Навіть в ідеальному випадку, якби мудрі, компетентні й незаангажовані державні діячі були стурбовані винятково тим, як би розумніше реформувати правоохоронні органи, керуючись тільки декларованими цілями, завдання виявилося б не із легких. Тому що в сфері перерозподілу функцій, повноважень і відповідальності цих структур існує ряд запитань, на котрі складно дати однозначно правильну відповідь. Крім того, традиції вітчизняних правоохоронних органів, як відомо, дуже специфічні. З ряду об’єктивних причин старанне вивчення закордонних прикладів — найчастіше слабка розрада на цьому нелегкому шляху. Не в останню чергу — з огляду на нашу самобутність, сформовану десятиріччями тотального правового нігілізму як верхів, так і низів.
Окрім «обтяжуючих обставин» історичного характеру, нинішнє реформування правоохоронних органів дуже ускладнюється наявністю кількох осей протистояння у владних командах. Можна казати про тактичні: Порошенко—Турчинов, Литвин—Луценко, Піскун—Луценко. Але є стратегічна лінія протистояння між тими, хто сьогодні хоче взяти під контроль силові структури в ім’я владних і комерційних дивідендів, і тими у владній команді, хто не хоче дозволити це зробити. Що, втім, зовсім не означає, що останні — білі й пухнасті. Вони стурбовані збереженням балансу сил, що дає можливість стримувати комерційні апетити обох сторін. За великим рахунком, якщо казати про суть проблеми, одні борються за те, щоб прикрити власну спину, інші — щоб мати можливість наступати. Звісно, взаємний контроль кращий, аніж тотальний контроль однієї зі сторін. Та все ж це нескінченно далека від досконалості система забезпечення інтересів суспільства та держави.
З перших же кроків із підготовки перетворень ми спостерігаємо процес, який навіть віддалено не нагадує системну, науково обгрунтовану, вивірену й логічну діяльність на настільки важливому стратегічному напрямі. Поки що процес реформування правоохоронних органів обіцяє стати мильною оперою з неймовірною кількістю серій і поганим кінцем. Тому що в його глибинній основі лежить не національний, не державний, а приватно-політичний інтерес.
Щоб кожен зміг скласти власне уявлення про основні точки напруження в процесі прийдешнього реформування, пропонуємо читачам ознайомитися з аргументами головних зацікавлених осіб. Це — міністр внутрішніх справ Ю.Луценко, голова СБУ О.Турчинов і генеральний прокурор України С.Піскун. На жаль, заявивши в інтерв’ю «ДТ» про необхідність громадської дискусії на дану тему, П.Порошенко — глава міжвідомчої комісії з реформування правоохоронних органів — відповісти на наші запитання відмовився, відіславши до своєї «програмної статті», витяги з якої також представлено читачам.
1. Що, на вашу думку, вдалося зробити у сфері реформування МВС, СБУ та ГПУ за останні 6 місяців? Що з найнеобхіднішого не було зроблено? Що ще варто зробити?
2. Створено міжвідомчу комісію з реформування правоохоронних органів. Чи розпочала комісія роботу, які конкретні кроки зроблено? Чи відчуваєте ви конструктивну віддачу від її діяльності? Чи одержали ви пропозиції, свіжі ідеї стосовно реформування безпосередньо від її голови — секретаря РНБО П.Порошенка?
3. Чи потребують, на вашу думку, інтереси держави і громадян створення нового органу, який умовно називають Національним бюро розслідувань? Якщо «ні», то чому? Якщо «так», то чому і якими мають бути його функції?
4. За Л. Кучми в останній період глава адміністрації президента фактично перебрав на себе цілковитий контроль над правоохоронними відомствами і спецслужбою. Це призвело до остаточної комерціалізації і політизації цих структур. Чи існує ризик повторення такої ситуації, коли реальний контроль над силовими, правоохоронними відомствами дістане третя особа?
5. Чи вважаєте ви за доцільне позбавлення права на здійснення прослуховування тих структур, що володіють ним сьогодні й передачу його іншим структурам? Якщо «так», то яким саме і чому?
