До теми референдуму «ДТ» зверталося неодноразово. Що й не дивно: у наших політиків особливе ставлення до цього інструмента всенародного волевиявлення. Вітчизняні майстри інтриг давно перетворили його на універсальний засіб шантажу. У цій державі референдум вічно згадують всує. Хтось когось навіщось обов’язково ним лякає. Проте далі погроз справа заходить дуже рідко.
Трохи історії
Літописці сучасної історії референдумів підмітили дві характерні риси. Перша: громадяни України дуже сумлінно і дуже дисципліновано підтримують те, що їм пропонують організатори. Друга: результати плебісциту, як правило, ні на що не впливають.
Нагадаємо, що 17 березня 1991 року понад 22 мільйони жителів УРСР (що становило 70,2% від загальної кількості тих, хто відвідав дільниці) схвалили ідею створення «оновленої федерації рівноправних суверенних республік». Причому більш як 25 мільйонів (тобто 80,2%) висловилися за неодмінне входження України в new-СРСР. Ініціатор заходу, Михайло Горбачов, міг радісно потирати долоні.
Проте Радянський Союз це, як відомо, не врятувало. Трохи більш як через півроку він сконав: 8 грудня Борис Єльцин, Леонід Кравчук і Станіслав Шушкевич прочитали заупокійну молитву над свіжою могилою імперії. А за тиждень до цього в Україні відбувся ще один референдум. Його результати були діаметрально протилежні результатам березневого опитування. Цього разу наші земляки й чути не хотіли про якийсь там Союз: близько 32 мільйонів (понад 90%) віддали свої голоси за повну незалежність республіки. З легкої руки Кравчука (ідейного натхненника заходу), заведено вважати, що думка народу вплинула на остаточну долю СРСР. Але категорично стверджувати це було б, напевно, лукавством. Формалізована воля українських громадян напевно додала рішенням, прийнятим у Біловезькій пущі, більшої ваги . Та вона не була й не могла бути прямим керівництвом для політико-правових дій. І не лише тому, що в Росії і Білорусі таких плебісцитів не проводили.
Серпневий путч, а не грудневий референдум акуратно поклав у труну Радянський Союз. А лідери трьох республік з’їхалися в заповідну глухомань саме для того, щоб забити у кришку цієї труни останній цвях. І навіть якби історична фієста всеукраїнського волевиявлення не відбулася, вони майже напевно свою місію виконали.
Досвідом першого (і останнього) президента СРСР і першого всенародно обраного президента України майже сім років тому скористався наступник і тезко Леоніда Макаровича. З ініціативи Кучми, 16 квітня 2000 року відбулася остання нарада влади з населенням. Зрозуміло, формальним ініціатором референдуму значився сам народ, проте для втаємничених особа справжнього замовника, організатора і, в певному сенсі, виконавця акції не була таємницею.
Успіх мав просто приголомшливий вигляд:
— 90% погодилися з необхідністю зменшення чисельного складу Верховної Ради;
— 89% проголосували за ліквідацію інституту депутатської недоторканності;
— 85% вирішили, що президент повинен мати додаткові можливості для розпуску парламенту;
— 82% не мали нічого проти виникнення ще однієї законодавчої палати.
Були підстави вважати, що результати «тестування» влада серйозно «підкоригувала». Водночас був привід думати, що більшість населення справді погодилося (хай і не так одностайно) із запропонованими нововведеннями.
Ну і яку ж користь мав глава держави з усенародної підтримки його ініціатив? Жодної. Усі схвалені населенням новації передбачали внесення змін в Основний Закон. Результати референдуму, відповідно до конституційної процедури, переспрямували в Раду, де їх благополучно поховали.
Таким чином, результати трьох загальнонаціональних «опитувань», що проходили останніми роками в Україні, давали їхнім хрещеним батькам, за великим рахунком, тільки моральне задоволення. Тим часом історія знає випадки, коли правителі мали з цього заняття відчутну практичну користь. Деякі приклади стали хрестоматійними, і «ДТ» про них писало. Наведемо лише окремі.
