Конфлікт навколо закону про Кабінет міністрів укотре переконав, наскільки глибоким є протиріччя між двома владними центрами — парламентсько-урядовою коаліцією і президентською командою. З високим ступенем ймовірності можна твердити: навіть якщо одна з протиборчих сторін і піде на поступки в конкретній політичній суперечці, це навряд чи стане запорукою навіть тимчасової згоди. Встановлення повної гармонії у відносинах між різноманітними інститутами влади видається незбутньою мрією. Навіть про можливу синхронізацію дій правлячих політичних структур доводиться говорити з неабиякою часткою скепсису. Війна ведеться до повної капітуляції супротивника.
Прелюдія
Півтора десятка років у країні не було правового акта, який регулює діяльність Кабінету міністрів. Мабуть, першим, хто голосно порушив питання про необхідність прийняття такого документа, був Леонід Кучма. Свого часу Леонід Данилович гучно обурювався безправним становищем уряду, змушеного бути «козачком у двох панів» і пообіцяв зробити все від нього залежне, аби змінити стан речей. Згодом гарант зробив усе можливе... аби закон про Кабінет міністрів так і не з’явився. Акт, який Рада не раз приймала, незмінно потрапляв під прес президентського вето.
Наступник пана Кучми так само багато говорив на цю тему й настільки ж мало зробив у цьому напрямі. Віктор Ющенко підкреслював важливість появи такого акта будучи й у ранзі лідера опозиції, і на посаді глави держави. Проте скористатися своїм правом законотворця не поспішав. А тому нині пожинає плоди власних помилок.
Ризикну припустити: якби у Віктора Андрійовича був напрацьований проект закону про уряд у грудні 2004-го, він майже напевно зміг би провести його через парламент. Для цього довелося б розширити пріснопам’ятний «пакет», головним вмістом якого була злощасна політреформа. Та, думаю, дуже багато хто погодиться з тим, що тоді політичних опонентів Ющенка можна було вмовити погодитися на таке розширення. Лідер «помаранчевих» тоді був фактичним господарем становища, а його згода на підтримку конституційних змін була величезною поступкою. За свою зговірливість майбутній президент міг у той час виторгувати набагато більше, ніж зміну виборчого закону та ротацію складу ЦВК.
У принципі можна погодитися, що тоді Ющенку було не до цього. Проте зрозуміти, чому він так безглуздо розтринькав наступні півтора року, важко. Узаконити правила функціонування Кабміну в 2005-му, які влаштовували б президента, було досить важко. Та в 2006-му, після набрання чинності положеннями політреформи й появи так званої «антикризової» коаліції, зробити це в принципі стало неможливо. Чим раніше глава держави зробив би хід, який давно напрошувався, тим більше в нього було шансів аж до сьогоднішнього дня реально впливати на діяльність центрального виконавчого органу.
Говорячи про закон, «який би влаштовував Ющенка», ми подумки ставали на місце його відданих прибічників, які вважали, що президент не тільки може, а й повинен, навіть після впровадження політреформи, істотно впливати на діяльність виконавчої влади.
Проте дехто в цьому небезпідставно сумнівався. В окремі положення оновленої Конституції було закладено подвійне тлумачення. А отже, було потрібно:
— вичленувати ці положення;
— чітко сформулювати запитання, які виникли після прискіпливого ознайомлення з цими нормами;
— переадресувати запитання куди слід, тобто до Конституційного суду.
Така ініціатива мала виходити від Ющенка як від гаранта Основного Закону. Посилання на те, що КС тривалий час не був сформований, не можуть слугувати достатнім виправданням. Тому що ні до, ні під час, ні після формування суду ніхто на Банковій не поспішав системно займатися цією роботою. Головасті правознавці, тямущі порадники й зубасті бійці в команді почесного глави «Нашої України» з’явилися тоді, коли було втрачено чимало часу та згаяно безліч можливостей. Коли його політичні супротивники вже зробили свій хід.
Насправді слід сказати велике спасибі авторам політреформи: якби не були змінені конституційні правила, закон про Кабінет міністрів не з’явився б іще дуже довго. Він, безумовно, далекий від досконалості, але його, за бажання, можна змінювати.
Словом, Віктор Андрійович різко почав клопотатися з приводу підготовки власного проекту закону про Кабмін лише тоді, коли команда супротивника вже щосили працювала над власною версією аналогічного документа. На щастя Віктора Андрійовича, у його секретаріаті в той час трудився Ігор Коліушко, котрий мав готові напрацювання з даного питання. Два проекти потрапили в Раду практично одночасно. Незалежні експерти побачили в обох варіантах погано приховане бажання на свій копил розтлумачити Конституцію й відхопити собі якнайбільше повноважень.
