Одна з основних ознак політичної спроможності держави — стабільне й ефективне законодавство. Україні в цьому сенсі похвалитися особливо нічим. Як відомо, країна ось уже півтора десятка років переживає горезвісний перехідний період. Напевно, тому одні нормативні акти в нас переписують щороку, інші — не приймають зовсім.
Закон про Кабінет міністрів — із категорії останніх. Про потребу прийняти документ, який регулював би діяльність центрального органу виконавчої влади, невпинно твердили як мінімум протягом останніх п’яти років. Час від часу робилися боязкі спроби залатати велику дірку в правовій базі, проте успіху вони не мали.
Політична реформа змусила законотворців форсувати роботу над цим законом. Внесення змін до Конституції істотно трансформувало характер правових відносин між президентом і прем’єром. Перманентні сутички між главами держави й уряду переконали всіх у тому, що стосунки ці треба формалізувати. За можливості, швидко.
Немає нічого надзвичайного в тому, що в парламент було подано два-три відповідних проекти: дві владні команди принципово розходилися в поглядах на характер перерозподілу повноважень. Символічно, що Віктор Ющенко й Віктор Янукович особисто виступили ініціаторами законотворчих пошуків.
Урядові лойєри спрацювали оперативніше. Кабмінівська версія з’явилася в Раді на два тижні раніше від президентської. Утім, такій мобільності є цілком очевидне пояснення. Цей документ до болю нагадував проект, зареєстрований у парламенті ще в лютому цього року. Авторами того варіанта закону про уряд були Олександр Мороз і Степан Гавриш, він пройшов первинне обкатування чотирма профільними комітетами і так званою конституційною спецкомісією ВР, проте до голосування не дожив.
Майже через рік трохи відретушований проект одержав новий статус і нове життя. В основу президентської версії також лягли старі розробки, які свого часу підготував ще депутат Ігор Коліушко. Ігор Борисович, наскільки можна судити, й був головним автором документа, внесеного на розгляд депутатів Віктором Ющенком. Хоча Коліушко, на відміну від опонентів, істотно переробив низку статей.
Кваліфіковано оцінити якість двох монументальних праць, зрозуміло, у змозі тільки спеціалісти. І все ж ми наберемося сміливості й ризикнемо поділитися з вами власною, глибоко суб’єктивною думкою.
Перше враження — обидва проекти не цілком відповідають поставленому завданню. Справжня місія закону про Кабінет, на наш погляд, полягає в тому, щоб зробити процес перерозподілу владних повноважень мінімально болючим. А стосунки між різноманітними гілками — максимально зрозумілими й прозорими. Документ покликаний був, якщо хочете, розшифрувати нові конституційні положення.
Слід було перекласти норми Конституції на необхідну процедурну мову. Тим часом розробники обох проектів, схоже, не надто намагалися виконати це завдання. Основні зусилля було спрямовано на те, щоб непомітно для оточення переписати Основний Закон на свою користь. На що, поза всяким сумнівом, ні ті, ні інші не мали права.
Справжня мета обох авторських груп була абсолютно очевидною. Команда Януковича намагалася зафіксувати домінуюче положення Кабінету і прем’єра. А ще (за допомогою казуїстичних прийомів і вільного тлумачення Конституції) незаконно прихопити шматок чужої владної території. Команда Ющенка, використовуючи той же арсенал, мала намір за будь-яку ціну зберегти вплив президента на виконавчу владу.
Прем’єрська версія видалася нам більш кондовою і бідною на новації. Президентська виглядала сучаснішою, докладнішою і часом набагато логічнішою. На наш погляд, виправданим було те, що команда глави держави спробувала розписати сферу діяльності не тільки Кабінету, але й усієї системи виконавчої влади. У проекті імені Ющенка не до кінця повно, проте набагато точніше і чіткіше, ніж у проекті імені Януковича, розмежовано політичну й адміністративну сфери діяльності уряду. Заслуговує на увагу й новела про інститут державних секретарів з досить прозорою моделлю їхнього добору. Проте бажання переосмислювати Основний Закон розробники президентського варіанта демонстрували, мабуть, навіть частіше, ніж автори прем’єрського.
