У минулому номері «Дзеркала тижня» були розміщені дві публікації, які певною мірою можна назвати знаковими. Незважаючи на те що статті Сергія Рахманіна «Поза законом» і Анатолія Гальчинського «Три кроки бюджетної політики» написані в різному стилі і, на перший погляд, сфокусовані на різних темах, вони рельєфно відбивають гострі проблеми, які постали сьогодні перед державою і суспільством.
Автору цих рядків останнім часом не раз доводилося виступати зі статтями, присвяченими проблемам місцевого самоврядування і регіональної політики. Нещодавній «обмін люб’язностями» між командою президента і Кабінетом міністрів із приводу того, кому ж усе таки належить контроль за місцевими держадміністраціями, показав, що питання про відносини між центром і регіонами не лише не втрачає свого значення, але й загрожує в найближчому майбутньому перетворитися на одне із найгостріших.
Під час обговорення Універсалу національної єдності питання про державний устрій виявилося серед спірних поряд із питаннями про статус російської мови і НАТО. Хочеться нагадати, що в проекті цього документа п.8 читався так: «Стимулювання розвитку місцевого самоврядування через забезпечення його фінансових можливостей і реформування адміністративно-територіального устрою. Відмова від федералізації на користь децентралізації.» А вже в самому тексті універсалу остання пропозиція зникла, 8-й пункт перемістився на 10-е місце і став звучати так: «Стимулювання розвитку місцевого самоврядування, підвищення його ролі і статусу шляхом забезпечення фінансово-економічних можливостей і реформування адміністративно-територіального устрою».
Таке формулювання має вигляд поступки, хоча, якщо бути справедливим, межа між «федералізацією» і «децентралізацією» дуже умовна. У світі є федеративні держави з досить сильною центральною владою й унітарні держави, у яких регіони і територіальні громади мають надзвичайно широкі повноваження. Просто в сучасній Україні з усіма її очевидними регіональними відмінностями федерація розглядається ледь чи не як крок на шляху до розпаду країни. Звідси і діаметрально протилежні її оцінки: переоцінка загрози і перебільшення переваг.
Сьогодні дедалі більше політиків висловлюються за проведення другого етапу політичної реформи, який, зокрема, містить у собі формування обласними і районними радами виконавчих органів влади і передачу їм повноважень обласних і районних держадміністрацій. Крім того, районні держадміністрації пропонується ліквідувати взагалі.
Ця реформа, безумовно, є кроком, можливо, навіть радикальнішим, ніж перший етап. Оскільки ефективність роботи центральної влади перевіряється роботою влади місцевої і навіть найцінніші ініціативи і перетворення центру можуть, в остаточному підсумку, бути зведені нанівець неефективністю або елементарною бездіяльністю на місцях.
І саме тому хотілося б застерегти від надто неуважного, певною мірою навіть легковажного ставлення як до самого процесу реформування, так і до його можливих наслідків. На жаль, український політичний процес має два істотні недоліки. З одного боку, це метання між крайностями, з другого боку — прийняття рішень з огляду на поточний політичний момент, без бачення перспективи.
Якщо раніше багато в чому абсолютизувалася централізована система, то сьогодні, схоже, ми спостерігаємо подібну абсолютизацію місцевого самоврядування. Деякі політики розуміють реформу місцевого самоврядування ледь чи не як одномоментний акт, який сам по собі приведе до необхідних позитивних результатів. Крім того, виникає ілюзія, що передача повноважень місцевому самоврядуванню й є та жадана регіональна політика, про яку говорять уже кілька років.
Очевидно, що проведення реформи місцевої влади в тому вигляді, у якому вона пропонується сьогодні, вигідне силам, які реально перемогли на виборах, тобто Партії регіонів і її союзникам, оскільки передача повноважень від адміністрацій виконкомам дозволить легітимізувати й остаточно зміцнити їхній вплив у регіонах Півдня і Сходу. З цього погляду підтримка реформи політично виправдана і логічно правильна. Слід, правда, зазначити, що безумовну перемогу на місцевих виборах їм гарантувала пропорційна виборча система. Зрозуміло, що в таких умовах цілком реально досягти гармонії між центральною і місцевою владою, між Кабінетом міністрів і обласними виконкомами.