Наполеон Бонапарт, спираючись на волю народу, розширив свою владу до монарших масштабів. Адольф Гітлер за абсолютної підтримки населення легалізував претензії Третього рейху на Рейнську область, Рур, Сілезію та Судети, а також вихід Німеччини з Ліги Націй. Шарль де Голль завдяки двом референдумам домігся прийняття Конституції, яка його влаштовувала, а також узаконив прямі, загальні вибори президента.
У пострадянські часи професійно організовані і вчасно проведені референдуми дозволили зберегти або зміцнити владу президентам Росії і Білорусі, Азербайджану і Вірменії, Казахстану і Туркменистану.
Є й протилежні приклади. Вотум недовіри, виражений жителями Франції та Нідерландів, зупинив переможну ходу європейської конституції.
Вітчизняний і світовий досвід недвозначно свідчить: якщо політик розраховує домогтися поставленої мети з допомогою референдуму, він повинен:
— мати вичерпне уявлення про настрої мас;
— володіти механізмом упровадження рішень, схвалених народом.
Інакше результати референдуму можуть стати інструментом тиску, предметом торгу, елементом інтриги, та аж ніяк не основою політико-правового діяння. Крім того, необережне поводження зі зброєю прямої демократії може призвести до нещасного випадку — буває, вона стріляє й по тих, хто бере її до рук.
Трохи теорії
Леонід Кучма неодноразово погрожував своїм опонентам референдумом. У 1995-му він шантажував Верховну Раду наміром провести всенародне опитування про довіру громадян президентові та парламенту. Депутатський корпус стурбувався — і схвалив дуже вигідний для глави держави Конституційний договір. Через рік Леонід Данилович використовував той самий прийом. Указ про проведення референдуму, на який пропонувалося винести текст Основного Закону, «простимулював» (за висловом самого гаранта) спішне прийняття Конституції України (КУ). Про референдум 2000 року ми вже згадували. До останньої, досить млявої, спроби скористатися допомогою населення Кучма вдався у 2003-му. Тоді він розраховував за підтримки народних мас легалізувати власне бачення політреформи. Але від початкового наміру тодішній президент відмовився. Значною мірою через те, що існувала фактична заборона Конституційного суду (КС), про яку ми згадаємо нижче.
Віктор Андрійович за два роки свого правління про референдум згадував ще частіше. Темою його численних спічів були два гіпотетичні опитування населення:
— про ставлення до Основного Закону взагалі та політреформ зокрема;
— про можливість приєднання до НАТО і ЄЕП.
Наскільки вірогідно, що ці заходи відбудуться? Обов’язково спробуємо оцінити шанси. Але трохи згодом. А зараз ми змушені трохи поговорити про особливості національного референдуму.
Профільний закон зразка 1991 року застарів і морально, і юридично. Були неодноразові спроби прийняти новий нормативний акт або хоча б модернізувати старий, але вони незмінно закінчувалися невдачею. Найрішучіша, якщо не помиляюся, датується 2001-м. Відповідний документ двічі ухвалювала Рада, проте Кучма обидва рази його відхиляв. Застосування вето Леонід Данилович аргументував турботою про громадян: на його думку, прийнятий закон обмежував право народу управляти державою, звужував коло питань, яке виносилося на всенародне обговорення.
Правила проведення референдумів 16-річної давності формально мають правову силу, але лише в тій частині, яка не суперечить Основному Закону. Про кількість і характер цих суперечностей може судити лише Конституційний суд. До цієї інстанції з приводу тлумачення окремих положень закону зверталися неодноразово. Зокрема Леонід Кучма і Віктор Ющенко. Причому обох цікавила, зокрема, одна й та сама проблема — чи мають рішення референдуму силу прямої дії, чи можна з допомогою цього механізму безпосередньої демократії приймати закони.
Причому з Віктором Андрійовичем історія була досить заплутана. У різний час різні відкриті джерела передавали дуже суперечливі дані з цього приводу. Одні стверджували, що, ставши президентом, Ющенко не став відкликати подання свого попередника. Інші повідомляли, що відкликав, але пізніше направив власне, аналогічного змісту. Треті, спираючись на заяву прес-служби, спростовували і перших, і других. Четверті, посилаючись на дані, отримані від поінформованих осіб із Банкової, інформували, що подання все-таки було, але вже відкликане. Що з цього правда, судити складно. Але припустити, що глава держави все-таки цікавився таким питанням, можна. Тим більше, що нині він цієї зацікавленості вже не приховує.