На індивідуальних особливостях кожного з проектів ми зупинимося трохи нижче, а наразі поговоримо про спільні, схожі вади. Нещодавно вся країна була свідком двох запеклих сутичок між протиборчими владними командами. З’ясувалося, що на Банковій і на Грушевського по-різному тлумачать смисл поняття «контрасигнація» й розходяться у поглядах на порядок призначення і звільнення керівництва місцевих адміністрацій. Була надія, що в довгоочікуваному законі про Кабмін з’являться старанно розписані процедури. Проте автори обох версій ці болісні питання проігнорували.
Юристи від Кабміну обмежилися тим, що старанно скопіювали відповідні статті Конституції, які наказують прем’єру й міністрам візувати певні укази президента, але не спромоглися запропонувати потрібний механізм. Юристи від президента вчинили так само. Майже. Тому що під час підготовки законопроекту вони, чомусь, дозволили собі «вдосконалити» Основний Закон. Перед словосполученням «скріплюються підписами» з’явилося невраховане слівце «невідкладно», що істотно змінює правовий смисл фрази. І, з погляду Конституції, цілком недозволене. Тим часом докладної схеми здійснення контрасигнації тут також не запропонували.
Чому? Формальна відповідь на поверхні: тлумаченням цієї норми Основного Закону нині зайнятий Конституційний суд. Проте істинна причина ще простіша. Кожна сторона, як і раніше, зацікавлена в значній кількості законодавчих недомовок, тому що кожний вважає, що саме йому вдасться повернути недомовленість на свою користь.
Аналогічна історія з главами місцевих адміністрацій. Хіба не простіше — запропонувати скрупульозну докладну схему висування, узгодження, внесення, подання, призначення та звільнення? Проте процес розстановки керівників регіональних ДА згадується в обох проектах мимохіть. Публічне пояснення таке: цей механізм має бути виписаний у профільному законі. Логіка в такому судженні є. Однак є вона й в альтернативній точці зору: місцеві держадміністрації — важливий елемент виконавчої влади, чому ж у своєрідній «біблії» цієї самої влади про неї так неохоче згадують?
При цьому кабмінівські розробники виявили масу винахідливості, щоб узяти під контроль уряду місцеву владу. Причому в тих сферах, зазіхати на які не мають права за Конституцією. Проект Януковича пропонує внести до Закону «Про місцеві державні адміністрації» зміни, відповідно до яких кандидатури всіх заступників голів ОДА і РДА мають погоджуватися з Кабінетом міністрів. Авторів нововведення анітрохи не засмутив той факт, що 118 стаття Основного Закону робити це забороняє — формування персонального складу адміністрацій покладено на їхніх керівників, і нічого ні з ким вони погоджувати не повинні. Окрім того, Кабмін прагне отримати право скасовувати акти місцевих органів влади, що з Конституцією також, м’яко кажучи, не комутується. Нарешті, КМ забажав, аби місцеві ради, формуючи виконавчі органи, дотримувалися типового штатного розкладу, розробленого урядом. Цього разу було проігноровано 140 статтю Конституції, яка захищає права місцевих громад і виборчих органів.
Не змовляючись, і прем’єрські, й президентські юристи запропонували естетську й цілком безглузду новелу — про присягу членів Кабінету міністрів. Для чого — невідомо, адже в обох випадках не передбачено відповідальність за її порушення.
Надзвичайний збіг поглядів ідейні супротивники продемонстрували ще в одному, принциповішому питанні, пов’язаному з порядком призначення членів Кабінету. В обох версіях передбачене так зване пакетне голосування за склад уряду. Що виглядає дещо дивно. По-перше, у Конституції йдеться про «персональний склад», із чого, слід гадати, випливає індивідуальний підхід до кожної кандидатури. По-друге, принцип «пакета» ускладнює життя депутатам, які можуть по-різному ставитися до членів загального урядового списку. У такий спосіб, у непрямій формі чиниться вплив на волю депутата, чого Конституція зовсім не вітає.
