«Одна з головних вад оновленої Конституції — можливість поєднувати роботу в уряді й депутатську діяльність». У квітні зазначену тезу озвучила Юлія Тимошенко, і це викликало здивовану посмішку. Коли пізніше її повторило політиків зо два нижчого рангу, це почало трохи дратувати. Нині про майбутнє зняття заборони на «сумісництво» твердить уже, як мінімум, добрий десяток противників політичної реформи. І як саме на це реагувати, просто не знаєш.
Річ у тому, що в тексті Закону «Про внесення змін до Конституції України», схваленому Верховною Радою 8 грудня минулого року, немає такої норми. Вона була в кількох робочих варіантах, але відсутня в остаточній версії. Тій самій, яку підтримали 402 народних обранці холодною зимою 2004-го.
Деякі висновки, погодьтеся, напрошуються самі по собі. Висновок перший: далеко не всі з більш як чотирьох сотень парламентаріїв читали текст, за який так дружно віддали свої голоси. Дуже важливий, зауважимо, текст. Найсумніше те, що особливої сенсації в нашому припущенні немає. Бо більшість законодавців (у більшості випадків) не надто добре поінформовані про зміст нормативних актів, які вони приймають. На думку оптимістів, ця особливість законотворчої діяльності — спадщина клятого недавнього минулого. На думку песимістів, позбутися зазначеної пагубної звички Рада зможе лише в далекому світлому майбутньому. А реалісти стверджують, що варто жити сьогоденням.
А тому ми переходимо до другого висновку. Отже, опоненти політичної реформи критикують її за неіснуючі вади. На нашу думку, це засвідчує не лише їхню необізнаність, а й їхню нещирість. Припустімо, численні критики конституційних змін щирі у своїх висловлюваннях і справді (як вони запевняють) піклуються про праведність реформи. Якби це було так, вони напевно ретельно простудіювали б «неправедний» текст. Але, оскільки добродії викривачі приписують оскаржуваному документу вигадані вади, це може означати тільки одне. З реформою борються не тому, що вона погана. А тому, що вона не зовсім потрібна. І для того, щоб її не допустити, готові використовувати всі доступні засоби.
Але чи є законний спосіб зупинити «конституційну перебудову»? Хто саме збирається це зробити? Чому? І чи такий уже поганий варіант реформи, затверджений у грудні?
Хто?
Ось уже кілька тижнів громадськість сумлінно переконують, що схвалені Радою конституційні перетворення — зло. Роль добровільних викривачів узяли на себе виключно ветерани помаранчевої революції. Характерно, що пік критики припав на день ухвалення Основного Закону. І саме цього дня з’явилася інформація, що в Конституційний суд буде передано подання, мета якого — поставити під сумнів легітимність прийняття проекту №4180.
Тим часом громадянам ретельно розтлумачують, що єдиною причиною проведення реформи була спроба обмежити реальну владу майбутнього президента Ющенка. Відповідно до цієї версії:
— замовником політичної реформи виступили підступні есдеки. Автором плану називають запеклого інтригана Віктора Медведчука, який намагався в такий спосіб зберегти владу, що вислизала з рук;
— організатором акції був Леонід Кучма, якого спритно обдурив Медведчук і який легко піддався на обман через свою природну дурість і набуту ненависть до Віктора Ющенка;
— виконавцем обрали Олександра Мороза, використовуючи його репутацію давнього прихильника парламентаризму і статус опозиціонера. Ця теза зазвичай підкріплюється натяками на політичну непорядність лідера СПУ, який наважився на змову з режимом;
— функції співучасників виконали «донецькі» — жорстокі й недалекі. Особливу (непристойну і невдячну) роль було відведено Віктору Януковичу, не втаємниченому в підступні плани. Сам факт його висування кандидатом від влади, а також методи боротьби, до яких вдавалися соратники Віктора Федоровича під час президентської кампанії, зробили опозицію більш згідливою;
— у ролі «потерпілих» виявилися «Наша Україна» та її лідер. Команда Ющенка змушена була погодитися на оновлення Конституції, аби врятувати країну від кровопролиття й захистити вибір народу.