Хай там як, чіткої відповіді, що в законі суперечить Конституції, а що — ні, немає. Втім, поняття «референдум» неодноразово згадується в Основному Законі. Право народу в такий спосіб виражати свою волю закріплене у ключовому правовому документі держави. Чи означає це, що недосконалість закону не повинна служити перешкодою для проведення таких заходів?
Якби в Конституції не було посилання на профільний нормативний акт, швидше за все, можна було б дати позитивну відповідь. Але пункт 20 частини 1 статті 92 КУ гласить, що організація і порядок проведення референдумів визначаються виключно законом.
Конституція містить ще кілька імперативів, які стосуються цього інструменту народовладдя. Зокрема референдум обов’язковий, якщо йдеться про зміну території держави. Запитувати думку в населення Основний Закон велить і тоді, коли уточнюються положення КУ, які містяться в розділах «Загальні засади», «Вибори. Референдум» і «Внесення змін до Конституції України». У першому випадку народне віче скликає Рада, у другому — президент. Крім того, застережено, що на референдум не можуть виноситися законопроекти, які стосуються питань бюджету, оподаткування та амністії.
Оскільки (відповідно до статті 5 КУ) народ — єдине джерело влади, то йому дозволено ініціювати референдум самостійно. Відповідно до норм статті 72 Конституції, він проводиться на вимогу не менше трьох мільйонів громадян, які мають право голосу і живуть у більшості регіонів країни. Відповідні підписи мають бути зібрані у 2/3 областей, і при цьому в кожній із них таку ідею повинні підтримати сто тисяч жителів. У статті 106 записано, що проголошувати референдум з народної ініціативи має глава держави.
При цьому коло питань, дозволене для обговорення на референдумі, не зрозуміле. З одного боку, воно визначене у статті 13 профільного закону, з іншого — саме ця частина нормативного акта абсолютно очевидно суперечить Конституції. Це можна абсолютно впевнено стверджувати після того, як було оприлюднено рішення КС від 27 березня 2000 року.
Трохи цитування
До цього документа (так само, як і до його «сиквела» — рішення від 5 жовтня 2005 року) «ДТ» вже зверталося, але нині виникла потреба зупинитися на цих актах КС ще раз. Тому що сказане тоді, зважаючи на все, набуває нового звучання сьогодні.
Отже, 13 стаття Закону «Про всеукраїнський і місцевий референдуми» дозволяє виносити на всенародне обговорення практично все, чого душа забажає. Зокрема — «питання затвердження або скасування Конституції, а також питання дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України». Але в 2000-му КС поставив цю тезу під сумнів.
Спочатку він із такою постановкою питання начебто погодився, визначивши, що «предметом усеукраїнського референдуму з народної ініціативи може бути будь-яке питання, за винятком тих, що передбачені статтею 74 Конституції України». (Пояснимо, що в ній говориться про заборону проводити референдуми з питань бюджету, оподатковування та амністії.) Але відразу з’ясувалося, що перелік заборон ширший.
По-перше, сім років тому судді встановили, що «Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі Верховній Раді або будь-яким конституційним органам державної влади як можливої підстави для дострокового припинення їхніх повноважень».
По-друге, суд зробив спробу дати відповідь на запитання, чи має народ право самостійно затверджувати Основний Закон. З подачі Леоніда Кучми 2000 року на всенародне обговорення пропонувалося винести питання «Чи згодні ви з тим, що Конституція України має ухвалюватися на всеукраїнському референдумі?». КС дійшов висновку: «Викладене питання виноситься на всеукраїнський референдум без з’ясовування волі народу щодо потреби ухвалення нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів правомочність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина».
Крім того, КС нагадав, що внесення змін до Конституції має відбуватися в суворій відповідності до вимог XIII розділу КУ. Тобто з допомогою парламенту. Питання про ухвалення Основного Закону на референдумі судді відхилили як неконституційне.