І ще одна загальна новація. І президент, і прем’єр (якщо виходити із суті поданих ними проектів) пропонують дострокове припинення повноважень Кабінету у випадку смерті прем’єра чи його неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я. Що саме слід вважати «неможливістю виконувати обов’язки за станом здоров’я» і який орган має приймати таке рішення — не зовсім зрозуміло. Крім того, такі випадки не передбачені Конституцією. Зрозуміло, нещастя може статися з кожним. Та чому в цьому випадку весь Кабінет має достроково складати повноваження? Тим паче, що такий акт передбачає настання або політичної відповідальності, або нових політичних обставин. Абсолютно логічно, якщо у випадку передчасної смерті прем’єра його місце займе в.о. А відправити у відставку весь Кабмін може й повинна Рада. Якщо в цьому буде політична потреба.
Обидва проекти страждають багатим і цілком невиправданим відтворенням конституційних статей, хоча набагато простіше було б просто вписати посилання на Основний Закон. Причому й ті, й інші цитують Конституцію дуже вибірково. Приклад нешанобливого ставлення до головного правового акта країни з боку правознавців Віктора Андрійовича ми вже наводили. Законники Віктора Федоровича грішать тим самим. У другій статті проекту вони перераховують основні завдання Кабінету, списані з профільної 116-ї статті Конституції. Списані, утім, неакуратно. В Основному Законі — 12 пунктів, у проекті Януковича — 8. Чому упущені інші, наприклад, норма про забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності — невідомо.
Та є виправлення й менш невинні. Та сама 116-та стаття Конституції говорить, що Кабінет міністрів «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави». Відповідно до ж законопроекту Януковича, «Основними завданнями Кабінету Міністрів України є (…) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави».
Змінивши конституційну граматичну конструкцію, автори перекрутили смисл Конституції і самоправно наділили Кабмін новою функцією. З погляду права, забезпечувати здійснення політики і здійснювати її — не те саме. Така зміна формулювання дозволяє уряду зазіхати на права, якими наділений президент і парламент, але зовсім не Кабінет.
Автори обох версій грішать підміною понять. Постійно змішуються поняття «завдання» і «функції», «компетенція» і «функції». У кабмінівському варіанті зустрічаються термінологічні сполучення «вступ на посаду» і «набуття повноважень», але при цьому не вказується, чим вони відрізняються. А якщо нічим, то чому б не вживати одне?
Автори обох проектів найчастіше називають завданнями функції. А функції — повноваженнями. Та навіть не це найсумніше. Обом проектам явно бракує системного підходу. Було б логічніше, якби вони будувалися за схемою «завдання — компетенція — повноваження». Однак такої схеми немає ні в тих, ні в інших. Зате й у тих, і в інших спостерігається відверте бажання вийти за межі своєї компетенції й прихопити якнайбільше повноважень. Судячи з усього, це й було головним завданням, поставленим перед обома командами розробників.
Президентські «письменники» виявили в цьому питанні значно більше старанності, що цілком зрозуміло: змінена Конституція залишила їм мало правового поля для маневру. І тоді юристи Ющенка взялися «зачищати» правові хащі за допомогою законотворчого «серпа». «Коса» була б зручнішою, але вона знаходиться в руках у супротивника...
Про деякі особливості проекту глави держави ми вже згадали. Не можемо залишити без уваги ще цілу низку неузгодженостей.
По-перше, Ющенко наполягає на тому, щоб програма уряду затверджувалася законом. Теза спірна, оскільки в цьому випадку Кабінет потрапляє під контроль президента, який має право накласти вето на будь-який закон. До того ж Конституція такої умови не передбачає. Пропозиція бачиться абсолютно безперспективною, позаяк більшість у Раді на таку новацію навряд чи погодиться.
Окрім того, Віктор Андрійович вимагає, щоб програма уряду в тій частині, де йдеться про питання зовнішньої та оборонної політики, відповідала тексту його послань до Верховної Ради. Конституція такої вимоги не містить, тому парламентарі мають повне право цю ініціативу ігнорувати.
По-друге, президент хоче залишити за собою право відхилити кандидатуру прем’єра у випадку наявності порушень Конституції і законів. Такого права в нього немає (якщо, зрозуміло, Конституційний суд у випадку звертання туди не висловить іншу версію). Стаття 114 Конституції, по суті, зобов’язує його вносити кандидатуру прем’єра, запропоновану коаліцією. А як бути, якщо порушення справді мали місце? Президент зобов’язаний інформувати про це Раду, а у випадку, якщо вона до його аргументів не прислухається, може спробувати домогтися правди в Конституційному суді.