Щось у цій теорії цілком відповідає дійсності, щось — не відповідає зовсім. Ніхто не сперечається: «НУ» та Ющенко упродовж більш як року робили все можливе, щоб реформа не відбулася. Ніхто не забув: у грудні 1994-го «Наша Україна» погодилася підтримати конституційні зміни тому, що за це їй обіцяли змінити склад Центрвиборчкому й модернізувати виборчий закон. Тобто прибрати перешкоди на шляху до перемоги Віктора Андрійовича.
Проте картина буде неповною, якщо ми не пригадаємо кілька обставин. Сьогодні влада чомусь неохоче згадує про те, що нинішній Президент:
— у січні 2002-го наполягав на реформуванні Конституції, яке передбачає розширення повноважень уряду;
— у травні 2002-го боровся за надання парламентській більшості прав на формування персонального складу уряду;
— у липні 2004-го заявляв: «Гадаю, ми, демократичні сили парламенту, ще до 31 жовтня встигнемо ініціювати проведення справжньої політреформи. Щоб хтось не подумав, що мене цікавлять ті повноваження, які є в Леоніда Даниловича, і що їх збереження є для мене самоціллю»;
— у жовтні 2004-го (перед першим туром президентських виборів) прогнозував, що нинішня Рада «ввійде в історію як парламент, який провів глибоку політичну реформу... Реформа необхідна, і її буде здійснено. Зміни в Конституцію прийматимуться прозоро, законно й наберуть чинності у 2006 році, після обрання нової Верховної Ради...»;
— у листопаді 2004-го (перед другим туром) уклав союз із лідером СПУ Морозом, узявши на себе зобов’язання сприяти проведенню політреформи і підтримати «конституційний» проект №4180;
— у грудні 2004-го (перед «третім туром») поставив свій підпис під так званими маріїнськими угодами, підтвердивши свою готовність забезпечити успішне проходження проекту №4180 через парламент;
— у лютому 2005-го (після прийняття президентської присяги) підтвердив раніше взяту на себе обіцянку — не намагатися перешкоджати набранню чинності конституційних змін.
Але вже у квітні глава держави почав висловлюватися про конституційні новації значно жорсткіше. По-перше, Президент припустив, що процедуру внесення змін до Конституції може бути визнано не зовсім коректною з правової точки зору. По-друге, не виключив, що «певні політичні сили» спробують оскаржити законність реформування Основного Закону. По-третє, не став заперечувати можливість проведення референдуму з цього приводу, застерігши, що особисто він до цього жодного стосунку не матиме.
А тепер дозволимо собі кілька зауважень. За нашою інформацією, у лютому (коли Віктор Андрійович ще не соромився захищати недавно ухвалені перетворення) група юристів отримала завдання готувати подання в Конституційний суд. Мета — обгрунтувати нелегітимність прийняття проекту №4180. За деякими даними, замовлення надійшло від осіб, котрі входять до найближчого оточення Ющенка.
У квітні (коли тональність президентських висловлювань змінилася) документ був уже готовий. Чому з ним так довго зволікали? Причин кілька. Зупинімося на основних. По-перше, не хотіли передчасно дражнити депутатський корпус. По-друге, нова влада хотіла бути впевненою в тому, що Конституційний суд зробить усе як слід. Твердої переконаності в цьому в неї немає досі. Потенційного запасу міцності — також.
Пояснимо, що мається на увазі. До складу КС мають входити 18 суддів. У наявності — лише 15. Для ухвалення рішення потрібно 12 голосів. Наскільки нам відомо, поки що влада може розраховувати на відносну лояльність не більш як половини членів Конституційного суду.
Проте уже можна говорити про певні симптоматичні факти. Змушені нагадати, що проект політичної реформи, прийнятий у грудні минулого року, містив істотні застереження. Застереження перше: передбачалося, що до 1 вересня Верховна Рада має схвалити наступну частину конституційних змін — проект №3207-1, який змінює систему місцевого самоврядування. У цьому разі корективи Основного Закону (передбачені вже прийнятим проектом №4180) набирають чинності в перший день осені. Застереження друге: якщо до зазначеного терміну парламент не впорається з цим завданням, змінена Конституція стає легітимною з 1 січня 2006-го.
Сьогодні вже цілком упевнено можна стверджувати: «3207-1» нинішнього року розглянутий не буде. І станеться це не з вини депутатського корпусу. Проект не може бути виставлений на голосування доти, поки не буде отримана згода від Конституційного суду. Він був направлений у КС ще в грудні минулого року, але дотепер не розглянутий. Хоча значущість документа очевидна.
