Владу не можна любити тільки за те, що вона — влада. Або за те, що вона — колишня опозиція. Владу взагалі не обов’язково любити. Важливо, щоб владу було за що поважати. А повага до влади починається з поваги самої влади до законів. Грубе нехтування правовими засадами життя держави (на наше глибоке переконання) стало однією з головних причин тяжкого скону попереднього режиму. Нова влада невпинно твердить про своє прагнення чітко дотримуватися принципу верховенства права. Проте слова небожителів часто розходяться зі справами. Уточнимо: занадто часто, з огляду на досить нетривалий термін перебування нової команди біля керма.
Нова влада, як і стара, занадто вперто не визнає й не виправляє власних помилок. І занадто безцеремонно поводиться із законодавством.
Те, що за умовчанням вибачалося Кучмі, за визначенням не може вибачатися Ющенкові. Леонід Данилович Конституції й законодавства не дотримувався, не знав і (майже впевнений) навіть не читав. Епітет «гарант» щодо нього звучав як відверте знущання.
От уже не думалося, що Віктор Андрійович у перші місяці свого правління виглядатиме майже точною копією попередника. Адже він поки що так само демонструє незнання й нерозуміння законів. І, як наслідок, небажання їх поважати і невміння гарантувати дотримання правових норм. Що, до речі, є його конституційним обов’язком.
Виправдання на кшталт «Президент не зобов’язаний знати все» в цьому випадку не спрацьовують. Гарант Конституції зобов’язаний її знати. Тим більше що незнання законів не звільняє від відповідальності за їх порушення.
А той, хто порушує закони, нездатний побудувати демократію. Хоч би як він цього прагнув.
Робота над помилками
Безумовно, людині, котра не вивчала юридичних премудростей, важко осягнути всі тонкощі права. Хоча кожному має бути зрозуміло: ніхто не має права називати людей убивцями до вироку суду. Президентські правознавці могли б підказати главі держави, що, крім моральних нюансів, тут є ще й юридичні. Оскільки 6-та стаття Конституції передбачає поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Причому кожній із гілок нарізаний свій шматок прав і обов’язків. А 19-та стаття того ж Основного Закону передбачає, що кожен орган діє строго в межах відведених повноважень. А тому зазіхання на ці повноваження може за бажання кваліфікуватися як узурпація влади. Що, у свою чергу, заборонено 5-ю статтею «державної Біблії».
Міг би Віктор Андрійович розуміти й те, що його незгода з кабмінівським рішенням про заборону на реекспорт нафти відчутно б’є по репутації прем’єра й авторитету уряду. Та ющенкові лойєри знову ж таки мали нагадати патрону про конкретні права й обов’язки Президента й Кабміну. А ще розтлумачити, що президентська обіцянка домогтися скасування постанови КМ не стикується зі згадуваною нами 19-ю статтею Конституції, відповідно до якої «ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством».
Могли б підказати, нагадати та розтлумачити. Та не змогли, не зуміли або не схотіли. І помилки юридичних служб ударили по репутації Президента, кожне слово якого має особливе значення, а кожен учинок — особливу вагу.
Хто консультує Президента — достеменно невідомо. За деякими відомостями, одним із головних порадників Віктора Андрійовича в цьому питанні є В’ячеслав Олещенко, котрий донедавна обіймав посаду першого заступника керівника Головного державно-правового управління адміністрації президента Кучми. Наскільки відомо, В’ячеслав Іванович зберіг свою посаду й у пореволюційній президентській канцелярії. Правознавці з-поміж колишніх опозиціонерів характеризують випускника географічного факультету Київського університету як одного з апологетів принципово нової науки — кучмівської юриспруденції. Головною рушійною силою якої була доцільність. Кажуть, що Олещенко і Леонід Підпалов, по суті, відповідали за юридичне обгрунтування кучмізму як природного, філософського та політичного явища. Можливо, брешуть, і насправді один із авторів закону «Про відходи» — чудова людина і блискучий юрист.
Та факт залишається фактом: Президент припускається очевидних правових помилок, а його стряпчі не лише не допомагають йому їх виправляти, а ще й умовляють цього не робити.