6. Чи вважаєте ви за доцільне позбавлення слідчої функції Міністерства внутрішніх справ?
7. Яким є ваше ставлення до відродження функції загального нагляду прокуратури?
8. Як ви ставитесь до інституту додаткового розслідування?
9. Очевидно, що УБОЗ потребує серйозної реорганізації. Чи повинна вона відбуватися в рамках МВС чи варто реорганізувати УБОЗ шляхом створення на його базі структури НБР?
10. Яка структура має, на вашу думку, займатися боротьбою з організованою злочинністю?
11. В чому полягають принципові відмінності в роботі правоохоронних органів сьогодні і за старої влади?
Петро Порошенко, секретар Ради національної безпеки і оборони України:
«В ринкових умовах чинна модель правоохоронних органів і спецслужб стає живильним середовищем для високо латентної корупції і злочинності, джерелом авторитарних тенденцій суспільного розвитку. Останнє є наслідком не лише зовнішньої подібності, а й збереження духу радянських силових структур. Український міліціонер, який відмовляє громадянину у реєстрації його заяви щодо скоєного злочину — прямий нащадок співробітників радянської міліції.
Реальна недоторканність інституціональної структури, послаблення механізмів відбору кадрів в МВС і СБУ формує загрозу національній безпеці через збереження старої корпоративної культури, нехтування інтересами людей на користь інтересів державних установ, а подекуди і приватних осіб.
Суттєво послаблена прогнозна, попереджувальна функція правоохоронних органів і спецслужб. Акцент у їх діяльності робиться на реагуванні за фактом, а не на профілактиці злочинів та правопорушень. Донині не подолано притаманний радянській системі репресивний уклін.
Чинне законодавство передбачає значне дублювання функцій і завдань правоохоронних органів, у тому числі спеціального призначення. Зокрема, боротьбу з корупцією здійснюють МВС, СБУ, ДПА України і Генеральна прокуратура, причому відсутнє належне розмежування сфер відповідальності.
Відсутність дієвої системи координації розвідувальних органів, значне дублювання їхніх завдань призводить до неефективного використання обмежених сил і засобів, розпорошення фінансування. В Україні не створено ефективні механізми постановки завдань розвідці та використання її інформації.
Події 2000—2004 років продемонстрували кричущі порушення конституційних прав громадян на таємницю телефонних розмов, телеграфної, комп’ютерної і іншої кореспонденції, недостатній рівень захисту інформаційних ресурсів держави. Незаконне «прослуховування» громадян, а також витікання інформації, яка становить державну таємницю, давно вже сприймаються суспільством не як прикрий випадок, а як звичайна практика. Та й із санкціями далеко не все гаразд — в Україні в останні роки видається до 40 тисяч дозволів на прослуховування. Для порівняння: в США цей показник у 40 разів менший. Слід переглянути у бік суттєвого скорочення переліки матеріалів та виробів, які містять державну таємницю.
Надзвичайно високий рівень втручання зовнішніх сил у президентську виборчу кампанію продемонстрував недостатню спроможність спецслужб України відповідати на нові виклики національним інтересам. Відчутні тенденції збільшення екстремістських проявів, посилення радикалістських політичних сил, діяльність яких може становити загрозу демократії, суверенітету і територіальній цілісності України.
Українські правоохоронні органи і спецслужби у нинішньому вигляді не відповідають європейським стандартам і, тим самим можуть гальмувати реалізацію євроінтеграційної стратегії нашої держави. Зокрема, збереження функцій досудового слідства, а також визначення завдання загального нагляду в органах прокуратури суперечить вимогам Ради Європи, Венеціанської комісії, інших впливових європейських інституцій. У доповіді Моніторингового комітету Парламентської асамблеї Ради Європи наголошується, що коло обов’язків СБУ не відповідає вимогам Рекомендації ПАРЄ 1402 (1999). Йдеться, зокрема, про повноваження СБУ щодо досудового слідства та боротьби з корупцією і організованою злочинністю, контрабандою.
