На початку 2003 року групою аналітики та прогнозування Центру Стратегічних Ініціатив була розроблена Концепція розвитку та реформування системи держслужби та держуправління України. Ця концепція грунтується на Моделі розвитку технологічної цивілізації і має низку цікавих особливостей:
Політична й ідеологічна нейтральність: грунтування на аналізі тривалих, об’єктивних процесів розвитку України робить її актуальною незалежно від результатів минулих президентських і майбутніх парламентських виборів;
Тривалий період актуальності запропонованої реформи;
Наявність прогнозу розвитку системи держслужби і держапарату.
У цьому плані цікаво порівняти поточний розвиток подій із прогнозованим.
Загалом, події розгортаються заплановано. Та є очевидні тактичні помилки нової влади у реформуванні системи держслужби й держапарату, на які хотілося б звернути увагу.
Відсутність системних рішень у формуванні нормальної мотивації роботи чиновників
Можна змінити весь керівний склад, але одержати «уряд, який не крастиме», не вдасться. Рівень оплати праці не дозволяє. Люди, які займаються управлінням, розподілом ресурсів і наданням держпослуг населенню за теперішню зарплату, навіть з урахуванням пільг, стимулу робити це професійно не мають. Звісно, становище змінюється — реальний розмір офіційної оплати праці зростає, але занадто повільно. І досягнути суттєвого прогресу в цій справі до парламентських виборів, з огляду на уповільнення темпів економічного розвитку та збільшення інфляції, не вдасться. Тож об’єктивних передумов для значного різкого зниження рівня корупції немає — перші великі корупційні скандали не за горами.
Тому, якщо не вистачає ресурсів для вирішення питання мотивації держапарату в необхідний час, то, для початку, про це варто сказати заздалегідь і привселюдно. А далі потрібно сконцентрувати наявні ресурси на вирішенні питань, які стоять найгостріше. А такими, на нашу думку, є:
мотивація держслужбовців вищого ешелону влади (за принципом — риба гниє з голови);
мотивація держслужбовців, які надають послуги критичного, життєво важливого характеру, особливо в місцевостях, де споживач цих послуг фактично позбавлений можливості вибору, а вертикальний контроль за ієрархічною градацією утруднений (принцип — ближче до людей).
Про мотивацію вищих посадових осіб держави в нас говорити не прийнято.
Та поки «великі начальники», котрі вирішують долі мільйонів людей і мільярдів гривень, офіційно одержуватимуть такі смішні зарплати (4—10 тис. грн.), говорити про ефективність держуправління і викорінювання корупції також смішно.
Наскільки це затратно для бюджету? Надбавка до зарплати сотні перших керівників вищого ешелону влади, починаючи з Президента, в середньому по 3—5 тис. дол. на місяць обійдеться державному бюджету менш як у 20 млн. грн. на рік або приблизно 0,015% від загальної суми його витрат. Зате це дозволить:
значно просунутися у відділенні бізнесу від влади;
залучити професіоналів, які не пов’язані з великими бізнесовими або політичними структурами і не лобіюють їхні інтереси;
підвищити ефективність роботи державних чиновників вищого ешелону влади.
Разом із «пряником» для держслужбовців вищої ланки у вигляді різкого значного підвищення оплати праці концепція ЦСІ пропонує запровадження декларування і контролю доходів і видатків вищих чиновників і членів їхніх сімей.
Наголошуємо, йдеться лише про обмежену кількість держслужбовців вищої ланки. Організувати ефективний контроль їхніх доходів і видатків набагато простіше й дешевше, ніж зробити це тотально для всіх держслужбовців, як пропонувалося безпосередньо після інавгурації. Переведення чиновників на систему декларування доходів і видатків пропонується зробити в добровільному порядку. Ув’язавши його з імовірним підвищенням оплати праці.
Хоче людина одержувати офіційну зарплатню, умовно кажучи, у 5—7 разів вище за існуючу — нехай разом зі своєю сім’єю погоджується на контроль власних доходів і видатків. Не схоче — залишиться на старому рівні оплати праці. Таким чином, питання правового забезпечення запровадження декларування видатків і дотримання прав людини вирішується просто. Так само, як і питання забезпечення контролю і прозорості функціонування.
Вадою цієї пропозиції є злам існуючої тарифної сітки.
При ній можлива ситуація, при якій, наприклад, начальник буде мати офіційну зарплатню у 7—8 разів вищу, ніж його зам. Це викликає певну, цілком обгрунтовану напругу й невдоволення в бюрократичному середовищі.
Проте ця напруга буде набагато меншою, ніж під час тотальної зміни кадрів (не тільки керівних) або під час кампаній по боротьбі з корупцією, контрабандою тощо.