Хрестоматійний приклад — історія з губернаторами. Президент підписав укази про призначення нових голів ОДА в день затвердження уряду в залі Верховної Ради, посилаючись на рекомендації свіжопризначеного прем’єра. Незабаром після цього главі держави дорікнули за порушення Конституції, яка зобов’язує Президента призначати губернаторів за поданням Кабміну, а не прем’єра. Пізніше з’явилася неофіційна інформація, що лідер держави нібито визнав свою помилку, збирається скасувати нелегітимні укази та підписати нові, підготовлені в цілковитій відповідності з необхідною процедурою. Згодом з’ясувалося: глава держави передумав. Його нібито переконали, що він усе зробив абсолютно правильно. Хто саме виявився порадником, ми не знаємо, але припускаємо, що ця людина має безпосереднє відношення до Мін’юсту. Принаймні наші джерела стверджують: невідомий консультант посилався на 10-й пункт 106-ї статті Конституції.
Посилаємося на нього й ми. Отже, Президент «призначає за поданням прем’єр-міністра України членів Кабінету міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій». Таке формулювання важко вважати бездоганним. Адже важко зрозуміти: чи стосується словосполучення «за поданням прем’єр-міністра України» лише членів Кабміну і керівників держкомітетів, чи рекомендації прем’єра потрібні і для призначення губернаторів. Автори конституційного тексту (довелося поспілкуватися відразу з чотирма) одностайні у своєму переконанні — словесна конструкція «а також» відокремлює губернаторів від інших перелічених громадян. У президентському оточенні вважають інакше: вони переконані, що текст 10-го пункту 106-ї статті не припускає подвійного тлумачення. Що все просто: Президент мав призначати керівників ОДА за поданням прем’єра. Що він і зробив.
Та облишмо лінгвістику. Повернімося до юриспруденції. Процитуємо ще одну статтю Основного Закону — 118-ту: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету міністрів України».
Осьде, справді, однозначніше не придумаєш. І якщо у вас виникали запитання, як саме читати 106-ту, то 118-та мала б розвіяти ваші сумніви.
Кажуть, деякі президентські правознавці обурювалися тим, що журналісти дозволяють собі тлумачити Конституцію. Відповідаємо: ми її не тлумачимо. Ми її читаємо, що, до речі, рекомендуємо і нашим критикам. А тлумачити Основний Закон справді може лише Конституційний суд. Напевно, можна туди звернутися за роз’ясненням?
Можна, але не потрібно. Тому що КС це вже зробив іще чотири роки тому, 27 лютого 2001 року. Цитуємо спеціально для вельмишановних президентських юристів: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету міністрів України. Реалізація зазначеного повноваження Президента України зумовлена лише однією конституційною вимогою — наявністю подання Кабінету міністрів України про призначення певної особи на посаду чи звільнення її з посади». Як казав персонаж одного бородатого анекдота — «Вчіть матчастину!» Допомагає.
Допомагає позбутися зайвої самовпевненості. Допомагає уникати помилок. Описаний огріх, до речі, ще не пізно виправити. Адже річ не лише в тім, що Президент порушив Конституцію, яку мав би охороняти. Хоча й це саме по собі сумно. Просто, не погоджуючись на нескладну хірургічну операцію, влада ризикує заробити гангрену.
Адже з правового погляду будь-яке рішення будь-якого губернатора може бути визнане нелегітимним. Оскільки будь-який громадянин має право його оспорити в судовому порядку, посилаючись на первісне порушення Конституції. І з високим ступенем імовірності може цей процес виграти.
Якщо влада наполягатиме на своїй помилці, хтось справді може ризикнути. І заздалегідь спасибі йому за це. Адже треба ж якось лікувати владу від правового нігілізму. Винищування атавізмів кучмізму необхідне, поки не пішли метастази.
Курка — не птах, заступник —
не керівник...
Юридична казуїстика послужила причиною ще одного латентного конфлікту, який може ще більше порушити аж ніяк не монолітну єдність нової владної команди. Скандал не набув публічного розголосу, оскільки вищі державні дами і мужі як можуть дотримуються неписаного правила — не виносити сміття з хати. Проте, на наш погляд, це саме той випадок, коли говорити про проблему не те що можна, а й необхідно. Щоб не породити сотню проблем нових.
