дачу й машину, а й на масу інших пільг, у тому числі надбавки до зарплат і, що важливо, серйозні коефіцієнти при нарахуванні пенсії. Звільнити з посад як держсекретаря Кабміну, так і держсекретарів міністерств можна лише у разі неналежного виконання обов’язків, неможливості виконання їх за станом здоров’я, обвинувального рішення суду та в інших випадках, передбачених законом про держслужбу. Відставка уряду чи зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення. У зв’язку з появою інституту держсекретарів ліквідується інститут перших і просто заступників міністрів.
Структуру міністерства відтепер затверджуватиме держсекретар міністерства за погодженням із міністром. Структуру іншого органу виконавчої влади затверджує його керівник. Штатний розклад, кошторис витрат міністерства затверджує державний секретар міністерства за погодженням із Мінфіном України.
Прем’єр-міністр України, відповідно до указу, керує роботою Кабміну, спрямовує її на забезпечення реалізації внутрішньої та зовнішньої політики країни, виконання Конституції і законів, актів Президента, програм діяльності Кабміну й інших завдань, покладених на Кабмін. Перший віце-прем’єр і віце-прем’єр-міністри, відповідно до розподілу повноважень, забезпечують дотримання Конституції, законів, актів Президента й Кабміну, координують виконання заходів з певних питань міністерствами й іншими центральними органами виконавчої влади, не керуючи при цьому безпосередньо їхньою роботою.
Відтепер прем’єр-міністр України, всі віце-прем’єри та міністри за характером повноважень, за порядком призначення на пости і звільнення з них належать до політичних призначенців і не належать до держслужбовців.
У двомісячний термін глава адміністрації Президента з участю держсекретаря Кабміну має розробити і внести пропозиції щодо створення ефективної системи взаємодій між адміністрацією, секретаріатом і держсекретарями міністерств. Протягом двох місяців має бути підготовлено і подано на розгляд головної адміністрації конкретну пропозицію щодо призначення уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.
Оголошений наказ зобов’язує внести пропозицію щодо приведення положень про міністерства у відповідність до цого указу, який визначив, крім того, повноваження державних секретарів міністерств з урахуванням особливостей відповідних міністерств.