Досвід спроб реформування цієї сфери як нинішніх, так і тих, що неодноразово здійснювалися і у попередні роки, доводить, що відбувалось і відбувається потужне блокування необхідних реформ, відсутність бажання та у багатьох випадках розуміння необхідності реформування. Корпоративність і спротив структур надзвичайно високі. Навіть парламентські політики, які були призначені керівниками правоохоронних органів і спецслужб, дуже швидко стали виразниками їхніх інтересів.
Правоохоронні органи і спецслужби не можуть реформуватися зсередини і самостійно. Успішне вирішення цього завдання потребуватиме широкої участі суспільства, незалежних, у тому числі іноземних, експертів.
Ключова умова успішного реформування — належне фінансування перетворень. Дешеві правоохоронні органи і спецслужби апріорі неякісні і неадекватні сучасним викликам.
Слід передбачити етапність реформування, визначивши першочерговим завданням трансформування Служби безпеки України і розвідувальних органів, яке в загальних рисах повинно бути окреслено вже до парламентських виборів 2006 року. Така пріоритетність пояснюється суттєво меншими масштабами відповідних структур, значно слабкішим безпосереднім впливом їхньої діяльності на життя пересічного громадянина України порівняно з міліцією. На нинішньому ж етапі доцільно звільнити органи прокуратури від виконання невластивих функцій досудового слідства, створивши на основі відповідних підрозділів Національну службу розслідувань, поклавши на неї завдання боротьби з корупцією.
Реформування не досягне успіху без удосконалення системи стратегічного планування. При Раді національної безпеки і оборони України потрібно створити такі координаційні органи, як Комітет з питань розвідки і Комітет з питань державної і внутрішньої безпеки.
З метою вдосконалення діяльності розвідок варто передбачити усунення дублювання функцій насамперед СЗР України і ГУР МО України. Слід обговорити питання введення координаційної посади Директора Національної розвідки, із покладенням виконання цих обов’язків на одного із заступників секретаря Ради національної безпеки і оборони України.
Після звільнення від невластивих функцій досудового слідства, воєнної контррозвідки і забезпечення спеціального зв’язку Служба безпеки України повинна сконцентруватися на виконані функцій контррозвідки, у тому числі економічної, забезпечення безпеки персоналу органів державної влади, боротьби з тероризмом, захисту конституційного ладу, захисту державної таємниці.
Необхідність гарантувати конституційні права громадян, підвищити рівень захисту інформаційних ресурсів держави, ефективніше використовувати обмежені інтелектуальні, кадрові, матеріально-фінансові і технічні ресурси вимагає створення Служби спеціального зв’язку й інформації України. Її завданнями слід визначити забезпечення функціонування системи спеціального, зокрема, урядового зв’язку, здійснення державної політики у сфері криптографічного і технічного захисту інформації, централізоване здійснення моніторингу і перехоплення телекомунікацій. Подібні служби успішно діють у багатьох провідних країнах».
Юрій Луценко, міністр внутрішніх справ:
1. Минуле півріччя характеризувалося суттєвими змінами в соціально-політичному та економічному житті держави. Одночасно в МВС відбувалися значні кадрові зрушення, проводилася його перебудова на марші. У цій непростій ситуації нам вдалося в цілому поліпшити правопорядок у країні. За результатами роботи на сьогодні я маю про що звітувати й переходити на новий етап діяльності. Успішній роботі передувала, як кажуть, кадрова чистка. Втім, очищення від правопорушників почали з себе. За результатами позачергового атестування ми звільнили близько 2 тисяч працівників. А проти тих, хто міліцейським мундиром прикривав правопорушення, за матеріалами служби внутрішньої безпеки порушено близько 400 кримінальних справ, виявлено 160 фактів корупції, вчинених співробітниками міліції.
За попередній період замінено також 672 керівники складу ОВС, більш ніж на 90 відсотків оновлено керівництво центрального апарату міністерства. Із 150 до 44 скорочено кількість генеральських посад.