Прагнення цілком природне. Якби Янукович виграв президентські вибори в 2004-му, він чинив би так само, як сьогодні Ющенко. А якби Віктор Андрійович став прем’єром у 2006-му, його дії були б такими самими, як нинішні дії Віктора Федоровича. Заяви про необхідність свято шанувати букву Конституції (які йшли і від президента, і від прем’єра) радив би сприймати як кон’юнктурну демагогію, оскільки обидва персонажі дуже часто й досить грубо ігнорували Основний Закон.
Перевага Януковича полягала в тому, що проект, написаний його командою, мав більше шансів пройти через Раду — прем’єр спирався на парламентську більшість. Перевага Ющенка — у тому, що в руках президента був серйозний інструмент опору — право вето. «ДТ» ще кілька місяців тому пророкувало, що гравці охоче скористаються своїми козирями.
Так і сталося.
Зав’язка
У переддень зимових канікул коаліціанти прогнозовано ухвалили проурядову версію закону про Кабінет міністрів. 21 грудня 247 народних обранців підтримали напрацювання юристів на чолі з Януковичем. Примітно, що за шість із половиною годин обговорення не було підтримано жодної поправки глави держави. Ющенко витримав необхідну паузу і 11 січня скористався правом вето. У проміжку між двома датами президент і прем’єр мали можливість обмінятися думками з приводу цього документа, і, за заявами деяких соратників Віктора Андрійовича, у дечому навіть дійшли до спільного знаменника. Вже наступного дня з’ясувалося, що повірники гаранта видали бажане за реальне. 12 січня Рада з надзвичайною легкістю проігнорувала президентські зауваження — за подолання вето проголосували 366 нардепів, 121 із яких представляв БЮТ. Інтерес Тимошенко прочитувався легко — того ж дня більшість підтримала в першому читанні внесений Юлією Володимирівною закон про опозицію, а також легалізувала імперативний мандат для місцевих рад, дуже необхідний для блоку.
Проте лідер БЮТ заявила, що причина голосування була іншою — через необхідність «усунути конфлікт між гілками влади, який руйнує країну». За півгодини права рука Тимошенко Олександр Турчинов оприлюднив іншу версію. Олександр Валентинович пояснив тимчасовий союз двома обставинами. По-перше, бажанням прискорити політичну смерть Кабінету Януковича — мовляв, діставши всю повноту влади, він цілком візьме на себе і тягар політичної відповідальності, яка його повинна незабаром розчавити. По-друге, прагненням полегшити життя собі. «Ми ухвалювали закон для себе, і за цим законом ми будемо формувати уряд і працювати...», — зауважив Турчинов, натякаючи, що змінником «розчавленого» Кабінету Януковича неминуче стане Кабінет Тимошенко, який не боїться ні роботи, ні відповідальності. Залишимо риторику на совісті авторів промов і повернімося до хронології.
Уже 12 січня представники президентського секретаріату і депутати від «Нашої України» висловили впевненість у тому, що Віктор Ющенко оскаржить законність деяких норм свіжоспеченого нормативного акта в Конституційному суді. Через п’ять днів один із помітних діячів коаліції, Адам Мартинюк, не надто оптимістично говорив про перспективи цього закону. Висловивши надію, що КС визнає документ конституційним у цілому, він припустив, що деякі його положення судді піддадуть остракізму. Таким чином перший віце-спікер Ради побічно підтвердив оцінки фахівців, котрі вважають, що у своєму бажанні обмежити повноваження президента його опоненти трохи «передали куті меду».
Саме час нам із вами хоча б двома словами згадати про найбільш суперечливі положення закону і навести аргументи сторін. Зауваження президента були викладені в кількох посланнях на адресу депутатського корпусу, а, крім того, не раз продубльовані в заявах його повноважного представника Арсенія Яценюка.
Перше. Законом передбачалося, що, у разі невнесення президентом кандидатури прем’єра в 15-денний термін після оприлюднення пропозиції коаліції, більшість має право призначити главу Кабміну самостійно. На Банковій стверджували, що така новела суперечить статтям 106 і 114 Конституції, які встановлюють обов’язковість внесення кандидатури прем’єра президентом.
Друге. Новий нормативний акт передбачав: якщо глава держави з якихось причин не винесе на суд парламенту кандидатури міністрів закордонних справ і оборони, то парламентарії вправі призначити їх самостійно. Вердикт президента на це ноу-хау — невідповідність статтям 85, 106 і 114 Основного Закону, де передбачено, що призначенню керівників зовнішньополітичного й оборонного відомств передує неодмінне подання найвищої посадової особи.