Проте давайте заглянемо трохи вперед. Політичне щастя, як відомо, зрадливе, і хто дасть гарантію того, що через п’ять-десять років розклад сил у парламенті і на місцях не зміниться. Наскільки оптимальними в цих умовах будуть відносини місцевого самоврядування і виконавчої влади? Як, утім, і нині з обласними радами, де переважають опозиційні до правлячої коаліції партії. Якими важелями впливу володітиме Кабінет міністрів для того, щоб забезпечити виконання як законів, так і своїх постанов?
Висновок може бути один: другий етап політичної реформи має бути спрямований на досягнення гармонії у відносинах між центром і регіонами. Не буде перебільшенням сказати, що історія місцевого самоврядування в Україні — це історія конфліктів між органами державної виконавчої влади, зокрема обласними і районними державними адміністраціями і місцевими радами. У одних регіонах вони мали латентну, приховану, форму, лише зрідка прориваючись на поверхню, в інших, як, наприклад, в Одесі в середині 90-х років, виливалися в жорстке протистояння.
Не ідеалізуватимемо західний досвід. Конфлікти між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням спостерігаються практично скрізь. Проте в українській політичній системі цей конфлікт було закладено з самого початку.
Мені вже неодноразово доводилося писати про горезвісну 144 статтю Конституції, яка констатує, що у разі невідповідності рішень органів місцевого самоврядування Основному Закону і законодавству їх дія припиняється у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Проте порядку немає й досі. Більше того, в уточненому проекті закону 3207-1 пропонується взагалі вилучити цю частину 144-ї статті. Наслідки такого рішення нескладно передбачити. До компетенції місцевого самоврядування належить розпоряджання землею, майном. Хто, приміром, контролюватиме правомірність їх відчуження і використання? На жаль, про контроль із боку територіальної громади говорити не доводиться. Він був незначним і до березня 2006 року, а після виборів за партійними списками зведений, по суті, до нуля. Звичайно, є ще прокуратура, але, як свідчить досвід, більшість протестів прокурора відхиляється. Тому вже сьогодні має бути сформована система стримувань і противаг, яка не дасть самоврядуванню переростити у самоправство.
Є й ще одна проблема — формування виконавчої влади на рівні області і району. Цілком закономірне запитання: чому на рівні населених пунктів фактичний керівник виконавчої влади — міський, селищний, сільський голова обирається прямим голосуванням, тоді як керівників обласних і районних виконавчих комітетів передбачається обирати радою? Чи не призведе це до ще більшого відчуження виконавчої влади на місцях від населення, оскільки обрання залежатиме від волі партійних фракцій, представлених у тій чи іншій раді. Варто нагадати, що в Україні 1994 року вже проходили прямі вибори керівників областей та районів. І не можна сказати, що цей досвід був таким уже негативним. Проте саме переходу до прямих виборів бояться багато політиків, оскільки це дозволяє формувати виконавчу владу в областях і районах поза партійними пристрастями і міжпартійними торгами. Це необхідно зробити, якщо ми хочемо, щоб обласні і районні ради представляли загальні інтереси територіальних громад, а не інтереси обласних партійних організацій.
Припустімо, що реформа місцевої влади все ж таки буде проведена в запропонованому сьогодні варіанті. Чи означає це, що місцеві ради, отримавши повноваження, автоматично стають повновладними господарями в областях і районах? На жаль, ні. Оскільки для здійснення цих повноважень у них немає головного аргументу — фінансового.
Хтось із політиків дуже мудро зауважив: «Хоч би яка партія перемогла на виборах, до влади приходить міністерство фінансів». Українську політичну систему цей афоризм відбиває повністю. Практика ручного управління бюджетами, а через них і ручне управління регіонами міцно укоренилася у вітчизняній традиції.
Яскравий приклад: на газифікацію в Одеській області з державного бюджету 2006 року передбачено субвенції в розмірі
22 млн. 979 тис. грн. На середину вересня профінансовано
13 млн. 228 тис., а освоєно лише 4 млн. 506 тис. грн.
Картина ще більше вражає, якщо взяти субвенції на соціально-економічний розвиток області. Нинішнього року передбачається виділити 51 млн. 100 тис. грн. На середину вересня виділено 17 млн. 885 тис. грн. Освоєно 4 млн. 528 тис. Природно, цілком закономірне запитання: коли надійде решта належних регіонові коштів і коли їх устигнуть освоїти? Якщо вони надійдуть 30 грудня о 12.00, а вже о 16.00 треба буде відзвітувати про їх освоєння, то цілком зрозуміло, що гроші будуть «зекономлені». Оскільки, якщо йдеться про будівництво або реконструкцію (як, наприклад, у випадку з Одеським оперним театром), то має бути проведений тендер, виконані відповідні процедури (на що також відводиться певний термін), порушення яких загрожує спілкуванням із правоохоронними органами.