Головне в нашій роботі — повернення довіри людей. Частково нам це вдалося. За результатами останнього вивчення громадської думки 46 відсотків респондентів оцінили роботу міліції як задовільну. Торік цей показник дорівнював 21 відсотку.
На виконання завдання президента ми розпочали принципову перебудову та реформування підрозділів міліції громадської безпеки. Одним із пріоритетних напрямків роботи МВС є відновлення правопорядку в сільській місцевості. В Україні близько 30 тисяч сільрад. Сьогодні там працює вісім тисяч дільничних. Збільшити число дільничних міліціонерів поки що немає змоги. Тобто визріла необхідність запровадити посаду громадського помічника дільничного. Так і робимо. У двох третинах сільрад ми вже підібрали кандидатів для цієї роботи, з рештою визначимося до кінця вересня. Крім того, що визначилися з кандидатурою, маємо почути рішення сходу села, на якому буде затверджуватися та чи інша кандидатура — тільки тоді наш кандидат стає помічником. У свою чергу ми вже звернулися до служби зайнятості України, аби взяти цих людей на облік як таких, що працевлаштовані на новостворені робочі місця, а це дасть їм змогу впродовж року щомісячно отримувати 361 грн. Президент, до речі, цю ідею схвалив. Утім, такі кроки вважаю логічними, оскільки ними ми вже закладаємо фундамент для функціонування муніципальної міліції.
Після Дня незалежності та оприлюднення нових ініціатив президента міліція готова до наступного етапу своєї діяльності — карального. Ті, хто грабував Україну, зафіксовані, тепер головне — не допустити цих явищ із новими обличчями. Ми оголошуємо двомісячник боротьби з хабарництвом. Уже сьогодні в Україні порушено 2583 кримінальні справи за фактами хабарництва. І я гарантую, що за два місяці ми завдамо удару по хабарниках, хоч би де вони працювали — від міністерських кабінетів і донизу.
Чому так мало порушників відповіли за законом? Річ у тому, що наше законодавство сконструйоване таким чином, що міліція фіксує факти, збирає матеріали, порушує кримінальні справи, а що стосується керівників органів влади, від сільського голови і вище, то ними займаються органи прокуратури.
2. Свою роботу комісія розпочала. У травні відбулося засідання міжвідомчої наради з блоком організаційних питань. 23 травня нинішнього року було затверджено склад комісії. Пізніше його було взаконено указом президента. Від МВС у складі цієї комісії було затверджено мене як міністра внутрішніх справ. 9 червня відбулося перше засідання експертів, у якому від МВС узяли участь заступник міністра — начальник Головного штабу МВС України Михайло Вербенський, радники міністра Василь Дурдинець та Андрій Василишин. На нараду виносилася концепція реформування підготовки кадрів системи МВС. Вона вже знайшла відображення в затвердженій урядом постанові Кабміну та проекті указу президента, в якому вибудувана нова сторінка освіти в МВС. Зокрема, буде створено Академію внутрішніх справ, до якої відтепер не зможуть вступати випускники шкіл, бо це повна дискредитація самого звання академії. Також буде створено чотири національні університети — на базі Київського, Харківського, Дніпропетровського та Луганського. Їм буде підпорядковано по кілька регіональних інститутів.
Ще одним напрямком реформування органів внутрішніх справ є підготовка проектів законодавчих актів стосовно системи ДАІ та її повноважень, а також стосовно змін у системі підслідності, де МВС пропонує надати паралельну підслідність щодо економічних та посадових злочинів не тільки прокуратурі, як це має місце сьогодні, а й органам МВС. Також ми пропонуємо поширити подвійну підслідність на питання боротьби з контрабандою. Наприклад, подвійна підслідність податкових злочинів, якими займаються і податкова міліція, і МВС, підтверджують ефективність цього.
Загалом хочу наголосити, що останнім часом набула розголосу ідея приєднання до МВС прикордонних сил. Найперше, що хочу підкреслити, це є логічним з позиції європейського досвіду. В усіх європейських країнах вони — частина МВС. Але питання не лише в цьому. До цього часу залишається актуальним питання про податкову міліцію, про ті ж прикордонні війська, про інші речі. Я особисто вважаю, що це питання віддаленого періоду і не буде слухатися цим складом парламенту.