От і не вір після цього чуткам про те, що нова влада не хоче продовження реформи. І що Конституційний суд не хоче сваритися з владою.
Була (за деякими відомостями) ще одна причина, за якою «похоронку» на проект №4180 не поспішали відправляти в Конституційний суд. Начебто очікувалося, що зроблено це буде з публічного схвалення Президента. Передбачалося проведення такого собі «курултая» під керівництвом Віктора Андрійовича і за участю політиків, чиновників, юристів, журналістів. На цьому заході реформу збиралися піддати публічному шмаганню. Та глава держави відмовився від цього. На підставі інформації, зібраної з найрізноманітніших джерел, можна з високою часткою впевненості стверджувати:
— Президент категорично не хоче чути ні про яку реформу;
— Президент бажає, щоб після «вбивства» проекту №4180 у нього було залізне алібі. Ющенко хоче залишитися осторонь.
Сьогодні настирливі розмови про нечистість і невчасність реформи ведуть «помаранчеві» кількома рангами нижче — на кшталт харківського губернатора Арсена Авакова чи депутата Бориса Беспалого, який несподівано для багатьох виявився одним із головних «спікерів» нової партії влади. Борис Якович днями жорстко розкритикував реформу, заявивши, що на 20% позитиву в проекті №4180 припадає 80% негативу.
Цікаво, що говорив пан Беспалий півроку тому. 8 грудня за кілька хвилин до голосування за проект конституційної реформи він заявив із трибуни ВР (цитуємо за текстом стенограми): «...Проект №4180, завдяки роботі й наших учасників, сьогодні став набагато кращим, ніж початковий варіант. І це свідчить про те, що наша позиція щодо паузи і його удосконалення абсолютно виправдана, як і перенесення голосування на сьогоднішній день. Тому ми, фракція «Наша Україна», готові розглядати це голосування в пакетному режимі, й тут ми бачимо, що це солідарно з більшістю депутатів…»
Дане висловлення примітне. Не лише тому, що Беспалий каже про те, що проект став кращим, і жодним словом не згадує 80% негативу. А й тому, що ця цитата підтверджує: «Наша Україна» брала безпосередню участь в обговоренні, виправленні та схваленні прийнятого варіанта політичної реформи. А тому має нести свою частку відповідальності за огріхи в законі. І не має морального й політичного права усе валити на есдеків і Мороза.
Того дня представники «НУ» говорили тільки про одне зауваження до проекту реформи: вони наполягали на тому, щоб закон про внесення змін у Конституцію набрав чинності після закінчення президентських виборів.
Чому?
Логіка Ющенка та його команди була простою й очевидною. По-перше, вони сподівалися на перемогу, і тому перехід до парламентсько-президентської моделі до закінчення виборчої кампанії їх не влаштовував. Це означало б, що вчорашній лідер опозиції здобув би піррову перемогу, вмить втративши істотну частину повноважень. По-друге, дехто з повірених Віктора Андрійовича навіть у грудні не до кінця вірив у майбутній тріумф свого вождя. Реформа була для них шансом відігратися. По-третє, за підтримку реформи «Наша Україна» діставала можливість перекроїти склад ЦВК, видаливши з нього найодіозніших (на їхній погляд) персон, а заодно з користю для себе підкоригувати виборче законодавство.
При цьому багато керівників «НУ» вже тоді, у грудні, не приховували свого наміру «відіграти» реформу назад. Чим вона їх не влаштовувала? Відповідь пролунала пізніше з вуст Зінченка, Кінаха, Порошенка, Авакова і багатьох інших представників нинішньої влади. Зміст їхніх висловлень (різноманітних за ступенем відвертості) зводився до одного: в умовах перехідного періоду потрібна сильна президентська влада, жорстка вертикаль, зберігається необхідність впливу Президента на формування уряду.
Тобто політреформу пропонують позбавити її основної мети — права парламенту формувати уряд. Пропонують вилучити норму, яка, власне, і відрізняє парламентсько-президентську форму правління від президентсько-парламентської. Соратники Ющенка виступають проти того, до чого сам Віктор Андрійович закликав ще три року тому.