Третє. Завдяки закону Рада легалізувала можливість монопольно знімати з посади глав МЗС і МО. Парламентські «більшовики» на цьому праві наполягали і раніше. Прибічники Ющенка такий привілей заперечили категорично, посилаючись на 106-ту статтю Конституції, яка нібито передбачає особливий порядок звільнення цих міністрів.
Четверте. Кабінет (у разі набрання законом чинності) дістав право скасовувати акти місцевих держадміністрацій. З цим категорично не згодні президентські юристи, які побачили порушення 118-ї статті КУ, що наділяє таким правом тільки президента, а також главу вищої за рангом адміністрації.
П’яте. Уряд вважає обов’язковою умовою узгодження кандидатур заступників глав місцевих держадміністрацій із Кабінетом. Банкова їм у цьому праві відмовляє, пропонуючи уважно ознайомитися зі змістом тієї ж самої 118-ї статті Конституції, яка говорить, що склад адміністрацій формують її керівники.
Шосте. Автори закону вважають так звану контрасигнацію не обов’язком прем’єра і міністрів, а правом. У документі узаконена можливість відмови членів Кабінету скріплювати своїми підписами відповідні укази президента. Лойєри Ющенка інакше розуміють зміст 3-ї частини 106-ї статті Основного Закону і думають, що таке ноу-хау не комутується з буквою Конституції.
Тепер озвучимо контрдокази урядових правознавців, зокрема міністра юстиції Олександра Лавриновича, переконаного в бездоганності закону.
Статті 85, 106 і 114 Конституції, стверджують юристи Януковича, справді наділяють президента правом пропонувати кандидатуру прем’єра і готувати подання на міністрів закордонних справ і оборони. Проте стаття 83 Основного Закону наділяє вже коаліцію виключним правом пропонувати президенту кандидатури прем’єра і всіх без винятку членів Кабінету. Стаття 85 гарантує Раді інше виключне право: призначати весь склад уряду. Відповідно, за словами Лавриновича, «Основний Закон зафіксував єдиного суб’єкта внесення первинних пропозицій щодо кадрового складу і єдиного суб’єкта призначення Кабінету міністрів». Це, на думку глави Мін’юсту, передбачає можливість Ради ухвалювати необхідні рішення одноосібно, «якщо президент не виконує своїх конституційних обов’язків». Так виглядає відповідь авторів закону на першу і другу претензії Банкової.
Відповідь на третє зауваження ще простіша. Стаття 106 Конституції передбачає особливий порядок призначення глав МЗС і МО, але вона не встановлює особливого порядку їхнього звільнення. У статті 85 закріплене право Ради знімати будь-яких міністрів — без жодних застережень.
На четверту і п’яту тези у лоєрів Віктора Федоровича також є своя відповідь. Наскільки можна судити, вони вважають, що права Кабінету скасовувати акти місцевих адміністрацій і впливати на їхній кадровий склад випливають із логіки статей 113, 117 і 118 Конституції. Відповідно до них:
— місцеві адміністрації є невід’ємним елементом системи виконавчої влади, вищий орган якої — Кабінет міністрів;
— Кабмін видає постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання місцевими адміністраціями;
— глави місцевих адміністрацій відповідальні не лише перед главою держави, а й перед Кабінетом, мало того — вони підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Це, вважають у Кабміні, дає уряду право контролювати діяльність місцевих адміністрацій, у тому числі в кадровому і нормотворчому питаннях.
Крім того, як заявив Лавринович, вимога погоджувати кандидатури заступників губернаторів із Кабінетом відповідає чинному профільному закону і не суперечить Конституції, тому що «не йдеться про формування своєї адміністрації». Крім того, міністр юстиції висловив сподівання, що незабаром «такого поняття, як «місцеві адміністрації», просто не буде…»
І нарешті, останнє, шосте. Лавринович і його соратники переконані, що контрасигнація — не обов’язок, а право членів Кабінету. Це випливає, на їхню думку, із світової практики, а також з уважного прочитання відповідного положення статті 106 Конституції.
Не беручись змагатися з Олександром Олександровичем у глибині правових пізнань, дозволю собі все-таки не погодитися з тим, що всі докази міністра (і деяких його колег) видаються авторові цих рядків логічно стрункими і юридично досконалими. Наприклад, якщо несвобода при виборі заступників не вважається обмеженням прав глави місцевої адміністрації, то що в такому разі слід вважати обмеженням?