Чи влаштовує така практика регіони? Цілком зрозуміло, що ні. До слова сказати, асигнування місцевого бюджету фінансуються набагато акуратніше й освоюються ефективніше.
Набагато серйознішою бачиться проблема розширення фінансової самодостатності територіальних громад. Козьма Прутков казав: «Дивись у корінь». А корінь нинішніх проблем місцевого самоврядування не лише у його залежності від трансфертів та дотацій, а й в очевидних прорахунках вітчизняної фіскальної політики.
Відповідно до чинного Бюджетного кодексу на першому місці серед доходів місцевого самоврядування стоїть податок на доходи фізичних осіб. У вигіднішому становищі виявляються міста обласного значення, до бюджету яких потрапляє 75% прибуткового податку, у менш вигідному — міста районного значення, селища і села, куди потрапляє лише 25%. Обласний бюджет одержує 25% від обсягів прибуткового податку, який збирається на території регіону.
Схема начебто дуже гнучка і по-своєму справедлива, що створює широке поле для активності органів місцевого самоврядування. Чим вищі доходи громадян, які проживають на даній території, тим більші надходження до місцевого бюджету, тим більше можливостей у територіальної громади для розвитку. Але в житті усе виходить не так оптимістично.
Візьмімо найнижчу і, підкреслю, основну ланку місцевого самоврядування. У Одеській області 439 бюджетів сільських рад. Розмір 320 із них, а це 72%, становить від 100 до 500 тис. грн., 71 (16%) має бюджет від 500 тис. до 1 млн., і тільки в 30 (6%) бюджет становить понад 1 млн. грн. Сумно, чи не правда?
У чому причина? А в тому, що тіньова економіка вже давно стала нашою гіркою реальністю. І її основою є зовсім не кримінальні структури. Одержання доходів за рахунок ухиляння від сплати податків і обов’язкових платежів, подвійна бухгалтерія, фіктивний ПДВ, який відшкодовується з державного бюджету, сьогодні перетворилися на повсюдне явище.
Анатолій Гальчинський цілком справедливо пише про те, що «Україна залишається країною з чи не найвищим рівнем податків серед держав із перехідною економікою», і як один із напрямів бюджетної політики пропонує системне зниження податкового тягаря. Хотілося б звернути увагу саме на слово «системне». Кілька років тому уряд Януковича провів зниження ставок прибуткового податку. Тоді на адресу уряду звучало чимало критики. Адже зниження ставок призвело до зниження доходів місцевих бюджетів. Проте цей крок був абсолютно виправданий. Інша справа, що він не був підкріплений іншими системними кроками, зокрема зниженням нарахувань на фонд заробітної плати. Якщо рівень цих нарахувань досягає 40%, то не дивно, що більшість підприємств малого і середнього бізнесу воліють видавати зарплату в конвертах.
Так утворюється ланцюжок: «тіньова» зарплата спричиняє невиплату прибуткового податку, місцеві бюджети недоотримують кошти, у результаті недофінансовуються міські програми, течуть труби, дахи, не ремонтуються дороги.
Не варто забувати про ще один чинник. Заробітна плата муніципальним чиновникам також виплачується з місцевого бюджету. Про її сьогоднішні розміри смішно навіть говорити. Чи варто дивуватися тому, що людина, котра одержує 800—900 грн. і має справу з майном і контрактами на сотні тисяч, свідомо чи мимоволі стає корупціонером. Втрачає в остаточному підсумку та ж таки територіальна громада, оскільки ніщо не обходиться суспільству так дорого, як бідний чиновник.
Висновок, який випливає звідси, комусь може здатися парадоксальним — повноцінне місцеве самоврядування в Україні з’явиться тоді, коли буде проведене реформування системи оплати праці. Ми лібералізували все, крім заробітної плати.
З вуст керівництва країни звучать заяви про намір інтегруватися в Європу. Але в структурі доходів населення країн — членів ЄС частка заробітної плати становить 70%, решта припадає на ренту і соціальні виплати.