Передбачається, що з ростом економіки, підвищенням ефективності держуправління, можливості бюджету будуть зростати, і це дозволить поступово, наприклад щороку, збільшувати частку чиновників із порівняно більш високим рівнем офіційної оплати праці.
Підвищення мотивації держслужбовців, які надають послуги населенню критичного, життєво важливого характеру на територіях, де споживач цих послуг фактично позбавлений можливості вибору, тобто в сільській місцевості, пропонується проводити комплексно, разом з удосконаленням контролю за їхньою діяльністю і розвитком демократичних принципів управління.
Почати пропонується зі зміни принципів функціонування, фінансування та контролю сільських дільничних міліціонерів і фельдшерсько-акушерських пунктів.
Фінансуються вони, м’яко кажучи, не дуже. Контролювати зверху їх складно.
Послуги надають життєво важливі.
Цілком доцільним видається поступове переведення у кадровому забезпеченні, частково в контролі діяльності та фінансового забезпечення цих служб згори донизу. Тобто дати громадянам можливість самим вибирати сільських дільничних і фельдшерів. На місцевих виборах. Так вирішиться питання добору кадрів. Паралельно, не зменшуючи існуючі обсяги державного фінансування, з метою введення контролю знизу пропонується запровадити додаткові цільові місцеві податки на їхнє утримання. Податки невеликі, наприклад, 10—20 гривень на рік з однієї людини, що мешкає на цій території. Адміністрування й збір цих коштів нехай проводять самі шерифи-міліціонери й сільські фельдшери, вони ж будуть звітувати про ефективність використання зібраних коштів, як перед сільрадою, так і прямо перед виборцями — платниками податків. Звичайно, введення нових податків річ непопулярна. Тому їх треба зробити максимально простими й прозорими. Щоб люди бачили, куди конкретно йдуть їхні кошти. А коли в селі, де всі одне одного знають, люди, по суті, «скинуться» на утримання фельдшера й дільничного, коли сільські пенсіонери зі своїх убогих пенсій заплатять офіційні податки особисто фельдшеру або дільничному, який прийшов до них, то можна не сумніватися, що люди самі забезпечать тотальний контроль за їхньою діяльністю, використовуючи всі можливі прямі й непрямі методи. Це дозволить вирішити питання контролю. Крім того, ці зміни дадуть потужний поштовх реформуванню й посиленню функцій місцевого самоврядування на селі. У цілому можна буде значно підвищити ефективність роботи цих служб. Звичайно, для впровадження й законодавчого оформлення запропонованих змін, потрібен час, тим більше що дільничний — це «людина з рушницею». Але до виборів можна встигнути. Адже пропозиція цілком у дусі проголошеного гасла: «Ближче до людей!».
Квотний принцип формування держапарату
Коли квотний принцип діє на рівні членів уряду, це ще можна зрозуміти. Можна погоджуватися з такою практикою, можна не погоджуватися. У всякому разі, квотний принцип краще, ніж принцип особистої (кланової) відданості.
Але коли по квотному принципу заповнюють вакансії в областях, то вади починають значно переважати над перевагами:
— малий розмір кадрового резерву на місцях у вигляді великої кількості безпартійних фахівців;
— низький рівень довіри до місцевих парторганізацій із боку населення;
— низький рівень довіри і взаємодії між місцевими партійними структурами партій, що входять в існуючу коаліцію;
— спрямованість партійних структур на досягнення політичних результатів: на перемогу на майбутніх парламентських виборах, а не на оптимізацію регіонального розвитку.
Слід відзначити поступовий відхід від квотного принципу в кадровій політиці, що вже починається. Отже нова хвиля кадрових переміщень не за горами.
Відсутність планів істотного скорочення кількості держслужбовців
Ясна річ, структура держапарату, його чисельність, обсяг державних послуг, наданих населенню й рівень контролю над його діяльністю має залежати від рівня розвитку економіки. Утримання існуючого штату державного апарату є вельми проблематичним для економіки України. Навіть з урахуванням економічного піднесення останніх років. Держава, порівняно з приватним сектором, у більшості випадків поганий роботодавець. Наслідком цього є:
об’єктивні умови для існування високого рівня корупції, які не залежать від рівня моральності вищого керівництва країни;
слабка ефективність державного управління й контролю, як в абсолютному вимірі, так і в питомому на одного держслужбовця;
неминучі суперечності в нормативній базі та здійсненні контрольної практики різних державних органів;
правова неграмотність і нігілізм значної частини виборців, недовіра до держави як інституту.
Розв’язання даної проблеми очевидне — «держави має стати менше».
Необхідно скоротити її управлінські й контрольні функції. Зрозуміло, зробити швидко це неможливо через:
істотні витрати, пов’язані зі скороченням держслужбовців;
необхідність суттєвої зміни нормативної бази;
нерозвиненість СРО й інших недержавних структур громадянського суспільства.