3. На мою думку, сама ідея створення такого органу є правильною, бо практика показує неефективність роботи нинішніх правоохоронних органів, які з об’єктивних підстав через певні міжвідомчі перегородки затягують розслідування кримінальних справ. Я вважаю, і це спільна позиція генпрокурора, голови Служби безпеки та міністра внутрішніх справ, що необхідно на базі слідчого підрозділу СБУ, підрозділу «К», Головного слідчого управління Генпрокуратури та, можливо, частини фахівців МВС створити елітний слідчий підрозділ, який би займався посадовими злочинами чиновників вищого рангу. Це відповідає настроям суспільства щодо швидкого покарання діячів попереднього режиму та тих, хто ганьбитиме нинішню владу. Водночас можу сказати, що не бачу доцільності в тому, щоб передати цьому підрозділові УБОЗ. Цей підрозділ має бути органом слідства, а не наділеним якимись окремими оперативними функціями.
4. Ніхто не може контролювати правоохоронні органи, якщо вони діють в законодавчому руслі. Кучма керував, влаштувавши тотальний контроль, зокрема МВС, тільки тому, що за його вказівками керівники правоохоронних структур діяли всупереч чинному законодавству. Найяскравіший приклад цього — справи Гонгадзе, Александрова, тиск на лідерів опозиції тощо. Сьогоднішнє керівництво органів внутрішніх справ запевняє і своїх друзів, і своїх політичних опонентів в абсолютному дотриманні букви закону. І за всієї поваги до президента Ющенка, готовності виконувати поставлені ним завдання, головним у роботі міністерства є його величність Закон.
5. Ще будучи парламентарем, я готував, але не встиг, на жаль, внести законопроект, згідно з яким усі функції та організація так званого урядового зв’язку мала бути віднесена до компетенції спеціального органу, який був би підпорядкований президентові або парламенту з серйозним правом контролю уповноваженого з прав людини. Думаю, що ця ідея є достатньо актуальною сьогодні.
6. Позбавлення права слідчої функції МВС вважаю неприпустимим, бо інакше МВС втратить своє обличчя.
7. До відродження функції загального нагляду прокуратури ставлюся негативно.
8. До інституту додаткового розслідування ставлюся нормально. Якщо є рішення суду з приводу того, щоб направити справу на додаткове розслідування, або відповідне доручення прокуратури, то міліція має це виконувати. Тобто якщо це є абсолютно природним наслідком нагляду прокуратури за розслідуванням справи, то тут немає проблем. Але, з іншого боку, можу запевнити, що я не є прихильником затримання людини за однією справою, а потім штучного підтягування до цього інших епізодів. Як на мене, поведінка міліції та прокуратури у справі Колесникова — цьому підтвердження.
9, 10. Я прихильник того, щоб УБОЗ був складовою частиною блоку кримінальної міліції. Не більше, але й не менше. Він не може бути виділений в якийсь інший орган, адже, скажемо так, — це дещо зменшує роль УБОЗУ порівняно з тією, яка йому відводилася в середині 90-х років. Але й оперативна обстановка з організованою злочинністю зовсім інша. Тому УБОЗ має посісти своє місце серед інших підрозділів кримінальної міліції. Проте залишаючись елітним підрозділом із серйозними самостійними повноваженнями, яким буде керувати безпосередньо міністр із правом заступника з кримінального блоку оперативно координувати цю діяльність.