Мова знову йтиме про призначення. У даному разі — про призначення заступників міністрів. Проходить ця процедура з допомогою президентських указів. Дехто в Кабміні, і не тільки там, сумнівається в правовій легітимності такого шляху. Крім того, за деякими даними, Юлія Тимошенко дозволила собі висловити невдоволення тим, що Президент призначає заступників, не чекаючи її подання. А іноді навіть не цікавлячись її думкою.
Спробуємо дослідити цю проблему. Керуючись тезою, запозиченою з офіційної інтернет-сторінки Президента, — «Головна мета — зробити владу підконтрольною громадянам, прозорою, ефективною у вирішенні проблем, які виникають та існують, відповідно до сучасних вимог суспільства».
Проблема, що виникла, — породження проблеми, яка існувала давно. Ім’я їй — правова неврегульованість відносин державних інститутів.
Дозволимо собі деякі пояснення. Ухвалена 1996 року Конституція передбачала суттєву модернізацію законодавчої бази, і передусім появу трьох життєво важливих законів — про регламент Верховної Ради, про Президента і про Кабінет міністрів. Конституція заклала правовий фундамент діяльності трьох найважливіших владних інститутів. Деталям в Основному Законі місця не було і не могло бути. Їх слід було розписати в трьох зазначених нормативних актах. Які мусили не лише докладно розписати конкретні права та обов’язки парламенту, Президента і уряду, а й законодавчо закріпити механізм їхньої взаємодії.
Тому що Конституція, передбачаючи норму про розмежування сфер впливу різних гілок влади, водночас закріплювала принцип єдиної державної влади. Тоді, як у нашій країні і до 1996 року, і після нього, скажімо, парламент і глава держави позиціювалися й сприймалися не як різні гілки однієї влади, а як різні влади. До того ж Президент як орган державної влади формально не вмонтований у жодну з гілок. І водночас причетний до кожної з них (має право законодавчої ініціативи, призначає керівників органів виконавчої влади, створює суди). Тому виникала гостра потреба передбачити всі дрібниці. А також мінімізувати проблеми, які можуть з’явитися в процесі не завжди мирного співіснування мешканців різних куточків українського олімпу.
Так формулювалася шляхетна мета. Що вийшло? Закон про Кабінет міністрів приймали вісім (!!!) разів, і стільки ж разів він наривався на президентське вето. Востаннє (28 листопада 2002 року) за нього було віддано 306 голосів депутатів. Серед них числилися, зокрема, 88 «нашоукраїнців», 37 есдеків, 32 «регіонали», 19 соціалістів, 16 аграріїв... Однак така єдність Леоніда Даниловича не збентежила. Рівно через місяць він знову повернув закон у парламент.
Аргументи президента, відверто кажучи, не витримували жодної критики. По-перше, президент відмовлявся проводити консультації стосовно кандидатури прем’єра з усіма депутатськими фракціями, погоджуючись на діалог лише з представниками більшості. Небажання Кучми спілкуватися з опозицією зрозуміле, але це не правовий аргумент і, відповідно, не привід для відхилення закону. По-друге, президентові хотілося, щоб уряд керувався не лише власною програмою, а й передвиборною програмою глави держави. Що суперечило 6-й і 19-й статтям Конституції. По-третє, президент виступав категорично проти 7-го пункту 23-ї статті закону, яка визначала, що «Кабінет міністрів призначає на посади і звільняє з посад заступників керівників центральних органів виконавчої влади, у тому числі перших заступників».
Запам’ятаємо цю деталь. А поки що зробимо невеличке узагальнення. Президентові зовсім не хотілося, щоб закон про Кабмін з’явився. Бо чим більше містилося в законодавстві білих плям, тим простіше було йому будь-який закон використовувати як дишло. Що він з успіхом і робив. Завдяки чому діяльність Кабміну досі не відрегульована. І єдиним профільним нормативним актом залишається прийнятий (тільки не смійтеся) 1979 року Закон «Про Раду міністрів УРСР». Який давно не діє, але досі не скасований, хоча спроби такі робилися.
З тієї ж самої причини не з’явився і закон про Президента. Права на існування такого правового акта Кучма не визнавав зовсім. І не соромився цього. Завдяки чому формально не втратив юридичної чинності ще один напівмертвий закон — «Про Президента УРСР», датований
1991-м роком.