Ясна річ, дану проблему швидко не розв’язати. Як не розв’язати її лише в межах бюрократичного апарату. Необхідне залучення вченої спільноти, кадрових чиновників — професіоналів різних галузей, широкого кола представників недержавних організацій і органів місцевого самоврядування, починаючи з рівня сільрад. Проте без вирішення цього питання неможлива не тільки реформа системи державної служби, а й запланована адміністративна реформа або не пройде взагалі, або буде набагато менш результативною, ніж очікується.
Керівники кількох міністерств уже зробили перші кроки в цьому напрямі — оголошено про плани серйозного скорочення штатів, що неминуче супроводжуватиметься зміною структури, функцій і нормативної бази.
Проте у цілому уряд, зайнятий оперативним (ручним) управлінням, схоже, мало усвідомлює важливість цієї стратегічної проблеми.
Крім того, через плани прискореної євроінтеграції і з’явився новий ускладнюючий чинник, пов’язаний із небезпекою механічного перенесення європейських механізмів державного управління на український грунт.
Відсутність помітного прогресу в децентралізації держуправління й системного підходу до регіональних особливостей функціонування держапарату
Після гасел про єдність і неподільність України часів виборчої кампанії, помітного прогресу в діяльності нової влади в питаннях децентралізації управління та його адаптації до місцевих економічних, політичних і культурних умов не спостерігається. Наразі це не є критичним, оскільки багато тактичних моментів можна вирішити грамотною розстановкою кадрів. Але необхідність приведення системи держслужби та держуправління у відповідність з дедалі гострішою потребою в децентралізації очевидна — регіони України дуже відмінні один від одного за природними умовами, економічним, соціальним і культурним розвитком. І якщо влада не виявить ініціативу пришвидшено вирішити це питання на системному рівні, то з наближенням парламентських виборів ініціатива перейде до опозиції. Що саме по собі, можливо, й непогано, але загрожує переведенням вирішення даного питання в політичну площину, і наступне втілення ідеї ПІСУАРа може бути життєздатнішим.
Невикористання принципів прямої демократії на місцях у створенні нових форм і механізмів народного самоврядування і контролю над чиновниками
Нинішня влада стала такою завдяки грандіозному вияву волі народу, вираженої щиро мільйонами людей поза рамками існуючих демократичних механізмів. Ми, група аналітики й прогнозування ЦСД, уже обгрунтовували тезу про те, що минулі «помаранчеві» події не можна розглядати ні як революцію, ні як путч. На нашу думку, за формою «помаранчеві» події стали одним із перших проявів механізму прямої демократії, що зароджується. Це означає неминучість його подальших проявів. І те, що людей просто відпустили по домівках, без найменших спроб використати енергію Майдану для побудови ефективнішої системи держуправління взагалі й держслужби та держапарату, зокрема, і контролю за їхньою діяльністю знизу є найбільшою стратегічною помилкою. Навіть з урахуванням перехідного періоду. Без використання енергії Майдану й перших кроків по їх формалізації в чіткі механізми прямої демократії, не можна не тільки істотно в короткий термін збільшити ефективність функціонування держапарату, але й виконати інші обіцянки, які дала Майдану теперішня влада. Без цього гасла про єдність різних регіонів України так і залишаться гаслами.
Зрозуміло, що впровадження і налагодження роботи механізмів функціонування прямої демократії та його інтеграції з системою держуправління — нетривіальне завдання й у всякому разі, займе чимало часу. Але в держави є низка наукових інститутів і аналітичних центрів, щоб вирішувати такі завдання системного розвитку. І, треба визнати, що використовується цей величезний інтелектуальний потенціал украй неефективно. Тепер настав час підключити його до виконання цього та інших системних завдань. Це буде корисно як для уряду, так для науки й суспільства в цілому.
Висновки і прогнози:
1. Гасло президента про те, що його уряд не буде красти, варто розглядати скоріше як етичний імператив, довгострокову ідеальну мету, ніж конкретний план дій. Зниження рівня корумпованості чиновників і підвищення ефективності їхньої діяльності буде відбуватися набагато повільніше, ніж передбачалося на початку 2005 року. Вже восени варто очікувати серії гучних корупційних скандалів.
2. Протягом найближчих 2—3 місяців варто очікувати перших системних пропозицій уряду з реформування системи держуправління і держслужби. Їхнє утримання багато в чому є наперед визначеним і диктується об’єктивними процесами розвитку країни.
3. Спроби прямо перенести європейський досвід реформування системи держуправління і держслужби на український грунт не дадуть очікуваного результату.
4. Так само восени варто очікувати другу хвилю кадрових змін на всіх рівнях.