Та одного бажання замало. Проект №4180 схвалений конституційною більшістю за безпосередньою участю «Нашої України». Як можна поставити під сумнів грудневе голосування? Перед тим, як відповісти на це запитання, коротко розберемо основні недоліки «політреформеного» закону.
Що?
Безумовно, нова модель політичних відносин не позбавлена вад. Скажемо відверто, вони наявні у владній схемі будь-якої державі. Питання в тому, чого в запропонованій реформі більше — позитиву чи негативу.
Проект конституційних змін готувався давно, але уточнювався й узгоджувався поспіхом, що не могло не позначитися на його якості. Він був плодом компромісу, у досягненні якого брали участь найрізноманітніші політичні сили, у тому числі вороже налаштовані одна щодо одної. Ця обставина також не сприяла досконалості тексту.
Найоб’єктивніше оцінила вади нової політико-правової моделі Венеціанська комісія (ВК). Три тижні тому цей авторитетний орган перелічив вади проекту №4180. Серед головних такі:
— впровадження імперативного мандата, тобто заборона на перехід депутатів із фракції до фракції. ВК вважає таку норму порушенням принципів демократії, бо депутат повинен представляти інтереси народу, а не партії;
— збереження за прокуратурою горезвісної функції загального нагляду. ВК вважає, що в руках прокуратури взагалі й генпрокурора зокрема концентрується занадто багато невиправданих повноважень. Водночас (на думку експертів) незалежного й ефективного контролю над діяльністю прокуратури немає;
— надмірні повноваження Президента, що не відповідають запропонованій парламентсько-президентській моделі. Зокрема йдеться про додаткове право Президента розпускати Верховну Раду, про можливість глави держави винести недовіру Кабміну. ВК висловила подив, що за Президентом збережено право законодавчої ініціативи, а також право подавати кандидатури міністрів закордонних справ і оборони. «Венеціанці» дивуються, чому уряд відповідальний не лише перед парламентом, а й перед главою держави. Перелік необов’язкових прав Президента цим не обмежується, але повністю його ми не наводитимемо — вистачить і цього.
Позначено й інші недогляди, менш істотні. Перелічувати їх ми також не бачимо сенсу.
А тепер замислімося. Така шановна фундація, як Венеціанська комісія, відверто й досить гостро критикує нашу реформу. Але вітчизняна влада (не приховуючи ворожого ставлення до «4180») цієї обставини не використовує.
Чому? Відповідь на поверхні. У багатосторінкових зауваженнях ВК немає жодного слова про «перехідний період», «жорстку вертикаль» і «сильну президентську владу». «Венеціанці» чомусь (правда, дивно?) не вважають ці терміни ознаками демократії. Навпаки, вони критикують наших законодавців за те, що занадто слабко обмежили президентську владу. Таке твердження якось не в’яжеться з висловлюваннями українських опонентів реформи. Адже вони нам щодня розповідають, що після ухвалення проекту №4180 Президент перетворився на декоративну постать.
Висновок ВК однозначний: у Президента значні повноваження. Але він хоче мати майже абсолютні. Такі, які були в Кучми.
Якби це було не так і противники реформи боролися за громадянські права населення (як вони кажуть), а не за владні права Президента (як це є насправді), вони вішали б висновки комісії на кожному стовпі і друкували б у кожній газеті. І кричали б: дивіться, вони, як і ми, проти імперативного мандата та прокурорського нагляду. Але вони не друкують і не кричать. Бо не це для них головне. Бо розмови про порушення демократичних свобод і громадянських прав для них лише камуфляж, який приховує справжню мету — повернення Віктору Ющенку повноважень Леоніда Кучми.
Тривожить навіть не те, що вчорашні опозиціонери прагнуть до абсолютної влади, яку так несамовито критикували. Особливо тривожить те, що вони роблять це приховано, прикриваючись правильними словами й гарними гаслами. Тому що смертельно небезпечне євангеліє, написане фарисеями.
Поведінка влади — уже привід захищати реформу, хоч би якою кострубатою та незграбною вона видавалася. Бо навіть ця кострубатість дає можливість створити якусь подобу демократичних противаг у владі. Скасування реформи може перетворити Україну на заповідник кучмізму на довгі роки.
Як?
Бажаючих увімкнути реформі «червоне світло» чимало. У бажанні їм не відмовиш. А як із можливостями?