У будь-якому разі розставити всі розділові знаки і покласти край будь-яким суперечкам мав Конституційний суд. Усі чекали, що законодавчі правила поведінки Кабміну ось-ось потраплять у будинок на столичній вулиці Жилянській. Але вони туди так і не потрапили. Вони повернулися в будинок під куполом.
Кульмінація
Попередник Віктора Андрійовича полюбляв так зване повторне вето. Леонід Данилович мав звичку завертати неугодні закони навіть після того, як його зауваження відхилялися 300 депутатськими голосами. З юридичного погляду, повторне вето є нонсенсом. За винятком одного випадку, описаного в рішенні Конституційного суду
№ 11-рп від 7 липня 1998 року. Суддями КС було встановлено: якщо після вето президента «Верховна Рада вносить за своєю ініціативою додаткові зміни до закону, не передбачені пропозиціями Президента України, то (...) Президент України має право повернути цей закон із своїми мотивованими і сформульованими пропозиціями для нового розгляду Верховною Радою».
Простіше кажучи, у цьому разі закон вважається новим, а отже, і вето на нього не можна назвати повторним.
Цим самим правом Ющенко і скористався 18 січня. Його чиновники знайшли невідповідність між двома текстами — ухваленим Радою і поданим на підпис главі держави. Це дало президенту підстави вважати, що він має справу з новою редакцією, яку глава держави визнав за необхідне відхилити і запропонував депутатам урахувати його зауваження (суть яких ми описали вище).
Що ж являла собою непогодженість? За заявою президентського секретаріату, 24-та стаття закону в одному варіанті відрізнялася від тієї самої статті в другому, «що підкріплено листом секретаріату ВР і стенограмою засідання». На Банковій це вважали «самовільною заміною проголосованої редакції статті».
Коаліція назвала це «технічною помилкою». До речі, противники президента спочатку відверто розгубилися. Про це свідчила, зокрема, й «еволюція» позиції спікера.
20 січня Мороз визнав наявність «певних технічних проблем», але висловив сподівання, що вони «не можуть бути підставою для вето». Через два дні він, попри невдоволення Януковича, відклав прийняття остаточного рішення, доручивши комітету з питань державного будівництва вивчити ситуацію.
Але вже наступного дня голова ВР оголосив, що відмінностей між текстами немає, розмови про них назвав «байками» і заявив, що підпише закон сам. Як відомо, оновлена редакція Конституції дає спікерові право підписати закон, якщо цього не робить у встановлений термін президент.
Можна припустити, чому тон висловлювань Мороза змінився. 22 січня Мукачівський міськрайонний суд розглянув позов представника «Нашої України» Ігоря Кріля і ухвалив постанову про заборону підписувати цей закон.
Сторона Януковича визнала рішення протиправним, а Вища рада юстиції почала перевірку наявності підстав для звільнення мукачівського судді Володимира Монича за порушення присяги. Коаліціанти стали вимагати від Мороза підписати закон замість президента. Проте Олександр Лавринович заявив, що автограф спікера був на документі ще у грудні, і тепер закон залишилося тільки опублікувати, після чого він і набуде юридичної чинності.
Перша особа ВР із такою постановкою питання погодилася. Мороз і Янукович поставили Ющенку ультиматум. Вони висловили готовність розглянути зауваження президента, але тільки після того, як він завізує закон. Коли ні — 26 січня текст буде надруковано у «Голосі України».
У п’ятницю закон у світ так і не вийшов. Зате побачила світ заява члена Вищої ради юстиції, екс-постійного представника Леоніда Кучми в Раді Олександра Задорожного. Він дещо вгамував запал коаліціантів, роз’яснивши: поки існує судова заборона, закон публікувати не можна.
Того ж дня Мороз відступився. Він заявив про готовність коаліції ще раз проголосувати за горезвісний закон, урахувавши два президентські зауваження. Спікер повідомив, що з тексту можуть бути прибрані згадування про право парламенту самостійно призначати прем’єра, а також міністрів закордонних справ і оборони. На момент підготовки номера реакція Ющенка на цю пропозицію залишалася невідомою.
Запитання і відповіді
Дальшу долю закону передбачити складно. Більшість опитаних експертів схиляються до думки, що сторони дійдуть компромісу: коаліція частково врахує зауваження Ющенка, а він, натомість, підпише закон. Від того, скільки президентських пропозицій буде враховано, можливо, залежатимуть і дальші кроки Віктора Андрійовича. Якщо проігнорують більшість його вимог, глава держави може розгніватися і відправить закон у Конституційний суд. Якщо сторони дійдуть згоди, то цього може й не статися.