11. Принципові відмінності в роботі правоохоронних органів сьогодні і за старої влади полягають у тому, що, призначаючи мене на цю посаду, президент Ющенко запевнив: міліція не отримає команди «стоп» і команди «фас». Що міліція може, в разі потреби, зайти до будь-якого кабінету під час роботи його господаря. Таким чином, міліція з органу політичної розправи й тиску перетворилася на орган реалізації вимог законів. Це по-перше. По-друге, сьогоднішня міліція чітко усвідомлює, що, крім правої каральної руки, спрямованої проти злочинців, є ліва рука — для профілактики злочинності в Україні. Саме тому таку велику увагу в органах внутрішніх справ приділено реформуванню міліції громадської безпеки, ДАІ, служби дільничних, ППС тощо. Бо це не менш важливо, ніж робота, скажімо, кримінального розшуку. І якщо я сьогодні дуже задоволений роботою кримінального розшуку, який дає 92% розкриття злочинів по Україні, то не менш ефективною я хотів би бачити роботу дільничних, новостворюваної дорожньої міліції, єдиного патруля тощо.
* * *
Отже, позиції основних діючих осіб, як ми бачимо, дуже далекі від консенсусу. Із одного боку, інакше, напевно, й бути не може. Зокрема тому, що немає нічого складнішого, ніж переробляти самого себе. І без сторонньої допомоги в цьому разі не дати собі раду. Отож у справі реформування правоохоронних органів своєрідна «єдиноначальність» необхідна. Проте наразі, на жаль, немає переконливих підстав вважати, що П.Порошенко на чолі комісії з реформування — це правильний вибір. Як мінімум тому, що у розмовах з учасниками процесу ознак продуманої, цілеспрямованої, добре організованої роботи виявити поки ще не вдалося. Так само, як і державного підходу до підготовки перетворень. Утім, є ще й головнокомандуючий, тобто — президент, котрий, можливо, зможе сформулювати власне бачення реформи.
Таким чином, сьогодні життєво необхідно для держави передусім припинити спроби «розтягування» того, що залишилося від правоохоронних органів. А вже коли дійдуть руки до творчої діяльності, слід спробувати знайти спільні підходи до глобальних моментів реформування. Розпочавши з визначення стратегії розвитку й визначення ключових понять. Наприклад, під визначення правоохоронних органів, що міститься в законі, як «державних органів, котрі відповідно до законодавства здійснюють правозастосувальні чи правоохоронні функції», можна підвести практично все що завгодно. А либонь навіть маленькі термінологічні неточності можуть бути чреваті великими непорозуміннями, зведеними в ранг закону. Необхідно вирішити долю слідства, визначитися, чи нам потрібне НБР і в якому вигляді. Які межі доцільного дублювання функцій правоохоронних органів і яка зона відповідальності кожного з них? Нарешті, раз і назавжди вирішити для себе, чи відповідає задекларованим демократичним нормам відправлення справ на додаткове розслідування.
І, можливо, головне: не варто, не бачачи кінцевої мети, ламати те, що поки ще працює. Доки не визначено підходи до головних пунктів перетворень, не можна окремо реформувати СБУ, хоч би якими благими не були міркування щодо позбавлення спецслужби невластивих їй функцій.
Потрібно також усвідомлювати: коли людям дається певна команда (зрозуміло, цілком законна, «розібратися за фактом, а зовсім не з конкретною особою»), але по суті йдеться про події, що мають стосунок до таких громадян, як, приміром, Колесников, Ахметов або, понад усяке сподівання, «осіб із нової влади», то виконавці цієї команди мають бути захищені. Серед іншого — статусом свого безпосереднього керівника. Тому не можна місяцями тримати в «підвішеному» стані «виконуючого обов’язки» керівника ГУБОЗ (С.Корнича, за яким, до речі, на відміну від багатьох колег, не тягнеться шлейф одіозних справ). А потім порушувати закон, який прямо вказує: керівник ГУБОЗ є першим заступником міністра. Відомо, що жодне серйозне організоване злочинне угруповання не може діяти скільки-небудь тривалий час без «даху» в правоохоронних органах. Чому ж, усупереч закону та здоровому глузду, керівник ГУБОЗ повинен носити документи на підпис до заступників міністра, котрі самі, не приведи Господи, можуть у тих паперах фігурувати?
Сьогодні самі правоохоронні органи — у небезпеці. Вони потребують допомоги й підтримки держави. Одне з головних підтверджень того — факти, що свідчать про відродження недоброї традиції, коли резонансні кримінальні справи закінчуються не менш резонансним «пшиком».