Зауважимо, що багатьох спостерігачів трохи здивувало формулювання — «питання виноситься на всеукраїнський референдум без з’ясовування волі народу». Було не зовсім зрозуміло, а, власне, як можна дізнатися про волю народу без проведення референдуму? Проте висновок здавався однозначним — ухвалювати Основний Закон на референдумі не можна.
Минуло п’ять років, і позиція трохи змінилася. 2005 року КС виніс нове рішення. Наведемо з нього кілька уривків. «Народ як носій суверенітету та єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом ухвалення Конституції України на всеукраїнському референдумі…». Ще: «Народ має право ухвалювати нову Конституцію України». І насамкінець: «Тільки народ має право безпосередньо шляхом усеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, що закріплюється Конституцією України». І далі — «результати народного волевиявлення, отримані на виборах і референдумах, є обов’язковими».
Трохи міркувань
Так можна ухвалювати Конституцію на референдумі чи ні? Чи суперечить одне рішення КС іншому? І якщо так, то яким із них слід керуватися? А якщо обома, то як?
Вичерпних відповідей на ці запитання немає до цього часу. Правознавці по-різному відповідають на них, і в будь-якого кваліфікованого юриста є вагомі аргументи, які підтверджують саме його правоту. Їхні міркування нагадують авторові (не настільки досвідченому в юридичних тонкощах) монолог одного кіногероя, який абсолютно логічно обґрунтував, що крокодил скоріше зелений, ніж плаский. А потім настільки ж переконливо довів протилежне...
За однією з версій, ухвалена 2000-го фактична заборона на ухвалення Конституції референдумом була продиктована тим, що судді КС побоювалися: ухвалений у такий спосіб Основний Закон призведе до політичної дестабілізації. І з допомогою юридичної еквілібристики члени суду врятували країну від небезпечних експериментів Кучми. А 2005-го свою помилку виправили. А тому спиратися слід саме на друге рішення, яке практично дезавуює рішення перше. Показово, що обидва рішення ухвалював, по суті, той самий склад КС на підставі роботи, проробленої тим самим суддею-доповідачем — Павлом Євграфовим. Щоправда, Павло Борисович (нині — представник уряду в Конституційному суді) із жалем підтверджує, що і в першому, і в другому випадках був згоден не з усім.
Є й інший погляд. Що невідповідностей між двома рішеннями немає, мало того — одне доповнює інше. А розходження є не в оцінках судів, а в трактуваннях самих рішень.
Важливе інше. Можна з великою мірою упевненості стверджувати: авторитетні юристи, які є членами команди президента, судять про право народу ухвалювати Конституцію на референдумі інакше, ніж авторитетні юристи — члени команди прем’єра.
Президентські лоєри (системно аналізуючи два згадані рішення КС) доходять таких висновків. Вони погоджуються з тим, що на референдумі не можна ухвалювати зміни до Основного Закону, оскільки коригування його покладене на Верховну Раду. Але при цьому вони переконані, що на референдумі можна й потрібно ухвалювати нову Конституцію. І впевнені, що ухвалене в такий спосіб рішення є обов’язковим.
Прем’єрські лоєри (настільки ж системно аналізуючи ті самі два рішення КС) доходять інших висновків. Вони вважають, що безпосередньо на референдумі не можна ні ухвалювати зміни до Основного Закону, ні затверджувати нову Конституцію. Не піддаючи сумніву право народу ухвалювати Конституцію, вони закликають не розуміти це право буквально. З погляду урядових правознавців, народ може ініціювати конституційні зміни шляхом референдуму. Думка громадян, виражена таким чином, є імперативною. Але імперативність ця передбачає лише обов’язковість розгляду волі народу Верховної Радою. Інакше кажучи, парламент не має права ігнорувати волю громадян. Пропозиції населення мають пройти обов’язкове «обкатування» депутатським корпусом. Але якщо ці пропозиції (відповідно до вимог XIII розділу КУ) не будуть підтримані 226 парламентарями на одній сесії, і 300 — на іншій, то стати тілом Конституції їм не світить. І узурпацією права народу це вважати не можна. Оскільки депутати — народні обранці, а вибори — така ж форма народовладдя, як і референдум.