В Україні частка зарплати у ВВП становить лише 27%, тоді як у розвинених країнах вона коливається в межах 60—80%. Її частка у собівартості продукції за період існування України як незалежної держави становила від 9 до 13%, між тим, у більшості європейських країн розмір цього показника — 30—35%. Така от невтішна статистика.
Цілком зрозуміло, що таке становище вигідне сьогодні великому бізнесу, виробництво якого орієнтоване на експорт. Серйозне зростання промислового виробництва і ВВП, зростання експорту у 2003—2004 роках багато в чому трималося на двох китах: низькій ціні робочої сили і низьких технологіях. Тому, незважаючи на те, що саме по собі економічне зростання — явище позитивне, подальше збереження такої тенденції загрожує дуже серйозними наслідками.
Розв’язати проблему зростання доходів виключно підвищенням мінімальної заробітної плати, як це робилося дотепер, неможливо. По-перше, тому, що розмір прожиткового мінімуму і мінімальної заробітної плати обчислюється за абсолютно незрозумілою методикою, яка не має стосунку до реального життя. А по-друге, це підвищення лягає додатковим тягарем на бюджети всіх рівнів. Місцеві бюджети перетворюються на «бюджети проїдання», а про бюджети розвитку взагалі годі думати.
Не просте підвищення, а справді радикальне реформування системи оплати праці, зниження податкового тиску і виведення заробітної плати з тіні може створити сьогодні верству платоспроможних громадян. Не варто забувати і про ще один чинник, швидше морально-психологічного характеру. Реальне місцеве самоврядування неможливе без територіальної громади, а територіальна громада — це не просто сукупність людей, які живуть на цій території. Коли житель міста або села усвідомить себе платником податків, за рахунок якого формується місцевий бюджет, він зможе вимагати від місцевої влади виконання певних обов’язків.
Поки що, роблячи мимовільними правопорушниками як одержувача «конвертованої» зарплати, так і того, хто цю зарплату видає, держава не будує, а руйнує громадянське суспільство.
Говорячи про місцеве самоврядування, не можна хоча б мимохідь не торкнутися і теми тарифів. Останнє підвищення серйозно вдарить по кишені громадян. Звичайно, для нинішнього кроку є об’єктивні передумови — зростання цін на енергоносії. Проте не слід забувати і про те, що споживач комунальних послуг оплачує не лише їх. За теперішнього стану комунальних мереж, їхньої зношеності, житель міста або села, по суті, сплачує за втрати тепла, води, електроенергії і т.ін. Перед нами — ще один наслідок низьких доходів, слабких бюджетів, відсутності коштів на модернізацію комунального господарства і впровадження енергозберігаючих технологій. Крім того, більшість комунальних підприємств — природні монополісти, з різних причин не зацікавлені у впровадженні ресурсо- і енергозберігаючих технологій.
З цього випливає ще один парадоксальний висновок: основним провідником політики енергозбереження, настільки необхідної державі, може стати сам споживач. Сьогодні вже очевидно, що ті, хто зміг установити лічильники на воду і газ, виявилися у виграші. Проте для більшості це поки залишається швидше розкішшю, знову ж через низькі зарплати. Тому між збільшенням доходів і зменшенням енерговитрат, принаймні на місцевому рівні, існує прямий взаємозв’язок.
І нарешті, про ще один важливий чинник. Місцеве самоврядування як визначене в Конституції право жителів села, селища і міста «самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і законів України» неможливе без існування ефективної судової системи. Вона необхідна не лише для того, щоб саме місцеве самоврядування в особі депутатського корпусу або виконавчого органу могло відстоювати свої інтереси перед державою, але й для того, щоб свої інтереси стосовно органів місцевого самоврядування міг захистити сам член територіальної громади. Поки що цього немає. Хтось нарікає на відсутність незалежного судочинства, хтось, навпаки, зауважує, що суди і судді стали незалежними від законів. Давайте запитаємо: чи може пересічний громадянин сьогодні захистити свої права в суді? І бажано, щоб відповідь дав сам громадянин.
Свого часу існувала практика обрання суддів обласними радами. Можливо, вона не була ідеальною, але вона створювала певну відповідальність суддівського корпусу перед територіальними громадами. Хто знає, чи не варто повернутися до цієї практики, але вже на якісно іншому рівні.