І, нарешті, парламентський регламент. Він теж так і не став законом. Хоча цього вимагала Конституція. Документ, якому добрий десяток років, застарів не лише морально. Його складно зрозуміти, а навчитися ним користуватися неможливо. По суті, він є внутрішнім документом, посібником з експлуатації. У цьому його слабкість із державної точки зору. І в цьому його сила з погляду будь-якого спікера. Усі без винятку голови Верховної Ради робили все можливе, аби регламент не набув сили реального закону. Тому що в такому разі будь-яку зміну до нього мав підписувати Президент. І тому що кожен парламентський лідер позбавлявся можливості трактувати статут парламентського життя на власний розсуд. 82-га стаття вимагає прийняття закону про регламент. Під час недавнього голосування за проект конституційної реформи з легкої руки Володимира Литвина цей імператив із тексту Основного Закону вилучили. Після того, як конституційні зміни набудуть чинності, вже ніхто й ніщо не зможе зобов’язати депутатський корпус належним чином відрегулювати порядок роботи вищого законодавчого органу.
Вихід є — ухвалювати закон про регламент зараз. Але особливого бажання зробити це я у більшості панів і товаришів законодавців не надибав. Як не надибав і шаленого прагнення в деяких представників якнайшвидше приймати знудьговані в Раді закони про Кабмін і про Президента. Урядові мужі та чиновники з Банкової розмірковують про те, що нова влада вимагає нових законодавчих рішень. Що можливі зміни Конституції можуть викликати серйозні зміни щойно прийнятих нормативних актів.
Мені в цих аргументах чомусь вчувається лукавство, знайоме з часів Леоніда Даниловича. Багато авторитетних юристів (у тому числі Віктор Мусіяка та Ігор Коліушко) стверджують, що, наприклад, той-таки закон про Кабмін необхідно ухвалювати, і чим швидше, тим краще. Що він цілком сучасний. І що необхідні зміни можна внести будь-якого моменту. І що владі просто необхідна правова база.
А до чого призводить її відсутність, ми зараз опишемо. Отже, хто ж має призначати заступників міністрів? Чіткої вказівки немає, бо немає закону. Таке право собі самостійно привласнив Леонід Данилович. І, як ми вже згадували, не хотів із ним розлучатися. Це питання мало стати предметом розгляду Конституційного суду. Мало, але не стало. Якщо не помиляюся, 1997 року КС закрив провадження у справі і виніс досить дивну ухвалу. Суть її зводилася приблизно ось до чого: закону немає, тож і тлумачити нічого, а Президент призначає заступників міністрів, оскільки мусить же їх хтось призначати.
Як відомо, вердикти КС не підлягають оскарженню. Але ніхто не забороняє їх коментувати. А тому ми висловимо свій подив такою постановкою питання. Оскільки 19-та стаття Основного Закону дозволяє робити лише те, що передбачено Конституцією та законодавством. Призначати заступників міністрів жоден нормативний акт главі держави не дозволяє. А його втручання у справи виконавчої влади досить жорстко регламентовані.
Чим керувався Президент, який присвоїв собі право самостійно підшукувати для Кабміну керівні кадри? Його аргументація виглядала дуже цікаво. По-перше, він стверджував: «Було б зовсім нелогічно, коли перших керівників міністерств і інших центральних органів виконавчої влади призначав і звільняв із посади Президент, а їхніх заступників — інший суб’єкт». Даруйте за грубу аналогію, але можна продовжити подібний логічний ланцюжок. Хтось має право спати зі своєю дружиною, а тому вважає логічним спати і з її сестрою. І вважає нелогічним віддавати таке право іншому суб’єкту...
По-друге, Кучма (із подачі своїх юристів, деяких із них ми вже знаємо) посилався на 106-ту статтю, яка дає йому право призначати «членів Кабінету міністрів та інших керівників центральних органів виконавчої влади». Може, заступники міністрів — члени Кабінету міністрів? Ні, 114-та стаття Конституції чітко визначає: члени Кабміну це — прем’єр, перший віце-прем’єр, три віце-прем’єри та міністри.