Відразу відкинемо як цілковите марення ідею винесення цього питання на референдум. У даному випадку опитування населення не спричиняє жодних правових наслідків. Тобто цей шлях неконституційний.
Не витримують жодної критики й розмови про те, що скасування закону №4180 призведе до скасування результатів виборів Президента. Домовленості й «пакети» — питання політичне й моральне, але не юридичне. За те, що хтось не дотримав даного раніше слова, не судять. На щастя чи на жаль — як кому подобається.
Є лише одна можливість поставити хрест на політреформі — звернутися до Конституційного суду. Текст подання в КС (де він може опинитися найближчим часом) складений досить розумно. Розглянемо характер викладених претензій.
По-перше, формально було порушено процедуру розгляду питання. Як ми вже згадували, Закон «Про внесення змін до Конституції України» був прийнятий у «пакеті» з двома іншими документами, голосування пройшло без фактичного обговорення. Це можна вважати зачіпкою, але, вважають деякі юристи, не цілком переконливою. Свого часу Конституційний суд, розглядаючи обставини «оксамитової революції» дійшов висновку, що питання процедури — прерогатива парламенту.
Можна заперечити, Конституція — не простий закон, і для її зміни передбачена спеціальна процедура. Але що саме вважати її порушенням — вирішувати Конституційному суду. Із високим ступенем упевненості, що одного серйозного порушення 8 грудня законодавці все-таки припустилися.
Конституція передбачає: будь-який проект, що вноситиме зміни до Основного Закону, повинен мати відповідні висновки Конституційного суду. Спеціальне рішення КС роз’яснює: будь-яке внесення змін до вже вивченого суддями проекту вимагає нової експертизи. Цю заборону було порушено. У проект №4180 вносилися правки фактично за кілька годин до голосування. Більше того, деякі експерти запевняють, що текст, за який голосували депутати, і текст, підписаний Президентом і опублікований у пресі, також мають відмінності.
Тепер Конституційному суду слід:
— визначити, наскільки принципові зміни, внесені в законопроект після того, як він пройшов експертизу КС;
— з’ясувати, наскільки істотно відрізняються схвалений і оприлюднений тексти.
Після цього КС може піти трьома різними шляхами.
Шлях перший: визнати, що були допущені найгрубіші порушення процедури, і на цій підставі оголосити закон №4180 неконституційним.
Шлях другий: дійти висновку, що внесені корективи не істотні, вони не порушують основних прав і свобод громадян, і визнати закон конституційним.
Шлях третій: поставити під сумнів конституційність окремих норм, виправлених безпосередньо перед голосуванням. Унаслідок чого ці норми буде вилучено, і в цій частині Основного Закону залишаться норми діючої Конституції.
Цей шлях видається найлогічнішим і найбільш виправданим із погляду права. Але вирішувати належить суду.
У «4180» було внесено близько двох десятків змін. У більшості випадків ішлося про так звані вилучення або про редакційні правки. Соціалісти на чолі з Морозом вважають, що такі корективи не впливають на суть. Але вони — не Конституційний суд.
Цікава деталь: частину цих змін було внесено за... наполяганням представників «Нашої України». Тобто вони самі (свідомо чи несвідомо) дали привід оспорити таке ненависне їм рішення.
Які саме норми піддали зміні? Найпринциповіша правка стосувалася характеру імперативного мандата. По-перше, було вилучено оте саме горезвісне право депутатів займати посади у виконавчій владі. По-друге, було заборонено виключати депутатів із фракції. Тобто йдеться про цілком демократичні пропозиції, прийняті, утім, незаконним шляхом. І те, що на цих правках наполягала саме «Наша Україна», уже не має значення. За особистої участі «НУ» було змінено й перехідні положення...
У масі своїй правки є заміною слова «і» на слово «або». Або перетворення слова «Конституція» на словосполучення «ця Конституція». Із погляду обивателя — дрібниця. Із погляду юриста — порушення заборони на внесення змін до тексту закону. Значимість цих змін має визначити Конституційний суд.
Як швидко він повинен це зробити? За ідеєю, у стислі терміни. Адже з 1 січня «4180» має стати плоттю та кров’ю Конституції. І тоді все? Ні. Бо Конституційний суд має право визнати неконституційним навіть діючий нормативний акт.
Отож, боротьба за Конституцію може бути довгою. Дуже хотілося б вірити, що вона буде чесною.