По-третє, Ющенко хоче, щоб члени Кабміну за його рішенням могли включатися до складу консультативних і допоміжних служб президента. Що як мінімум неетично. А крім того, може розцінюватися як спроба глави держави впливати на центральний виконавчий орган.
По-четверте, хазяїн Банкової вимагає, щоб його представник мав право брати участь у засіданнях Кабміну з правом дорадчого голосу. Шукати конституційне виправдання цій вимозі немає сенсу.
По-п’яте, Ющенко переосмислив Основний Закон, наполягаючи на достроковому припиненні повноважень уряду в тому випадку, якщо у відставку піде понад третини членів уряду. Умова надумана й беперспективна.
Нарешті, Ющенко всіляко намагається нав’язати свою волю Кабміну, вимагаючи від нього «сприяти виконанню главою держави повноважень», «постійно інформувати», «виконувати доручення», «забезпечувати зростання доходів», «формувати позитивний образ України» et cetera.
Що ж до завдань, які стоять перед Кабінетом, то вони описані в Конституції, і розширювати цей перелік ніхто не має права. А моменти, пов’язані з необхідною процедурою «інформування», «виконання», «узгодження» й т.ін. і т.п., належать до сфери бюрократичної комунікації не стільки між двома органами, скільки між апаратами цих органів. І цілком можуть бути детально описані в регламенті Кабміну.
Недоліки кабмінівської версії не менш очевидні. Ми вже говорили про значну частину його хиб, але згадали не всі. Як і президентський, прем’єрський проект не розписує особливостей функціонування уряду у відставці. Хоча, напевно, було б доцільно передбачити скорочення повноважень відставленого Кабінету. Зокрема позбавити його права законодавчої ініціативи і права ліквідації (реорганізації) органів виконавчої влади.
У документі міститься декларативне розмежування політичних та адміністративних функцій. Однак реальним змістом ця декларація не наповнена.
18 стаття проекту фактично узаконює суміщення (хоча й тимчасове) роботи в Кабміні, а також виконання депутатських обов’язків, що суперечить не лише 2-й статті того самого проекту, а й Конституції, а також Закону «Про особливості звільнення з посади осіб, які суміщають депутатську з іншими видами діяльності».
Янукович вустами своїх юристів пропонує закріпити за Кабміном право в окремих випадках відкликати законопроекти, ухвалені в першому читанні, а також впливати на формування порядку денного Ради. І те, й інше, безумовно, перебуває за межами компетенції уряду.
Те саме стосується новел, передбачених 32 статтею проекту, де, по суті, пропонується під час розробки держбюджету брати за відправну точку не парламентську бюджетну резолюцію, а урядову бюджетну декларацію. З погляду Бюджетного кодексу — очевидне порушення.
Не зовсім зрозуміло й те, чому умови оплати і форми життєзабезпечення глави Кабінету (як під час прем’єрства, так і після відставки) мають визначатися рішенням уряду. А не нормою закону, як це усталено стосовно всіх інших членів КМ.
Одним словом, обидва законопроекти рясніють недоліками, які, втім, можна було виправити, якби була в обох сторін на те добра воля. Але розраховувати на це, як видно, не доводиться. Якщо консенсусу не буде знайдено, то варіант Ющенка приречений на провал у парламенті, а варіант Януковича — на президентське вето. Перебороти який у найближчому майбутньому навряд чи вдасться.
Якщо прем’єрський проект буде прийнято за основу, у президента збережеться надія на те, що частина його побажань може бути врахована під час другого читання. А в Януковича в цьому разі з’явиться надія, що Ющенко закон усе-таки підпише. Проте для цього двом лідерам слід домовитися між собою. І в чомусь поступитися один одному. Адже документ, за великим рахунком, необхідний обом.
Коли парламент почне розгляд законопроектів, поки що невідомо. У четвер Мороз запропонував реанімувати тимчасову спецкомісію, яка б опікувалася проведенням другого етапу політреформи, а заразом узялася за опрацювання так званих конституційних законів, зокрема й закону про Кабінет міністрів. Передбачалося, що не пізніше, ніж через півроку з моменту створення, ТСК повинна відзвітувати перед депутатами про проведену роботу. Проте формування спецорагану було відкладене. Його доля, як і доля багатостраждального закону, — поки що в тумані.