Крім того, стверджують прихильники цієї версії, поняття «нова Конституція» позбавлене юридичного змісту. Конституція — безперервна правова даність. Якщо вона вже існує, то її можна тільки змінити. Написати абсолютно нову Конституцію неможливо. Ніяких правил уточнення Конституції, крім тих, які викладено в XIII розділі Основного Закону, немає. Правил скасування старої Конституції не існує взагалі. А КУ наказує робити тільки те, що нею передбачено.
Погляди двох сторін ми подали схематично. Але розходження в підходах — очевидні. Насмілюся припустити, що прихильником першої версії є представник президента в Конституційному суді Володимир Шаповал. Прихильником другої — представник уряду в тому ж органі Павло Євграфов. Обидва — судді КС у відставці, обидва — авторитетні конституціоналісти, які мають чимало учнів, прихильників і однодумців.
Ризикнемо також спрогнозувати: на Банковій уже готується текст нового Основного Закону, який, можливо, буде винесено на референдум. А в Кабміні вже готуються оспорювати правомірність такого кроку в Конституційному суді.
Здається, війна юристів (яка давно вже стала невід’ємною частиною війни між президентом і прем’єром) виходить на якісно новий рівень.
Трохи доказів
Не доводиться сумніватися, що Віктор Янукович зробить усе, від нього залежне, аби зберегти Конституцію в її теперішньому вигляді. Цей вигляд, безумовно, тішить прем’єрське око.
Водночас є підстави сумніватися, що Віктор Ющенко зробить усе, від нього залежне, щоб Конституцію змінити. Хоча сумнівів цих день у день меншає. Про свою готовність піддати Основний Закон ревізії саме з допомогою референдуму президент повідомляв неодноразово. Але нічого для цього не робив. А в його спічах не відчувалося впевненості в правильності обраного кроку.
Проте наполегливість Януковича у справі обрізання президентських повноважень додала Віктору Андрійовичу рішучості. Його заява, зроблена 22 листопада минулого року, була набагато жорсткішою, ніж численні попередні. «Щоб навести лад у державі, я ініціюю продовження конституційної реформи. Вона поставить крапку в конфлікті повноважень і зробить ваш демократичний вибір необоротним», — повідав гарант співвітчизникам.
У новому році глава держави перейшов від слів до діла. 26 січня він звернувся в Конституційний суд із поданням щодо тлумачення статей Основного Закону, які стосуються референдуму. Зокрема він попросив КС розтлумачити, які питання можуть бути предметом референдуму. А ще президента зацікавило, «чи є всеукраїнський референдум з народної ініціативи формою здійснення державної влади безпосередньо народом шляхом голосування виборців щодо прийняття законів, внесення змін у чинні закони чи їх скасування, а також щодо прийняття нової (нової редакції) Конституції».
Через чотири дні представник Віктора Андрійовича в Раді Роман Зварич в інтерв’ю «Німецькій хвилі» підтвердив: у секретаріаті президента розглядають можливість проведення всеукраїнського референдуму щодо конституційного ладу в державі. Того ж дня, але вже в ефірі радіо «Ера», президентський постпред повідомив, що нова редакція Конституції обговорюватиметься під час загальнонаціонального круглого столу.
Джерела на Банковій стверджують: Віктор Андрійович зневірився у можливості скасувати політреформу з допомогою Конституційного суду. Зате його запевнили, що значно простіше уточнити Основний Закон із допомогою волі народу.
Представники оточення глави держави переконані, що Ющенко:
— має вичерпне уявлення про настрої мас;
— володіє механізмом упровадження рішень, схвалених народом.
Ми б не поділяли такого оптимізму. Процедура втілення рішень референдуму, як і раніше, остаточно не ясна. Почекаємо відповіді Конституційного суду. Не виключено, що КС явить світові ще один, третій, варіант відповіді на сакраментальне запитання: «Чи може народ приймати Конституцію на референдумі?» Але, можливо, воно так і залишиться без відповіді.
Як відреагують судді на подання Ющенка? Яка доля чекає референдум про НАТО і ЄЕП? Чому правознавці Віктора Андрійовича та юристи Віктора Федоровича посилено шукають визначення поняття «конституційний лад»? Відповісти на ці запитання ми спробуємо в наступному номері.