Втім, не виключено, що Рада офіційно визнає так звану «технічну помилку», ухвалить закон повторно в тій самій редакції і ризикне ще раз подолати вето. Але ця процедура може забрати багато часу, а крім того, деякі чільні регіонали починають сумніватися в надійності БЮТ. А без багнетів бійців загону Тимошенко 300 голосів не набрати.
У те, що закон у його теперішньому вигляді буде просто опублікований найближчим часом, вірить мало хто. Хоч у цій країні можливе все.
Незалежно від того, якою буде доля багатостраждального документа, вважаємо за необхідне звернути вашу увагу на ряд обставин і спробувати відповісти на низку запитань.
Запитання перше. Чи мав право Мукачівський суд «підвішувати» закон, який до того ж належить до розряду так званих «конституційних»? Фахівці розходяться в оцінках, хоча більшість їх украй сумнівається, що це питання перебуває в межах компетенції зазначеної структури. Є запитання й до міри неупередженості судді.
У чому юристи більш одностайні — то це в тому, що ігнорувати думку суду не можна. Якщо є рішення або постанова, і якщо вони не скасовані — то слід їх дотримуватися.
Запитання друге. Наскільки обґрунтоване вето президента. Розіб’ємо це запитання на два. Спочатку розберемося: чи можна вважати технічну помилку приводом до розмов про нову редакцію закону? Міністр юстиції Лавринович вважає, що ні. Представник президента в Конституційному суді, екс-член КС Володимир Шаповал (до якого звернулося «ДТ» по коментар) переконаний, що так. Наявні порушення процедури, а також зміна смислу закону. Причина і форма — не важливі. Хто має рацію — судити не нам. Хоча багатьом до вподоби друга точка зору, у ній, на мій погляд, більше поваги до законодавства. А воно цієї поваги потребує.
Припустімо, що помилка закралася в текст випадково. Але відомі випадки, коли текст нормативних актів свідомо виправлявся і після прийняття, і навіть після підписання президентом. Найбільш волаючі — фактичні зміни, які нібито вносилися до тексту Конституції, і 1996-го, і 2004-го. Пишу «нібито», бо компетентні особи, котрі розповідали мені про це, не ризикнули заявити про це вголос. Якщо каратимуть за помилку, це може вберегти від свідомої підлості.
Йдемо далі. Деякі юристи вважають, що посилання на рішення КС від 07.07.98 (на яке спирався президент, ще раз накладаючи вето) у даному разі невиправдане. Вісім років тому судді тлумачили смисл 94 статті Конституції, але в 2004 році її було змінено. Наведемо думку Володимира Шаповала, який не згодний із наведеною постановкою питання. Тому що навіть після впровадження політреформи залишилася незмінною та частина 94-ї статті, яку розбирав КС у 98-му й на підставі якої суд наділив президента правом ще раз використовувати вето.
Однак є й інше запитання — а чи була помилка? І якщо була, то коли? Олександр Мороз і член Кабінету Януковича Дмитро Табачник стверджують, що технічну помилку виправили ще до того, як президент уперше скористався правом вето. Чи це так? І чи обґрунтовано в такому разі відхилили закон? Відповісти на останнє запитання має право лише Конституційний суд.
Запитання третє. Повинен чи не повинен спікер ще раз підписувати закон, якщо його не завізував у встановлений термін президент? Чи одного автографа досить? Ще раз пошлемося на думку Шаповала, яка здається нам правильною. Він впевнений, що у разі відмови президента підписувати закон спікер має право це зробити. Причому поставити розчерк йому доведеться ще раз. Тому що він виконує різні правові процедури. Але в цьому випадку, вважає колишній суддя КС, спікер робити цього не має права. Лавринович опонує йому і в цьому питанні.
Сторони увійшли в клінч. Конституційний суд їм поки що не помічник. Встановити конституційність документа, ухваленого Радою, він не має права, оскільки той ще не став законом, а КС виносить свої вердикти тільки стосовно актів, які набрали чинності.
Оскаржити законність використання вето опоненти президента могли б, але поки що не ризикують — невідомо, скільки подання пролежить на Жилянській і яким виявиться рішення. Домовитися, можливо, буде простіше.
Та хоч би до чого в результаті домовилися сторони, можна прогнозувати, що домовленість ця не буде остаточною. А сутичка на законодавчому полі не буде останньою. Війна за повноваження перетворює будь-які перемир’я на недовговічні.