Може, тоді заступники міністрів — «інші керівники центральних органів виконавчої влади»? Так, стверджував Леонід Данилович. В офіційному листі в Раду він повідомляв, що «керівниками центральних органів виконавчої влади, відповідно до принципів адміністративного, трудового права і законодавства про держслужбу є не лише перші особи у відповідних органах, а й їхні заступники...» Цей чудовий логіко-правовий пасаж знайшов відбиток і в сумно відомому указі Президента від 15 грудня 1999 року, який пережив безліч редакцій, але зберіг важливий момент: «Міністр має перших заступників і заступників, які належать до числа керівників відповідного міністерства... Керівників центральних органів виконавчої влади призначає на посаді Президент України за поданням прем’єр-міністра...»
Якщо нас не обманюють наші джерела, саме цей указ деякі президентські юристи вважають чимось на кшталт правового обгрунтування, що дозволяє главі держави розставляти заступників міністрів.
Що тут скажеш? Тут має говорити Конституційний суд. І він сказав своє слово. Ще в жовтні 2002-го. Спеціально для президентських лоєрів! Цитуємо витяг із ще одного забутого ними (або не прочитане?) рішення Конституційного суду №16-рп від 17.10.2002. Увага: «Керівниками центральних органів виконавчої влади є міністри, посадові особи, котрі очолюють інші, окрім міністерств, органи центральної виконавчої влади». Про заступників міністрів — жодного слова.
Яке право має Президент призначати заступників міністрів? Жодного. На які ще аргументи посилаються представники його оточення, намагаючись обгрунтувати такий привілей? На сформовану практику. Але не всяка практика хороша. Якщо комусь двічі поспіль начистили фізіономію, він не зобов’язаний до кінця життя за сформованою традицією одержувати тусани. Що ще? Особисті побажання міністрів? Побажати можна все, що завгодно, але не кожне бажання — на благо. І не всяке — є законним.
Офіційний коментар прес-секретаря Президента Ірини Геращенко ясності не вніс. «Кадрова політика глави держави заснована на кількох принципах. Якщо казати про політичну складову, то Майдан проголосував за масштабні реформи, за зміни. Зміни неможливі без зміни команди. Тому Президент вважає, що повинні піти у відставку не лише всі міністри попереднього уряду, а й заступники міністрів, а також керівники регіонів. Суттєво має обновитися влада на місцях. У кадровій політиці Президент керується ще кількома важливими складовими. По-перше, він упевнений, що на кожному посту повинен працювати професіонал, який найбільш адекватно зможе працювати над виконанням програми, за яку проголосували мільйони українців. Також Президент враховує позиції політичних сил—учасників виборчої коаліції. Безумовно, кандидатури заступників міністрів погоджуються з самими міністрами, представниками уряду.
Якщо говорити про юридичну складову, то відповідно до положення про роботу більшості міністерств, призначення заступників міністрів відбуваються після подачі кабінету міністрів указом Президента України».
Красиво, але не по ділу. Майдан — не закон. Закону, як ми з’ясували, немає. Начебто існують внутрішні положення. Але я, на жаль, не знайшов жодної людини, яка б їх бачила, не те, що читала. Навіть якщо такі й існують, їхня юридична чинність дуже сумнівна.
То хто ж має право призначати багатостраждальних заступників міністрів? З погляду букви закону — невідомо. З погляду духу закону — уряд. Як це і передбачено законопроектом про Кабмін, який стільки років не може стати законом.
Тож закон потрібен. І не тільки він. Необхідна ефективна систему взаємодії інституцій влади. Потрібна єдина методика підготовки законопроектів, яка не обмежувала б нічиї права, але забезпечила б максимальну продуктивність законотворців. Хто підрахує, скільки тисяч проектів так ніколи і не стали законами, хоча над ними трудилися тисячі людей? Без усього цього наша влада ніколи не стане єдиною.
Подейкують, що приводом для описаного нами прихованого конфлікту між Ющенком і Тимошенко стало призначення заступників міністра транспорту і зв’язку Євгена Червоненка. Про це рішення прем’єр дізналася з преси і, м’яко кажучи, здивувалася.
Здивуємося й ми. Не цьому факту. Це — дрібниця. Ми здивуємося тій обставині, що влада поки не стала прозорою хоча б для самої себе. Не стала єдиною. І не стала законослухняною. А отже — поки не стала відповідальною й ефективною.
Будемо, сподіватися, що це тимчасово. Що це, як у законотворчості — лише перше читання. І що попереду ще — друге, у ході якого можна усунути огріхи.
Було б бажання.